Земельная реформа: изменения в праве собственности на землю

Введение

Изменение законов, правил или обычаев, касающихся владения землей

Земельная реформа – это форма аграрной реформы, включающая изменение законов, правил или обычаев, касающихся владения землей. Земельная реформа может заключаться в перераспределении собственности, инициированном правительством или поддерживаемом им, как правило, сельскохозяйственных земель. Таким образом, земельная реформа может относиться к передаче права собственности от более влиятельных к менее влиятельным, например, от относительно небольшого числа богатых или знатных землевладельцев с обширными земельными угодьями (таких как плантации, крупные ранчо или агробизнес-участки) к индивидуальной собственности тех, кто обрабатывает эту землю. Такие передачи права собственности могут осуществляться с компенсацией или без нее; размер компенсации может варьироваться от символических сумм до полной стоимости земли. Земельная реформа также может включать передачу земли из индивидуальной собственности – даже крестьянской в мелких хозяйствах – в государственные коллективные хозяйства; в других случаях и местах она могла подразумевать и обратное: разделение государственных коллективных хозяйств на мелкие хозяйства. Однако общим признаком всех земельных реформ является изменение или замена существующих институциональных механизмов, регулирующих владение и использование земли. Таким образом, хотя земельная реформа может быть радикальной, например, посредством масштабной передачи земли от одной группы к другой, она также может быть менее значительной, например, в виде регуляторных реформ, направленных на улучшение управления земельными ресурсами. Тем не менее, любой пересмотр или реформа земельного законодательства страны по-прежнему может быть острым политическим процессом, поскольку реформирование земельной политики изменяет отношения внутри и между сообществами, а также между сообществами и государством. Следовательно, даже небольшие земельные реформы и правовые изменения могут вызывать ожесточенные дебаты или приводить к конфликтам.

Мотивация

Земельная реформа – это глубоко политический процесс, поэтому возникло множество аргументов за и против неё. Эти аргументы значительно варьируются в зависимости от времени и места. В двадцатом веке многие земельные реформы были обусловлены конкретной политической идеологией, такой как коммунизм или социализм. В XIX веке в колонизированных странах колониальные власти могли изменять законы, регулирующие право собственности на землю, чтобы укрепить политическую власть или поддержать колониальную экономику. В последнее время выдвигались предположения о том, что избирательная мобилизация и использование земли как средства патронажа могли быть мотивами для проведения земельных реформ, например, масштабных перераспределительных реформ Роберта Мугабе в Зимбабве.

Аргументы в пользу

Аргументы в поддержку земельной реформы сосредоточены на ее потенциальных социальных и экономических выгодах, особенно в развивающихся странах, которые могут возникнуть в результате реформ, направленных на большую формализацию земельных прав. Эти выгоды могут включать искоренение продовольственной небезопасности и смягчение сельской бедности. Аргументы в пользу таких реформ приобрели особый импульс после публикации в 2000 году книги перуанского экономиста Эрнандо де Сото «Тайна капитала: почему капитализм торжествует на Западе и терпит неудачу в других местах». Де Сото утверждает, что бедные часто не могут получить формальные права собственности, такие как земельные титулы, на землю, на которой они живут или ведут сельское хозяйство, из-за слабого управления, коррупции и/или чрезмерно сложной бюрократии. Без земельных титулов или других официальных документов, подтверждающих их земельные активы, им сложнее получить доступ к формальному кредитованию. По мнению де Сото, политические и правовые реформы внутри стран помогут включить бедных в формальные правовые и экономические системы, повысить их доступ к кредитам и способствовать экономическому росту и сокращению бедности. Многие международные организации развития, а также двусторонние и многосторонние доноры, такие как Всемирный банк, приняли идеи де Сото или схожие идеи о преимуществах большей формализации земельных прав. Это привело к ряду программ развития, которые работают с правительствами и организациями гражданского общества для инициирования и реализации земельных реформ. Однако, по мнению некоторых критиков, доказательства экономических и социальных выгод увеличения формализованных земельных прав остаются неубедительными (см. раздел «Аргументы против земельной реформы» ниже). Другие аргументы в поддержку земельной реформы указывают на необходимость устранения противоречий в земельном законодательстве, особенно в бывших колониях, где формальные и неформальные земельные системы могут находиться в состоянии напряжения. Такие конфликты могут сделать уязвимыми маргинализированные группы и подвергнуть их дальнейшей эксплуатации. Например, во многих странах Африки, где существуют противоречивые законы о земле, стигматизация ВИЧ/СПИДа привела к увеличению числа вдов, больных СПИДом, которых выселяют из семейной земли родственники мужа. Хотя женщина может иметь как обычные, так и законодательные права на землю, путаница в отношении того, какая система законов имеет приоритет, или даже незнание соответствующих законов, ставит многих вдов, больных СПИДом, в невыгодное положение. Кроме того, противоречивые формальные и неформальные законы о земле могут перегружать судебную систему страны, делая ее подверженной коррупции. Дополнительные аргументы в пользу земельной реформы сосредоточены на потенциальных экологических выгодах реформы. Например, если реформа приведет к большей защищенности прав собственности на землю, как формальными, так и неформальными способами, то те, кто использует землю, будут более ответственно к ней относиться. Земельные реформы, проведенные в Японии, Тайване и Южной Корее, признаны внесшими вклад в промышленное развитие. Справедливое распределение земли привело к увеличению сельскохозяйственного производства, высокой покупательной способности сельского населения и социальной мобильности.

Arguments in support of land reform focus on its potential social and economic benefits, particularly in developing countries, that may emerge from reforms focused on greater land formalization. Such benefits may include eradicating food insecurity and alleviating rural poverty. Arguments in support of such reforms gained particular momentum after the publication of The Mystery of Capital: Why Capitalism Triumphs in the West and Fails Everywhere Else by Peruvian economist Hernando de Soto in 2000. The poor, he argues, are often unable to secure formal property rights, such as land titles, to the land on which they live or farm because of poor governance, corruption and/or overly complex bureaucracies. Without land titles or other formal documentation of their land assets, they are less able to access formal credit. Political and legal reforms within countries, according to de Soto, will help to include the poor in formal legal and economic systems, increase the poor's ability to access credit and contribute to economic growth and poverty reduction. Many international development organizations and bilateral and multilateral donors, such as the World Bank, have embraced de Soto's ideas, or similar ideas, about the benefits of greater formalized land rights. This has translated into a number of development programs that work with governments and civil society organizations to initiate and implement land reforms. Evidence to support the economic and pro poor benefits of increased formalized land rights are, however, still inconclusive according to some critics (see "Arguments against land reform" below). Other arguments in support of land reform point to the need to alleviate conflicting land laws, particularly in former colonies, where formal and informal land systems may exist in tension with each other. Such conflicts can make marginalized groups vulnerable to further exploitation. For example, in many countries in Africa with conflicting land laws, AIDS stigmatization has led to an increasing number of AIDS widows being kicked off marital land by in laws. While the woman may have both customary and statutory rights to the land, confusion over which set of laws has primacy, or even a lack of knowledge of relevant laws, leave many AIDS widows at a significant disadvantage. Also, conflicting formal and informal land laws can also clog a country's legal system, making it prone to corruption. Additional arguments for land reform focus on the potential environmental benefits of reform. For example, if reform leads to greater security of land ownership, through either formal or informal means, then those that use the land will be better stewards of it. Land reforms carried out in Japan, Taiwan and South Korea are credited with contributing to the industrial development. The equitable distribution of land led to increasing agricultural outputs, high rural purchasing power and social mobility.

Аргументы против

Многие аргументы в поддержку земельной реформы говорят о её потенциально положительных социальных и экономических последствиях. Однако, как уже упоминалось, земельная реформа – это глубоко политический процесс. Другие группы и отдельные лица выражают обеспокоенность по поводу земельных реформ, ориентированных на формализацию прав собственности. Хотя экономические и социальные выгоды формализованных прав на землю часто превозносятся, некоторые исследования показывают, что такие реформы либо неэффективны, либо могут привести к новым трудностям или конфликтам. Дополнительные аргументы против земельной реформы касаются вопросов справедливости и возможного захвата земли элитой, особенно в отношении реформ, направленных на расширение формализации земельных отношений. Критики опасаются, что при неправильной или недостаточной реализации такие реформы могут ещё больше ущемлять интересы маргинализированных групп, таких как коренные общины или женщины. Эти опасения также ставят под вопрос институциональную способность правительств осуществлять земельные реформы в соответствии с их планами. Даже если страна обладает такой способностью, критики опасаются, что коррупция и кумовство приведут к дальнейшему захвату власти элитой. В отношении более радикальных реформ, таких как крупномасштабное перераспределение земли, аргументы против реформы включают опасения, что перераспределённая земля не будет использоваться продуктивно, а владельцы экспроприированных земель не получат адекватной компенсации или не получат её вовсе. Зимбабве вновь является часто приводимым примером рисков, связанных с такими масштабными реформами, где перераспределение земли способствовало экономическому упадку и росту продовольственной незащищённости. В случаях, когда земельная реформа проводилась в рамках социалистической коллективизации, к ней применимы многие аргументы, выдвигаемые против коллективизации в целом.

Национальные усилия

Ранним примером земельной реформы стали ирландские земельные акты 1870–1909 годов. Большинство вновь образованных независимых стран Восточной и Центральной Европы провели земельные реформы после Первой мировой войны. В большинстве стран земля, превышающая установленные лимиты (в зависимости от региона и типа земли), подлежала экспроприации; в Финляндии она была выкуплена государством и помещена в специальный фонд.