Гендерное равенство в государственной политике: интеграция гендерных аспектов в процесс принятия решений.

Введение

Практика учета влияния предлагаемой государственной политики на мужчин и женщин.

Гендерное равенство – это концепция государственной политики, заключающаяся в оценке последствий запланированных политических мер, включая законодательство и программы, для людей разного пола. Гендерное равенство предлагает плюралистический подход, способствующий разнообразию среди людей разного пола. Концепция гендерного равенства была впервые предложена на Третьей всемирной конференции по положению женщин в 1985 году и впоследствии активно продвигалась в сообществе по развитию Организации Объединенных Наций. Эта идея была официально представлена в 1995 году на Четвертой всемирной конференции по положению женщин и отражена в итоговом документе конференции – Пекинской платформе действий.

Создание мира после конфликта (PCPB)

Одной из областей политики и принятия решений, которая особенно выиграет от внедрения гендерного подхода, является постконфликтное миростроительство, также известное как ПКБ. Различные феминистские исследования пришли к выводу, что мужчины и женщины переживают вооруженные конфликты по-разному, и что существующая политика в области ПКБ недостаточна для решения проблемы уязвимого положения женщин в доминируемых мужчинами властных структурах, которые еще больше укрепляются миростроительными усилиями как на национальном, так и на международном уровнях. Внедрение гендерного подхода в ПКБ подчеркнет важность учета гендерных аспектов конкретных проблем, которые непропорционально сильно затрагивают женщин в постконфликтных условиях. Это означает, что политика должна отражать признание многочисленных случаев сексуального насилия, совершаемого в отношении женщин во время войны, а также других проблем, с которыми женщины (в первую очередь) сталкиваются в условиях конфликта. Важным направлением усилий по внедрению гендерного подхода в политику постконфликтного миростроительства является снижение склонности международного сообщества к стремлению к восстановлению «нормальной жизни» в постконфликтном регионе. Многие феминистские исследования показывают, что возвращение к «нормальной жизни» не приносит облегчения женщинам, которые и до конфликта страдали от патриархальных систем. Как отмечает Хандрахан, международное сообщество, участвующее в значительной части деятельности по ПКБ, «терпимо относится к высокому уровню насилия в отношении женщин в своих обществах». Политика, ставящая гендерные вопросы в приоритет, должна стремиться к построению общества, в котором жизнь женщин будет лучше, чем до начала конфликта. Внедрение гендерного подхода должно быть институционализировано посредством конкретных шагов, механизмов и процессов во всех частях организации. 2. Изменение механизма политики включает в себя (а) принятие горизонтального сотрудничества по гендерным вопросам во всех областях политики, на всех уровнях и в отделах; и (б) использование соответствующих инструментов и методов политики для интеграции гендерного фактора во все политики, а также для мониторинга и оценки всех политик с гендерной точки зрения. 3. Круг участников в процессе разработки политики расширяется и включает, помимо лиц, определяющих политику, и государственных служащих, экспертов по гендерным вопросам и представителей гражданского общества.

An area of policy and decision making that will particularly benefit from gender mainstreaming is post conflict peace building, also known as PCPB. Various feminist research has concluded that men and women experience violent conflict differently and moreover, the current policies surrounding PCPB are insufficient in addressing the disadvantaged position of women in male dominated power structures that are further reinforced by peace building efforts, both from the domestic and international communities. Gender mainstreaming in PCPB would emphasize the importance of gendered considerations of particular issues that disproportionally affect women in post conflict settings. This would mean that policy reflected an acknowledgment of the many instances of wartime sexualized violence perpetrated on women, among other issues that (primarily) women face during conflict. A major focus of the effort towards gender mainstreaming in post conflict peace building policy is to lessen the international community's inclination towards building a return to 'normal' for the post conflict region. Much of feminist research has found that returning to 'normal' is of little comfort for women, who were burdened by the patriarchal systems that were in place before conflict broke out. As Handrahan notes, the international community involved in much of PCPB "tolerates high levels of violence against women in their own societies." Policy that prioritized gender in its applications and goals would seek to build a society where women are better off than they were before conflict broke out. Gender mainstreaming must be institutionalized through concrete steps, mechanisms, and processes in all parts of the organization.). 2. A shift in policy mechanism involves (a) the adoption of horizontal cooperation on gender issues across all policy areas, levels, and departments; and (b) the use of appropriate policy tools and techniques to integrate the gender variable in all policies and to monitor and evaluate all policies from a gender perspective. 3. The range of policy actors participating in the policy making process is broadened to include, apart from policy makers and civil servants, gender experts and civil society."

Гендерное бюджетирование

Гендерное бюджетирование охватывает мероприятия и инициативы, направленные на подготовку бюджетов или анализ политики и бюджетов с гендерной точки зрения. Оно также может называться бюджетированием с учетом гендерных аспектов или бюджетированием, ориентированным на гендерное равенство. Гендерное бюджетирование не предполагает создание отдельных бюджетов для женщин или просто увеличение расходов на программы для женщин. Его задача – решение проблем гендерного неравенства в бюджетной сфере, например, изучение влияния гендерных иерархий на бюджеты и учет гендерно обусловленного неоплачиваемого или низкооплачиваемого труда.

Примеры

Как говорит Жакки Тру, "[и]нтегрирование гендерных аспектов было установлено в качестве глобальной стратегии для достижения гендерного равенства, а следовательно, и устойчивого экономического развития в Пекинской платформе действий 1995 года, ратифицированной всеми государствами-членами Организации Объединенных Наций. Теперь на национальные государства и международные организации возложена обязанность осуществлять интегрирование гендерных аспектов. Таким образом, интегрирование гендерных аспектов получило широкую поддержку со стороны отдельных правительств и региональных наднациональных органов." Ниже представлен неполный перечень примеров такой поддержки.

Никарагуа

Выборы 1990 года в Никарагуа привели к власти первую женщину-президента в Америке. 25 апреля 1990 года Виолетта Чаморро стала первой и единственной женщиной, победившей действующего президента-мужчину. Это способствовало изменению и мобилизации существующей гендерной структуры в Никарагуа. В 1993 году устаревшая женская организация сандинистов, Никарагуанский институт исследований женщин, была обновлена и переименована правительством Чаморро в Никарагуанский институт женщин (INIM). Это было сделано для стимулирования участия никарагуанских женщин в экономическом, социальном, культурном и политическом развитии страны и для продвижения изменений в общепринятых гендерных установках. В частности, INIM стремится внедрить систему гендерно-ориентированных показателей во всех секторах и обеспечить равные возможности во всех государственных программах. В 1994 году INIM провел обсуждения с 62 женскими группами для мобилизации их инициатив и разработки плана действий. В ходе этих обсуждений был разработан план, определяющий патриархат, сексизм и гендерные стереотипы с целью сокращения неравенства в сфере образования, трудоустройства и насилия. Фонд содействия и развития прав женщин (FWRPD) проводил исследования в области гендерного мейнстриминга и развития гендерного равенства, разрабатывал комплекты гендерных ресурсов для обучения и образования, объединял женские группы и предпринимателей, участвовал в международном обмене опытом на встречах ООН и АТЭС, связанных с гендерными вопросами.

Вена, Австрия

В конце 2006 года городской совет Вены, столицы Австрии, предписал внедрить ряд мер по гендерному равенству в общественных местах и сооружениях. На пиктограммах и информационных схемах изображен мужской силуэт, держащий на руках ребенка, чтобы побудить пассажиров метро уступать места родителям с детьми. Пути эвакуации в чрезвычайных ситуациях обозначены квадратным столом, за которым изображена женщина с длинными волосами, бегущая в ботинках на высоком каблуке. В одном из пилотных детских садов теперь используется гибкое открытое игровое пространство вместо раздельных "игровых зон" с машинками и LEGO для мальчиков или куклами и декоративными каминами для девочек. В некоторых пилотных детских садах традиционные сказки были переписаны, а также создан сборник песен об активных женщинах. Изменения в инфраструктуре включают в себя "нейтральные" игровые площадки в городских парках, способствующие общению мальчиков и девочек, и модернизированное уличное освещение для повышения безопасности парков и тротуаров в ночное время.

Миротворческие операции ООН

В середине 1990-х годов Организация Объединенных Наций начала признавать важность интеграции гендерных аспектов как инструмента достижения гендерного равенства, что нашло отражение в Пекинской платформе действий и докладе Генерального секретаря Экономическому и Социальному Совету. В октябре 2000 года Совет Безопасности ООН принял резолюцию 1325, в которой призывалось к расширению участия женщин в предотвращении, урегулировании и разрешении конфликтов. Особое внимание уделялось поддержанию мира, и Совет Безопасности признал "настоятельную необходимость интеграции гендерных аспектов в миротворческие операции". Совет попросил "Генерального секретаря, где это уместно, включать в свои доклады Совету Безопасности информацию о прогрессе в интеграции гендерных аспектов в ходе миротворческих миссий и по всем другим вопросам, касающимся женщин и девочек". В результате наблюдается увеличение числа женщин, участвующих в миротворческих операциях. По состоянию на 2012 год женщины составляли 29 процентов международного и 17 процентов национального персонала в миротворческих операциях и специальных политических миссиях. Если сравнить эти показатели с 48-процентным представительством женщин в штаб-квартире ООН, то можно увидеть, что участие женщин в миротворческих операциях ООН по-прежнему сталкивается с трудностями.

Европейский союз

Политика Европейского Союза в области равенства состоит из трех столпов: (1) борьба с дискриминацией, (2) политика позитивных действий и (3) гендерное равенство (гендерная интеграция). В 1990-х годах Европейский Союз официально включил гендерное равенство в свою повестку дня, "закрепив этот принцип в статьях договоров, программах действий и коммуникатах, а также создав институциональные органы и механизмы для содействия включению гендерной перспективы в процесс принятия решений". В частности, гендерное равенство было внедрено в 1991 году в Европейском сообществе как элемент Третьей программы действий по равным возможностям. В настоящее время правовой основой для гендерного равенства в европейском праве является статья 8 Договора о функционировании Европейского Союза (ДФЕС). В этой статье говорится следующее: "Во всех своих действиях Союз должен стремиться к устранению неравенства и продвижению равенства между мужчинами и женщинами". Далее представлен не исчерпывающий обзор текущих инициатив в области гендерного управления в Европейском Союзе, направленных на поддержку гендерного равенства. Например, с 1997 года гендерное равенство является частью Европейской стратегии занятости – концепции, выдвинутой Европейским советом. Европейская стратегия занятости требует от правительств при разработке политики занятости придерживаться подхода, соответствующего принципам гендерного равенства. Вот несколько конкретных примеров: новые законы о равных возможностях, требующие внедрения гендерного равенства (например, во Франции социальные партнеры обязаны содействовать гендерному равенству посредством коллективных переговоров); внедрение или гендерная оценка в отдельных министерствах или сферах государственных услуг (например, в Финляндии и Швеции); гендерная оценка всех новых законодательных актов. По словам Джилл Рубери, профессора сравнительной системы занятости в Манчестерской школе менеджмента, опыт на данный момент "был неоднозначным: хотя аргумент о том, что повышение занятости женщин имеет решающее значение для достижения европейских целей по увеличению уровня занятости, был широко принят, приверженность улучшению качества работы, доступной женщинам, гораздо слабее и более хрупка". В связи с этим Европейское женское лобби (EWL) является важной женской организацией на уровне ЕС, созданной в 1990 году. В EWL входят около 2500 НПО из 30 европейских стран. Другая важная организация – "Женщины в развитии Европы" (WIDE). Эта сеть, созданная в 1985 году, состоит из НПО, женских организаций, экспертов по гендерным вопросам и активистов, работающих в сфере развития. "Женщины в развитии Европы" отслеживает европейскую экономическую и политику развития и практику.

The equality policy of the European Union consists of three pillars: (1) anti discrimination, (2) affirmative action policies, and (3) gender mainstreaming. In the 1990s the European Union officially put gender mainstreaming on their agenda, "fixing the principle in treaty articles, action programs and communications, and setting up institutional bodies and mechanisms to promote the incorporation of a gender perspective into policymaking." More specifically, gender mainstreaming was introduced in 1991 in the European Community as an element of the Third Action Programme on Equal Opportunities. Currently, the legal basis for gender mainstreaming in European law is Article 8 of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU). This article states the following: "In all its activities, the Union shall aim to eliminate inequalities, and to promote equality, between men and women". What follows is a non exhaustive overview of current gender governance initiatives in the European Union that encourages gender mainstreaming. For instance, since 1997 gender mainstreaming has been part of the European Employment Strategy, a concept launched by the European Council. The European Employment Strategy requires governments to adopt an approach that complies with the concept of gender mainstreaming, while deciding on employment policies. Some concrete examples: new equal opportunities acts requiring mainstreaming (e. g., in France social partners are required to promote gender equality through collective bargaining); mainstreaming or gender assessment in individual ministries or areas of public services (e. g., in Finland and Sweden); and gender assessment of all new pieces of legislation. According to Jill Rubery, a Professor of comparative employment system at Manchester School of Management, so far "the experience has been mixed: though the argument that increasing women's employment is critical to the achievement of Europe's aspirations for a higher employment rate has been widely accepted, there is a much weaker and more fragile commitment to improving the quality of work available to women." As such we can cite the European Women's Lobby (EWL) as an important women's organization at EU level that was created in 1990. About 2,500 NGOs of 30 European countries are part of the EWL. Another important organization is Women in Development Europe (WIDE). This network, created in 1985, consists of NGOs, women's organizations, gender experts, and activists active in development. Women in Development Europe monitors European economic and developmental policies and practices

Некоторые утверждают, что гендерное равенство не привело к увеличению участия женщин в процессе принятия решений. Как отмечает Чарльзуорт, "[в наиболее легко измеримой области, а именно в отношении занятости женщин на профессиональных и руководящих должностях в Организации Объединенных Наций, прогресс был крайне медленным. В 2004 году женщины занимали 37,4% этих должностей. Прогнозируемый годовой темп роста к целевому показателю в 50% составляет 0,4%. Помимо этого медленного роста, существует значительная иерархия по половому признаку. По состоянию на 30 июня 2004 года женщины занимали 83,3% должностей на самом низком профессиональном уровне (P 1), но только 16,7% на самом высоком уровне персонала – заместитель генерального секретаря". Важно понимать, что внедрение гендерного равенства не сводится к простому увеличению числа женщин в конкретном учреждении. Речь идет об изменении общественного сознания, чтобы эффекты политики как для женщин, так и для мужчин были тщательно проанализированы до ее реализации. Хотя феминисткам необходимо взаимодействовать с основными институтами, способность гендерного равенства деконструировать укоренившуюся маскулинизацию институтов варьируется в зависимости от характеристик политики, политической природы учреждения и глубины консультаций учреждения с гражданским обществом и другими членами движения за права женщин. Опасность гендерного равенства заключается в том, что ради небольших успехов могут быть сделаны значительные компромиссы, что может привести к тому, что феминистский теоретик и профессор социологии Гейл Дайнс называет "феминизмом сверху вниз" – то есть "работа по увеличению числа женщин на руководящих должностях без стратегии более широких экономических и социальных изменений представляет собой своего рода "феминизм сверху вниз"".

Плохая реализация

Чарльзуорт отмечает, что "хотя внедрение лексики мейнстриминга не вызывало затруднений, практически отсутствуют свидетельства мониторинга или последующей оценки. Постоянной проблемой для всех организаций, внедривших гендерное мейнстриминг, является преобразование заявленных обязательств в конкретные действия". Гендерный мейнстриминг может позволить находящимся у власти лицам, не разделяющим цели женского движения, использовать язык прав женщин, что является отражением политической борьбы и превращается в инструмент легитимизации действий правительств. Таким образом, гендерный мейнстриминг все больше сводится к консультированию правительств, а не к продвижению гендерного равенства.

Другие критические замечания

Поскольку различия замалчиваются, феминизм, который, скорее всего, станет доминирующим, может представлять собой западную или феминизм среднего класса. Когда решения о внедрении гендерного подхода в международных организациях принимаются элитами, это может подорвать вклад местных женских групп. Если политика гендерного равенства разрабатывается без консультаций с различными направлениями женского движения (то есть с организациями гражданского общества, занимающимися защитой прав женщин), она лишается практического опыта и знаний. Политические решения, касающиеся гендера, принимаемые без консультаций с женским движением, не демонстрируют реальной политической воли к решению проблемы гендерного неравенства. Обращение институтов к женскому движению свидетельствует о прозрачности, инклюзивности, подотчетности, и процесс реализации с большей вероятностью будет тщательно контролироваться. Например, Цели развития тысячелетия (ЦРТ), как попытка интегрировать гендерный аспект в развитие, были сформулированы при минимальном участии женских групп. ЦРТ привели к обширным теоретическим дискуссиям о целях, но недостаточному анализу их практической реализации. True подчеркивает тенденцию превращения гендерного подхода в ширму, под которой женщины используются как экономические субъекты. Женщины рассматриваются с точки зрения содействия экономическому росту, а не как личности, которым по праву принадлежит равная власть с мужчинами в обществе.