Государственная промышленная политика: стимулирование экономического роста и конкурентоспособности.

Введение

Официальная стратегическая попытка стимулировать развитие и рост всей или части экономики.

Промышленная политика – это государственная политика, направленная на стимулирование развития и роста всей или части экономики для достижения определенных общественных целей. Исторически она часто была сосредоточена на производственном секторе, секторах, имеющих военное значение, или на создании преимуществ в новых технологиях. Правительство принимает меры, "направленные на повышение конкурентоспособности и возможностей отечественных предприятий, а также на содействие структурной трансформации". Инфраструктура страны (включая транспорт, телекоммуникации и энергетическую отрасль) является важным фактором, обеспечивающим реализацию промышленной политики. Промышленная политика представляет собой интервенционистские меры, характерные для стран со смешанной экономикой. Многие виды промышленной политики имеют общие черты с другими видами интервенционистской практики, такими как торговая политика. Промышленная политика обычно рассматривается отдельно от более широкой макроэкономической политики, такой как ужесточение кредитно-денежной политики и налогообложение прироста капитала. Традиционные примеры промышленной политики включают субсидирование экспортных отраслей и индустриализацию путем импортозамещения (ISI), когда на некоторые ключевые сектора, такие как производство, временно вводятся торговые барьеры. Выборочная защита определенных отраслей дает им время для обучения (обучение на практике) и модернизации. Как только они становятся достаточно конкурентоспособными, эти ограничения снимаются, чтобы предоставить выбранным отраслям доступ к международному рынку. Более современные примеры промышленной политики включают меры, такие как поддержка связей между предприятиями и поддержка технологий на ранних стадиях разработки. Экономисты обсуждают роль промышленной политики в стимулировании индустриализации и экономического развития. Они также обсуждают опасения, что промышленная политика угрожает свободной торговле и международному сотрудничеству.

История

Традиционные аргументы в пользу промышленной политики восходят к XVIII веку. Значимые ранние аргументы в пользу избирательной защиты отраслей промышленности содержались в отчете 1791 года «О предмете производства» американского экономиста и политика Александра Гамильтона, а также в трудах немецкого экономиста Фридриха Листа. Взгляды Листа на свободную торговлю находились в явном противоречии с взглядами Адама Смита, который в книге «Исследование о природе и причинах богатства народов» утверждал, что «наиболее выгодный способ для страны, владеющей землей, взрастить ремесленников, производителей и торговцев – это предоставить полную свободу торговли ремесленникам, производителям и торговцам всех других стран». По мнению историков Нью-Йоркского университета Принса и Тейлора, «отношения между правительством и промышленностью в Соединенных Штатах никогда не были простыми, и используемые для классификации этих отношений ярлыки в разные периоды времени часто вводят в заблуждение, если не являются откровенно ложными. Например, в начале XIX века совершенно очевидно, что ярлык "laissez-faire" неуместен». В США промышленная политика была впервые четко сформулирована администрацией Джимми Картера в августе 1980 года, но впоследствии была расформирована после избрания Рональда Рейгана в следующем году. Исторически сложилось мнение, что большинство развитых стран, включая Великобританию, Соединенные Штаты, Германию и Францию, активно вмешивались во внутреннюю экономику посредством промышленной политики. Эти ранние примеры сопровождаются интервенционистскими стратегиями импортозамещения (ИСИ), проводимыми в странах Латинской Америки, таких как Бразилия, Мексика или Аргентина. В последнее время быстрый рост экономик Восточной Азии или вновь индустриализирующихся стран (НИС) также связывают с активной промышленной политикой, которая избирательно поддерживала производство и способствовала трансферу технологий и модернизации промышленности. Успех этих стратегий индустриализации, направляемых государством, часто приписывается государствам развития и сильным бюрократическим аппаратам, таким как японский MITI. По словам Атула Кохли из Принстона, причина, по которой японские колонии, такие как Южная Корея, развивались так быстро и успешно, заключалась в том, что Япония экспортировала в свои колонии ту же централизованную государственную модель развития, которую использовала для собственного развития. Если говорить конкретно, то развитие Южной Кореи можно объяснить тем, что она следовала аналогичной промышленной политике, которую проводили Великобритания, США и Германия, и с 1964 года приняла политику экспортно-ориентированной индустриализации (ЭОИ) на основе собственного решения, в отличие от политики импортозамещения (ИСИ), которую в то время пропагандировали международные организации помощи и эксперты. Однако многие из этих решений внутренней политики в настоящее время рассматриваются как вредные для свободной торговли и, следовательно, ограничиваются различными международными соглашениями, такими как Соглашение ВТО о торговых аспектах прав интеллектуальной собственности (TRIPS) и меры по инвестициям, связанные с торговлей (TRIMs). Вместо этого в последнее время основное внимание в промышленной политике сместилось на поддержку местных бизнес-кластеров и интеграцию в глобальные цепочки создания стоимости. Во время администрации Рейгана была инициирована инициатива экономического развития под названием «Проект Сократ», направленная на решение проблемы снижения конкурентоспособности США на мировых рынках. Проект «Сократ», руководимый Майклом Секорой, привел к созданию компьютерной системы конкурентной стратегии, которая была предоставлена в распоряжение частной промышленности и всех других государственных и частных учреждений, влияющих на экономический рост, конкурентоспособность и торговую политику. Ключевой целью «Сократа» было использование передовых технологий для обеспечения сотрудничества частных учреждений и государственных органов США в разработке и реализации конкурентных стратегий без нарушения существующих законов или подрыва принципов «свободного рынка». Президент Рейган был удовлетворен тем, что эта цель была достигнута в системе «Сократ». Благодаря достижениям технологий инновационной эпохи «Сократ» обеспечивал бы «добровольную», но «систематическую» координацию ресурсов между различными «экономическими системами», включая отраслевые кластеры, финансовые организации, университетские исследовательские центры и правительственные агентства экономического планирования. В то время как один из президентов США и команда «Сократа» считали, что технологии делают сосуществование промышленной политики и свободного рынка практически возможным, дебаты о промышленной политике и свободном рынке продолжались, и при администрации Джорджа Буша-старшего «Сократ» был назван промышленной политикой и лишен финансирования. После финансового кризиса 2007–2008 годов многие страны мира, включая США, Великобританию, Австралию, Японию и большинство стран Европейского Союза, приняли промышленные политики. Однако современная промышленная политика, как правило, признает глобализацию как данность и уделяет меньше внимания упадку старых отраслей, а больше – росту новых. Она часто предполагает совместную работу правительства с промышленностью для решения проблем и использования возможностей. Китай является ярким примером, где центральное и местные органы власти участвуют практически во всех экономических секторах и процессах. Несмотря на растущую роль рыночных механизмов, государственное руководство посредством государственных инвестиций и индикативного планирования играет значительную роль в экономике. Чтобы догнать и даже превзойти развитые страны в технологическом отношении, «государственная деятельность Китая распространяется даже на усилия по предотвращению доминирования иностранных инвесторов и технологий в областях, считающихся ключевыми, таких как стратегические отрасли и новые технологии», включая робототехнику и электромобили.

The traditional arguments for industrial policies go back as far as the 18th century. Prominent early arguments in favor of selective protection of industries were contained in the 1791 Report on the Subject of Manufactures of US economist and politician Alexander Hamilton, as well as the work of German economist Friedrich List. List's views on free trade were in explicit contradiction to those of Adam Smith, who, in The Wealth of Nations, said that "the most advantageous method in which a landed nation can raise up artificers, manufacturers, and merchants of its own is to grant the most perfect freedom of trade to the artificers, manufacturers, and merchants of all other nations." According to NYU historians Prince & Taylor, "The relationship between government and industry in the United States has never been a simple one, and the labels used in categorizing these relationships at different times are often misleading if not false. In the early nineteenth century, for example, it is quite clear that the laissez faire label is an inappropriate one." In the US, an industrial policy was explicitly presented for the first time by the Jimmy Carter administration in August 1980, but it was subsequently dismantled with the election of Ronald Reagan the following year. Historically, there is a growing consensus that most developed countries, including United Kingdom, United States, Germany, and France, have intervened actively in their domestic economy through industrial policies. These early examples are followed by interventionist ISI strategies pursued in Latin American countries such as Brazil, Mexico or Argentina. More recently, the rapid growth of East Asian economies, or the newly industrialized countries (NICs), has also been associated with active industrial policies that selectively promoted manufacturing and facilitated technology transfer and industrial upgrading. The success of these state directed industrialization strategies are often attributed to developmental states and strong bureaucracies such as the Japanese MITI. According to Princeton's Atul Kohli, the reason Japanese colonies such as South Korea developed so rapidly and successfully was down to Japan exporting to its colonies the same centralised state development that it had used to develop itself. Precisely speaking, South Korea's development can be explained by the fact that it followed the similar industrial policies that UK, US and Germany implemented, and South Korea adopted Export Oriented Industrialization (EOI) policy from 1964 based on its own decision contrary to the Import Substitution Industrialization (ISI) policy touted by international aid organizations and experts at that time. Many of these domestic policy choices, however, are now seen as detrimental to free trade and are hence limited by various international agreements such as WTO TRIMs or TRIPS. Instead, the recent focus for industrial policy has shifted towards the promotion of local business clusters and the integration into global value chains. During the Reagan administration, an economic development initiative called Project Socrates was initiated to address US decline in ability to compete in world markets. Project Socrates, directed by Michael Sekora, resulted in a computer based competitive strategy system that was made available to private industry and all other public and private institutions that impact economic growth, competitiveness and trade policy. A key objective of Socrates was to utilize advanced technology to enable US private institutions and public agencies to cooperate in the development and execution of competitive strategies without violating existing laws or compromising the spirit of "free market". President Reagan was satisfied that this objective was fulfilled in the Socrates system. Through the advances of innovation age technology, Socrates would provide "voluntary" but "systematic" coordination of resources across multiple "economic system" institutions including industry clusters, financial service organizations, university research facilities and government economic planning agencies. While the view of one US President and the Socrates team was that technology made it virtually possible for both to exist simultaneously, the industrial policy vs. free market debate continued as later under the George H. W. Bush administration, Socrates was labeled as industrial policy and de funded. Following the Financial Crisis of 2007–08, many countries around the world – including the US, UK, Australia, Japan and most countries of the European Union – have adopted industry policies. However contemporary industry policy generally accepts globalization as a given, and focuses less on the decline of older industries, and more on the growth of emergent industries. It often involves the government working collaboratively with industry to respond to challenges and opportunities. China is a prominent case where the central and subnational governments participate in nearly all economic sectors and processes. Even though market mechanisms have gained importance, state guidance through state directed investment and indicative planning plays a substantial role in the economy. In order to catch up and even overtake industrialized countries technologically, China's "state activities even extend to efforts to prevent the dominance of foreign investors and technologies in areas considered to be of key significance such as the strategic industries and the new technologies" including robotics and new energy vehicles.

Критика

Некоторые критикуют промышленную политику, основываясь на концепции «неудачи государства». Промышленная политика рассматривается как вредная, поскольку правительствам не хватает необходимой информации, возможностей и стимулов для успешного определения того, перевешивают ли выгоды от поддержки определенных секторов над затратами, и для последующей реализации соответствующих мер. Хотя «восточноазиатские тигры» продемонстрировали успешные примеры нестандартных мер вмешательства и протекционистской промышленной политики, такая промышленная политика, как импортозамещение (ISI), потерпела неудачу во многих других регионах, например, в Латинской Америке и странах Африки к югу от Сахары. Правительства, принимая решения, обусловленные избирательными или личными интересами, могут подвергаться влиянию заинтересованных групп, что приводит к промышленной политике, поддерживающей местную политическую элиту, стремящуюся к ренте, и искажающей эффективное распределение ресурсов рыночными механизмами.

Дебаты о процессе

Несмотря на критику, в современной теории развития существует консенсус относительно того, что государственное вмешательство может быть необходимо при возникновении рыночных провалов. Рыночные провалы часто проявляются в виде внешних эффектов и естественных монополий. Некоторые экономисты утверждают, что государственная политика способна стимулировать определенные факторы развития "в большей степени, чем это могли бы сделать одни лишь рыночные силы". На практике эти меры часто направлены на регулирование сетей, общественной инфраструктуры, исследований и разработок (НИОКР) или устранение информационной асимметрии. Во многих странах наблюдается возрождение промышленной политики. Ключевой вопрос заключается в том, какие виды промышленной политики наиболее эффективны для стимулирования экономического развития. Например, экономисты спорят о том, следует ли развивающимся странам ориентироваться на свои сравнительные преимущества, продвигая преимущественно ресурсо- и трудоемкую продукцию и услуги, или инвестировать в отрасли с более высокой производительностью, которые могут стать конкурентоспособными лишь в долгосрочной перспективе. Также ведутся дебаты о том, более распространены ли и серьезны ли государственные провалы по сравнению с рыночными провалами. Некоторые утверждают, что чем ниже подотчетность и возможности правительства, тем выше риск политического лоббирования в промышленной политике, что может быть экономически более разрушительным, чем существующие рыночные провалы. Особое значение для развивающихся стран имеют условия, при которых промышленная политика может способствовать сокращению бедности, например, концентрация усилий на конкретных отраслях или поддержка связей между крупными компаниями и малыми местными предприятиями.