Президентская система правления: история и особенности

Введение

Президентская система, или система с единым исполнительным органом, – это форма правления, в которой главой правительства, обычно именуемым президентом, руководит исполнительная власть, отделенная от законодательной в системах, использующих принцип разделения властей. В большинстве случаев этот глава правительства также является главой государства. В президентской системе глава правительства избирается напрямую или косвенно группой граждан и не несёт ответственности перед законодательным органом, при этом законодательный орган не может отстранить президента от должности, за исключением исключительных случаев. Президентская система противопоставляется парламентской системе, где глава правительства приходит к власти, заручившись доверием избранного законодательного органа. Не все президентские системы используют титул президента, и, наоборот, этот титул иногда используется и другими системами. Он возник в эпоху, когда такое лицо лично председательствовало в руководящем органе, как, например, президент Континентального конгресса в ранних Соединенных Штатах, до того как исполнительная функция была выделена в отдельную ветвь власти. Этот титул также может использоваться президентами в полупрезидентских системах. Главы государств парламентских республик, как правило, выполняют преимущественно церемониальные функции и также называются президентами. Диктаторы или лидеры однопартийных государств, независимо от того, были ли они избраны народом или нет, также часто именуются президентами. Президентская система является преобладающей формой правления в континентальной Америке: 18 из 22 суверенных государств региона являются президентскими республиками, за исключением Канады, Белиза, Гайаны и Суринама. Она также широко распространена в Центральной и Южной Западной Африке, а также в Центральной Азии. В отличие от этого, в Европе существует очень мало президентских республик, примерами которых являются Беларусь, Кипр и Турция.

Развитие в Америке

Президентская система берет свое начало в управлении британскими колониями XVII века на территории современных Соединенных Штатов. Пилигримы, которым было разрешено самостоятельно управлять в Плимутской колонии, создали систему с независимой исполнительной властью. Каждый год губернатор избирался колониальным законодательным собранием, а также несколько советников, аналогичных современным кабинетам министров. Затем назначались дополнительные должностные лица исполнительной власти, такие как констебли и гонцы. Одновременно на Британских островах произошел кратковременный период республиканского правления в виде Протектората, во время которого лорд-протектор выполнял функции исполнительного лидера, схожие с президентскими. Первая полноценная президентская система была разработана на Конституционном конвенте Соединенных Штатов в 1787 году. Вдохновленные предыдущим опытом колониального управления, английским общим правом, а также философами, такими как Джон Локк и Монтескье, делегаты создали то, что сегодня известно как президентская система. Особенно заметную роль в этом сыграл Джеймс Уилсон, который выступал за создание единой фигуры исполнительной власти, которая и стала ролью президента. Соединенные Штаты стали первой президентской республикой, когда Конституция Соединенных Штатов вступила в силу в 1789 году, и Джордж Вашингтон стал первым президентом в рамках президентской системы. В 1810-х и 1820-х годах испанские колонии в Америке боролись за независимость, и в Латинской Америке возникло несколько новых испаноязычных государств. Эти страны взяли за образец конституцию Соединенных Штатов, и президентская система стала доминирующей политической системой в Америке.

Как глобальная система

Вслед за другими испанскими колониями, Филиппины установили первую президентскую систему в Азии в 1898 году, но попали под американский контроль из-за испано-американской войны. Президентская система была восстановлена после того, как Соединенные Штаты предоставили Филиппинам независимость в 1946 году. Мальдивы и Южный Вьетнам также приняли президентскую систему после деколонизации. Пакистан и Бангладеш поступили так же, но вскоре после этого изменили свои государственные системы. В последние десятилетия XX века еще несколько стран приняли президентскую систему. Модифицированная версия президентской системы была внедрена в Иране после конституционной реформы 1989 года, в рамках которой Верховный лидер стал главой государства и обладает абсолютной властью в стране. В 1981 году Палау обрела независимость и приняла президентскую систему. После распада Советского Союза в 1991 году президентскую систему приняли вновь образованные государства, однако большинство из них в последующие десятилетия перешли к другим формам правления. Беларусь формально сохраняет президентскую систему, но критики утверждают, что она превратилась в диктатуру. Страны Центральной Азии также характеризуются как использующие президентскую систему. В XXI веке принятие президентской системы продолжается. После обретения независимости в 2011 году Южный Судан принял президентскую систему. В 2018 году, после конституционного референдума 2017 года, Турция также перешла к президентской системе.

Характеристики

Есть несколько характеристик, присущих исключительно президентским системам или ярко выраженных в странах, использующих их. Ключевой особенностью президентских систем является разделение властей, разделяющее исполнительную и законодательную ветви. Сторонники президентских систем указывают на демократичность президентских выборов, преимущества разделения властей, эффективность единоначальной исполнительной власти и стабильность, обеспечиваемую фиксированными сроками полномочий. Противники президентских систем отмечают возможность возникновения политического паралича, сложность смены руководства и опасения, что единоличная исполнительная власть может привести к диктатуре.

Разделение полномочий

Президентская система характеризуется разделением исполнительной власти от других ветвей власти. Глава правительства избирается для работы наряду с законодательной властью, но не является её частью. Президенту традиционно делегируются различные полномочия. В рамках президентской системы президент может обладать правом вето на законодательные акты, правом помилования, полномочиями в области внешней политики, правом командования вооружёнными силами как главнокомандующим, а также полномочиями в отношении советников и сотрудников исполнительной власти.

Контроль и противовес

Разделение властей иногда рассматривается как преимущество, поскольку каждая ветвь власти может осуществлять контроль над действиями других. Это отличается от парламентской системы, где правящая партия в законодательном органе, которая одновременно является исполнительной властью, вряд ли будет критически оценивать собственные действия. Комментируя скандал Уотергейт, бывший британский депутат Вудроу Уайатт сказал: "Не думайте, что подобного не может произойти и здесь, просто об этом не станет известно". Степень этого влияния является предметом дискуссий. Некоторые эксперты утверждают, что эффект ослабевает, когда партия президента находится у власти, в то время как другие отмечают, что партийная дисциплина в президентских системах не столь строгая. Еще одним заявленным преимуществом разделения властей является возможность законодательной власти устанавливать ограничения на полномочия исполнительной власти. В парламентской системе, если важный законопроект, предложенный действующим премьер-министром и его кабинетом, будет отклонен большинством членов парламента, это расценивается как вотум недоверия. В президентской системе подобного механизма не существует, и у законодательной власти практически нет стимулов идти на уступки президенту, кроме сохранения репутации.

Эффективность и неэффективность

Когда действие находится в пределах полномочий президента, президентская система может реагировать на возникающие ситуации быстрее, чем парламентская. Премьер-министр, принимая решения, должен сохранять поддержку законодательного органа, в то время как президент зачастую менее стеснен в своих действиях. В книге «Почему Англия спала» будущий президент США Джон Ф. Кеннеди утверждал, что британские премьер-министры Стэнли Болдуин и Невилл Чемберлен были ограничены необходимостью поддерживать доверие Палаты общин. Джеймс Уилсон, выступавший за президентскую систему на Конституционном конвенте, полагал, что единый глава исполнительной власти обеспечит большую публичную подотчетность, чем коллегиальный орган, и тем самым защитит от тирании, четко определив, кто несет ответственность за действия исполнительной власти. Он также утверждал, что единый глава исполнительной власти необходим для обеспечения оперативности и последовательности, а также для предотвращения тупиковой ситуации, что может быть критически важно в период национальной чрезвычайной ситуации. Напротив, президентская система может привести к политическому параличу, когда президент и законодательный орган находятся в оппозиции. Это редко происходит в парламентской системе, поскольку премьер-министр всегда является членом правящей партии. Такой паралич – распространенное явление, поскольку избиратели часто ожидают более быстрых результатов от новой политики и переходят к другой партии на следующих выборах. Критики, такие как Хуан Линц, утверждают, что в таких случаях политического паралича президентские системы не обеспечивают избирателям такой же уровень подотчетности, как парламентские системы, и что эта внутренняя политическая нестабильность может привести к краху демократий, как это произошло в Бразилии и Чили при Альенде. Президенту или законодательному органу легко избежать ответственности, переложив вину друг на друга. Описывая Соединенные Штаты, бывший министр финансов К. Дуглас Диллон сказал: «Президент обвиняет Конгресс, Конгресс обвиняет президента, а общественность остается в замешательстве и испытывает отвращение к правительству в Вашингтоне». За годы до того, как стать президентом, Вудро Вильсон знаменито писал: «Как национальному учителю узнать, кого из учеников пора наказать?» Уолтер Бэджот об американской системе сказал: «Исполнительная власть оказывается парализованной из-за невозможности получить необходимые законы, а законодательная власть развращается необходимостью действовать безответственно: исполнительная власть становится недостойной своего названия, поскольку не может реализовать принятые решения, а законодательная власть деморализуется свободой, принимая решения, последствия которых будут ощущать другие [а не она сама]». Однако этот политический паралич иногда преподносится и как преимущество. Разделение власти, когда президент и законодательный орган контролируются разными партиями, как утверждается, сдерживает крайности как правящей коалиции, так и оппозиции, и побуждает обе стороны к сотрудничеству и компромиссу при разработке законодательства. В 1995 году республиканский конгрессмен от США Билл Френзель написал: «Некоторые из нас считают, что политический паралич – это лучшее, что случилось после проведения водопровода. Это естественный дар, который создатели Конституции преподнесли нам, чтобы страна не подвергалась резким колебаниям политики, вызванным прихотью общественности. И конкуренция – будь то между ветвями власти, уровнями управления или палатами парламента – важна для системы сдержек и противовесов и для нашей устойчивой центристской системы управления. Слава Богу, у нас нет правительства, которое национализирует в один год и приватизирует в следующий, и так до бесконечности».

When an action is within the scope of a president's power, a presidential system can respond more rapidly to emerging situations than parliamentary ones. A prime minister, when taking action, needs to retain the support of the legislature, but a president is often less constrained. In Why England Slept, future U. S. president John F. Kennedy argued that British prime ministers Stanley Baldwin and Neville Chamberlain were constrained by the need to maintain the confidence of the Commons. James Wilson, who advocated for a presidential system at the constitutional convention, maintained that a single chief executive would provide for greater public accountability than a group and thereby protect against tyranny by making it plain who was responsible for executive actions. He also submitted that a singular chief executive was necessary to ensure promptness and consistency and guard against deadlock, which could be essential in times of national emergency. Conversely, a presidential system can produce gridlock when the president and the legislature are in opposition. This rarely happens in a parliamentary system, as the prime minister is always a member of the party in power. This gridlock is common occurrence, as the electorate often expects more rapid results than are possible from new policies and switches to a different party at the next election. Critics such as Juan Linz, argue that in such cases of gridlock, presidential systems do not offer voters the kind of accountability seen in parliamentary systems, and that this inherent political instability can cause democracies to fail, as seen in such cases as Brazil and Allende's Chile. It is easy for either the president or the legislature to escape blame by shifting it to the other. Describing the United States, former Treasury Secretary C. Douglas Dillon said "the president blames Congress, the Congress blames the president, and the public remains confused and disgusted with government in Washington". Years before becoming president, Woodrow Wilson famously wrote "how is the schoolmaster, the nation, to know which boy needs the whipping?" Walter Bagehot said of the American system, "the executive is crippled by not getting the law it needs, and the legislature is spoiled by having to act without responsibility: the executive becomes unfit for its name, since it cannot execute what it decides on; the legislature is demoralized by liberty, by taking decisions of which others [and not itself] will suffer the effects". However, this gridlock is also sometimes touted as a benefit. Divided government, where the presidency and the legislature are controlled by different parties, is said to restrain the excesses of both the coalition and opposition, and encourage both parties to cooperate and compromise on legislation. In the United States, Republican Congressman Bill Frenzel wrote in 1995:
"There are some of us who think gridlock is the best thing since indoor plumbing. Gridlock is the natural gift the Framers of the Constitution gave us so that the country would not be subjected to policy swings resulting from the whimsy of the public. And the competition—whether multi branch, multi level, or multi house—is important to those checks and balances and to our ongoing kind of centrist government. Thank heaven we do not have a government that nationalizes one year and privatizes next year, and so on ad infinitum".

Президентские выборы

В президентской системе президент избирается независимо от законодательной власти. Это может быть сделано непосредственно путем всенародного голосования или косвенно, например, через коллегию выборщиков, используемую в Соединенных Штатах. Этот аспект президентских систем иногда преподносится как более демократичный, поскольку он обеспечивает президенту более широкий мандат. После избрания президент обычно остается в должности до окончания срока полномочий. В список 22 старейших демократий мира входят только две страны (Коста-Рика и Соединенные Штаты) с президентской системой. Политолог из Йельского университета Хуан Линц утверждает, что: Однако президентские системы могут предусматривать процедуры отстранения президента при исключительных обстоятельствах, например, в случае совершения им преступления или утраты дееспособности. В некоторых странах президенты ограничены сроком пребывания в должности. Невозможность досрочного отстранения президента также подвергается критике. Даже если президент "окажется неэффективным, даже если он потеряет популярность, даже если его политика станет неприемлемой для большинства его сограждан, его и его методы необходимо терпеть до момента новых выборов". Стабильность президентства может рассматриваться как преимущество во время кризиса. В кризисные времена странам может быть выгоднее руководство президента с фиксированным сроком полномочий, чем ротация премьер-министров. Однако некоторые критики утверждают, что президентская система слабее, поскольку она не предусматривает передачу власти в чрезвычайной ситуации. Уолтер Бэджот утверждает, что идеальный правитель во времена спокойствия отличается от идеального правителя во времена кризиса, критикуя президентскую систему за отсутствие механизма для осуществления таких изменений. Британский ирландский философ и член парламента Эдмунд Берк заявил, что должностное лицо должно избираться на основе "его непредвзятого мнения, зрелого суждения, просвещенной совести" и, следовательно, должно обдумывать аргументы за и против определенных политических мер, а затем делать то, что, по его мнению, лучше для его избирателей и страны в целом, даже если это вызовет краткосрочную негативную реакцию. Таким образом, сторонники президентских систем полагают, что иногда самое мудрое решение не всегда является самым популярным, и наоборот.

In a presidential system, the president is elected independently of the legislature. This may be done directly through a popular vote or indirectly such as through the electoral college used in the United States. This aspect of presidential systems is sometimes touted as more democratic, as it provides a broader mandate for the president. Once elected, a president typically remains in office until the conclusion of a term. The list of the world's 22 older democracies includes only two countries (Costa Rica and the United States) with presidential systems. Yale political scientist Juan Linz argues that: However, presidential systems may have methods to remove presidents under extraordinary circumstances, such as a president committing a crime or becoming incapacitated. In some countries, presidents are subject to term limits. The inability to remove a president early is also the subject of criticism. Even if a president is "proved to be inefficient, even if he becomes unpopular, even if his policy is unacceptable to the majority of his countrymen, he and his methods must be endured until the moment comes for a new election". The consistency of a presidency may be seen as beneficial during times of crisis. When in a time of crisis, countries may be better off being led by a president with a fixed term than rotating premierships. Some critics, however, argue that the presidential system is weaker because it does not allow a transfer of power in the event of an emergency. Walter Bagehot argues that the ideal ruler in times of calm is different from the ideal ruler in times of crisis, criticizing the presidential system for having no mechanism to make such a change. British Irish philosopher and MP Edmund Burke stated that an official should be elected based on "his unbiased opinion, his mature judgment, his enlightened conscience", and therefore should reflect on the arguments for and against certain policies and then do what he believes is best for his constituents and country as a whole, even if it means short term backlash. Thus defenders of presidential systems hold that sometimes what is wisest may not always be the most popular decision and vice versa.