Фанни Мэй: История и роль государственной ипотечной корпорации США

Введение

Федеральная национальная ипотечная ассоциация (FNMA), обычно называемая Fannie Mae, является предприятием, спонсируемым правительством США (GSE) и, с 1968 года, публичной компанией. Основанная в 1938 году во время Великой депрессии в рамках программы «Новый курс», целью корпорации является расширение вторичного рынка ипотечного кредитования путем секьюритизации ипотечных кредитов в форме ипотечных ценных бумаг, обеспеченных залогом (MBS), что позволяет кредиторам реинвестировать свои средства в дальнейшее кредитование и, таким образом, увеличивает число кредиторов на ипотечном рынке, снижая зависимость от местных сберегательных и кредитных ассоциаций (или «сберегательных касс»). Ее партнерская организация – Федеральная корпорация жилищно-ипотечного кредитования (FHLMC), более известная как Freddie Mac. В 2023 году, располагая активами более чем в 4,3 триллиона долларов, Fannie Mae является крупнейшей компанией в Соединенных Штатах и четвертой по величине компанией в мире по объему активов. Fannie Mae заняла 28-е место в рейтинге Fortune 500 крупнейших корпораций США по общей выручке и 75-е место в рейтинге Fortune Global 500 крупнейших мировых корпораций по общей выручке. СОД.

История и первые десятилетия

Исторически, большинство жилищных кредитов в начале 1900-х годов в Соединенных Штатах представляли собой краткосрочные ипотечные кредиты с погашением остатка долга единовременно. Великая депрессия ослабила рынок жилья в США, поскольку люди теряли работу и не могли вносить платежи. К 1933 году, по оценкам, от 20 до 25% от общего объема непогашенной ипотечной задолженности в стране находилось в состоянии дефолта. Это привело к обращениям взыскания, в результате которых почти 25% домовладельцев Америки потеряли свои дома в пользу банков. Для решения этой проблемы Конгресс США в 1938 году, в рамках «Нового курса» Франклина Делано Рузвельта, внес поправки в Национальный жилищный акт, учредив Fannie Mae. Первоначально зарегистрированная как Национальная ипотечная ассоциация Вашингтона, организация была создана с четкой целью – предоставлять местным банкам федеральные средства для финансирования жилищных кредитов, стремясь повысить уровень владения жильем и доступность доступного жилья. В течение первых тридцати лет своего существования Fannie Mae обладала монополией на вторичном рынке ипотечных кредитов. Другие факторы могли мотивировать акцент «Нового курса» на рынке жилья: около трети безработных в стране работали в строительной отрасли, и правительство было заинтересовано в возвращении их к работе, предоставив им дома для строительства. В 1950 году Fannie Mae была приобретена Агентством жилищного строительства и финансирования жилья у Федерального агентства по кредитованию в качестве составной части. В 1954 году поправка, известная как Закон об Уставе Федеральной национальной ипотечной ассоциации, превратила Fannie Mae в «корпорацию со смешанной формой собственности», что означало, что федеральное правительство владело привилегированными акциями, а частные инвесторы – обыкновенными акциями. В 1968 году, в результате принятия Закона о жилищном строительстве и городском развитии 1968 года, предшественник Fannie Mae (также называемый Fannie Mae) был разделен на нынешнюю Fannie Mae и правительственную Национальную ипотечную ассоциацию («Ginnie Mae»). Ginnie Mae, которая оставалась правительственной организацией, гарантирует ипотечные кредиты, застрахованные FHA, а также ипотечные кредиты, застрахованные Управлением по делам ветеранов (VA) и Управлением фермерских домов (FmHA). Таким образом, Ginnie Mae является единственным агентством по жилищному кредитованию, которое явно поддерживается полной верой и доверием правительства Соединенных Штатов. В 1970 году федеральное правительство разрешило Fannie Mae приобретать обычные кредиты, то есть те, которые не застрахованы FHA, VA или FmHA, и создало Федеральную корпорацию жилищно-кредитного ипотечного финансирования (FHLMC), обычно известную как Freddie Mac, для конкуренции с Fannie Mae и, таким образом, содействия развитию более надежного и эффективного вторичного рынка ипотечных кредитов. В 1981 году Fannie Mae выпустила свою первую ипотечную секьюритизацию и назвала ее обеспеченной ипотекой ценной бумагой. Ginnie Mae гарантировала первую ипотечную секьюритизацию одобренного кредитора в 1968 году, а в 1971 году Freddie Mac выпустила свою первую ипотечную секьюритизацию, называемую сертификатом участия, состоящую в основном из частных ипотечных кредитов. Закон внес поправки в устав Fannie Mae и Freddie Mac, чтобы отразить точку зрения Демократического Конгресса о том, что ГСЭ «несут положительное обязательство содействовать финансированию доступного жилья для семей с низким и средним уровнем дохода способом, соответствующим их общим общественным целям, при этом поддерживая сильное финансовое состояние и разумную экономическую отдачу». Впервые от ГСЭ потребовалось выполнять «цели по доступному жилью», ежегодно устанавливаемые Департаментом жилищного строительства и городского развития (HUD) и утверждаемые Конгрессом. Первоначальная годовая цель по приобретению ипотеки для заемщиков с низким и средним уровнем дохода для каждой ГСЭ составляла 30% от общего числа жилых единиц, финансируемых за счет ипотечных покупок, и увеличилась до 55% к 2007 году. В 1999 году администрация Клинтона оказала давление на Fannie Mae, чтобы она расширила ипотечные кредиты для заемщиков с низким и средним уровнем дохода, увеличив долю своих кредитных портфелей в неблагополучных районах городов, определенных в Законе о реинвестировании в сообщества (CRA) 1977 года. В 1999 году газета The New York Times сообщила, что с переходом корпорации к рынку субстандартных кредитов «Fannie Mae принимает на себя значительно больше рисков, что может не вызвать затруднений в период экономического подъема. Но субсидируемая государством корпорация может столкнуться с проблемами во время экономического спада, что приведет к правительственной помощи, аналогичной той, что была оказана индустрии сберегательных и кредитных ассоциаций в 1980-х годах».

Historically, most housing loans in the early 1900s in the United States were short term mortgage loans with balloon payments. The Great Depression weakened the U. S. housing market, as people lost their jobs and were unable to make payments. By 1933, an estimated 20 to 25% of the nation's outstanding mortgage debt was in default. This resulted in foreclosures in which nearly 25% of America's homeowners lost their homes to banks. To address this, Fannie Mae was established by the U. S. Congress in 1938 by amendments to the National Housing Act as part of Franklin Delano Roosevelt's New Deal. Originally chartered as the National Mortgage Association of Washington, the organization's explicit purpose was to provide local banks with federal money to finance home loans in an attempt to raise levels of home ownership and the availability of affordable housing. For the first thirty years following its inception, Fannie Mae held a monopoly over the secondary mortgage market. Other considerations may have motivated the New Deal focus on the housing market: about a third of the nation's unemployed were in the building trade, and the government had a vested interest in getting them back to work by giving them homes to build. Fannie Mae was acquired by the Housing and Home Finance Agency from the Federal Loan Agency as a constituent unit in 1950. In 1954, an amendment known as the Federal National Mortgage Association Charter Act made Fannie Mae into "mixed ownership corporation", meaning that federal government held the preferred stock while private investors held the common stock; In the 1968 change, arising from the Housing and Urban Development Act of 1968, Fannie Mae's predecessor (also called Fannie Mae) was split into the current Fannie Mae and the Government National Mortgage Association ("Ginnie Mae"). Ginnie Mae, which remained a government organization, guarantees FHA insured mortgage loans as well as Veterans Administration (VA) and Farmers Home Administration (FmHA) insured mortgages. As such, Ginnie Mae is the only home loan agency explicitly backed by the full faith and credit of the United States government. In 1970, the federal government authorized Fannie Mae to purchase conventional loans, i. e. those not insured by the FHA, VA, or FmHA, and created the Federal Home Loan Mortgage Corporation (FHLMC), colloquially known as Freddie Mac, to compete with Fannie Mae and thus facilitate a more robust and efficient secondary mortgage market. In 1981, Fannie Mae issued its first mortgage pass through and called it a mortgage backed security. Ginnie Mae had guaranteed the first mortgage pass through security of an approved lender in 1968 and in 1971 Freddie Mac issued its first mortgage pass through, called a participation certificate, composed primarily of private mortgage loans. The Act amended the charter of Fannie Mae and Freddie Mac to reflect the Democratic Congress' view that the GSEs "have an affirmative obligation to facilitate the financing of affordable housing for low and moderate income families in a manner consistent with their overall public purposes, while maintaining a strong financial condition and a reasonable economic return". For the first time, the GSEs were required to meet "affordable housing goals" set annually by the Department of Housing and Urban Development (HUD) and approved by Congress. The initial annual goal for low income and moderate income mortgage purchases for each GSE was 30% of the total number of dwelling units financed by mortgage purchases and increased to 55% by 2007. In 1999, Fannie Mae came under pressure from the Clinton administration to expand mortgage loans to low and moderate income borrowers by increasing the ratios of their loan portfolios in distressed inner city areas designated in the Community Reinvestment Act (CRA) of 1977. In 1999, The New York Times reported that with the corporation's move towards the subprime market "Fannie Mae is taking on significantly more risk, which may not pose any difficulties during flush economic times. But the government subsidized corporation may run into trouble in an economic downturn, prompting a government rescue similar to that of the savings and loan industry in the 1980s."

2000-е годы

В 2000 году, в результате переоценки рынка жилья, проведенной HUD, были введены правила противодействия хищническому кредитованию, запрещавшие учитывать рискованные и дорогостоящие кредиты при достижении целей по обеспечению доступного жилья. В 2004 году эти правила были отменены, и высокорисковые кредиты вновь стали учитываться в рамках достижения этих целей. Предполагалось, что контроль Fannie Mae за стандартами андеррайтинга, применяемыми к стандартным ипотечным кредитам, также обеспечит безопасные и стабильные условия кредитования для покупателей с невысокой кредитной историей. Однако, как свидетельствовал в 2007 году Дэниел Мадд, тогдашний президент и генеральный директор Fannie Mae, требования агентства фактически направили бизнес в руки частных ипотечных компаний, которые предлагали агрессивные продукты, не принимая во внимание будущие последствия.

Алекс Беренсон из The New York Times сообщил в 2003 году, что риски, связанные с Fannie Mae, были значительно выше, чем считалось. Нассим Талеб писал в книге «Черный лебедь»: «Правительственная спонсируемая организация Fannie Mae, когда я анализирую ее риски, кажется, сидит на пороховой бочке, уязвимой к малейшей нештатной ситуации. Но не стоит беспокоиться: их многочисленные ученые считают подобные события «маловероятными». 26 января 2005 года сенатор США Чак Хейгел впервые представил Федеральный закон о реформе регулирования жилищного строительства 2005 года (S.190). Этот законопроект Сената был направлен на реформирование существующей структуры регулирования ГСЭ в связи с недавними проблемами с бухгалтерским учетом и сомнительными управленческими решениями, приведшими к существенным пересмотрам финансовых показателей ГСЭ. После положительного заключения Комитета Сената по банковским, жилищным вопросам и городскому развитию в июле 2005 года, законопроект так и не был вынесен на голосование в Сенате. В то же время, Палата представителей также представила аналогичный законопроект – Федеральный закон о реформе жилищного финансирования 2005 года (H. R. 1461) – весной 2005 года. Комитет Палаты представителей по финансовым услугам разработал поправки и подготовил отчет к июлю 2005 года. Законопроект был принят Палатой представителей в октябре, несмотря на возражения президента Джорджа Буша против версии Палаты представителей, который заявил: «Регулирующая система, предусмотренная H. R. 1461, значительно слабее той, которая регулирует другие крупные и сложные финансовые институты». Законопроект встретил сопротивление как со стороны демократов, так и республиканцев, и Сенат после этого так и не рассматривал версию, принятую Палатой представителей.

Ипотечный кризис с конца 2007 года

В соответствии со своей миссией по достижению федеральных жилищных целей, установленных Министерством жилищного строительства и городского развития (HUD), такие государственные спонсируемые предприятия (ГСП), как Fannie Mae, Freddie Mac и Федеральные банки жилищных кредитов (FHLBanks), стремились улучшить доступность жилья для семей с низким и средним уровнем дохода, недостаточно обслуживаемых регионов и в целом посредством специальных доступных механизмов, таких как "возможность получения 30-летней ипотеки с фиксированной процентной ставкой с небольшим первоначальным взносом и постоянная доступность ипотечного кредитования в широком диапазоне экономических условий". Затем, в 2003–2004 годах, начался кризис ипотечного кредитования с высоким риском. Рынок сместился от регулируемых ГСП к радикальному увеличению доли ценных бумаг, обеспеченных ипотекой (MBS), выпущенных нерегулируемыми частными структурами секьюритизации (PLS), обычно управляемыми инвестиционными банками. Поскольку кредиторы начали все больше направлять свои кредиты через частные PLS, ГСП потеряли возможность контролировать и отслеживать кредиторов. Конкуренция между ГСП и частными секьюритизаторами за кредиты еще больше ослабила позиции ГСП и укрепила позиции кредиторов. Это способствовало снижению стандартов кредитования и стало одной из основных причин финансового кризиса. Секьюритизаторы инвестиционных банков были более склонны к секьюритизации рискованных кредитов, поскольку, как правило, сохраняли минимальный риск. В то время как ГСП гарантировали исполнение своих MBS, частные секьюритизаторы, как правило, этого не делали и могли удерживать лишь небольшую долю риска. Часто банки перекладывали этот риск на страховые компании или других контрагентов посредством кредитных дефолтных свопов, что затрудняло инвесторам и кредиторам оценку фактического уровня риска. Переход к более рискованным ипотечным кредитам и распространению MBS, выпущенных частными структурами, произошел в то время, как финансовые институты стремились поддерживать уровень прибыли, который был повышен в 2001–2003 годах благодаря беспрецедентному буму рефинансирования, вызванному исторически низкими процентными ставками. Прибыль зависела от объема, поэтому для поддержания высоких уровней прибыли требовалось расширить пул заемщиков, используя более низкие стандарты кредитования и новые продукты, которые ГСП (первоначально) не секьюритизировали. Таким образом, переход от секьюритизации ГСП к секьюритизации частного лейбла (PLS) также совпал со сдвигом в типе ипотечного продукта – от традиционных амортизируемых ипотечных кредитов с фиксированной процентной ставкой (FRM) к нетрадиционным, структурно более рискованным, неамортизируемым ипотечным кредитам с плавающей процентной ставкой (ARM), а также с началом резкого ухудшения стандартов ипотечного андеррайтинга. Представители правительства также заявили, что правительство рассматривало возможность введения явных государственных гарантий посредством законодательства в размере 5 триллионов долларов на долг, принадлежащий или гарантированный двумя компаниями. Некоторые опасались, что у Fannie Mae недостаточно капитала и она может обанкротиться. Другие беспокоились о возможном захвате компаний правительством. Министр финансов США Генри М. Полсон и Белый дом выступили с заявлениями в защиту финансовой устойчивости Fannie Mae, предприняв последнюю попытку предотвратить тотальную финансовую панику. Fannie Mae и Freddie Mac поддерживали весь рынок ипотечного кредитования США. По состоянию на 2008 год Fannie Mae и Федеральная корпорация жилищного кредитования (Freddie Mac) владели или гарантировали около половины рынка ипотечных кредитов США в размере 12 триллионов долларов. В случае их краха получение ипотеки стало бы сложнее и значительно дороже. Облигации Fannie Mae и Freddie Mac принадлежали всем – от правительства Китая до фондов денежного рынка и пенсионных фондов сотен миллионов людей. В случае их банкротства это привело бы к массовым потрясениям в глобальном масштабе. PR-кампания администрации не смогла самостоятельно спасти ГСП. Их директива правительству о покупке проблемных кредитов у частных банков, чтобы предотвратить их банкротство, а также ложная классификация 20 крупнейшими банками кредитов как AAA, вызвали нестабильность. План Полсона заключался в быстром захвате двух ГСП, а не в предоставлении им кредитов, как он сделал для AIG и крупных банков; он сказал президенту Бушу, что "первое, что они услышат, – это звук их голов, ударяющихся о пол", имея в виду Французскую революцию. Кроме того, акционеры Fannie Mae и Freddie Mac подали в суд на федеральное правительство, утверждая, что оно a) создало условия, при которых Fannie Mae и Freddie Mac не смогут выполнить свои финансовые обязательства, b) вынудило руководство компаний передать управление консерваторам, и c) грубо нарушило пункт о принудительном отчуждении (пятую поправку) к Конституции США. 7 сентября 2008 года Джеймс Локхарт, директор Федерального агентства жилищного финансирования (FHFA), объявил о том, что Fannie Mae и Freddie Mac были переданы под внешнее управление FHFA. Это действие было "одним из самых масштабных вмешательств правительства в частные финансовые рынки за десятилетия". Локхарт также уволил генеральных директоров и советы директоров компаний и санкционировал выпуск казначейству новых привилегированных акций и варрантов на обыкновенные акции в размере 79,9% каждой ГСП. Стоимость обыкновенных и привилегированных акций для прежних владельцев была значительно снижена из-за приостановки выплаты дивидендов по ранее выпущенным акциям в целях поддержания стоимости долга компании и ценных бумаг, обеспеченных ипотекой. FHFA заявила, что не планирует ликвидировать компанию. Правомочия Министерства финансов США по предоставлению средств для стабилизации Fannie Mae или Freddie Mac ограничены только суммой долга, которую федеральное правительство в целом имеет право брать на себя в соответствии с законом. Закон от 30 июля 2008 года, расширяющий полномочия регулирования Fannie Mae и Freddie Mac, увеличил лимит государственного долга на 800 миллиардов долларов США, до 10,7 триллионов долларов США, в предвидении возможной необходимости предоставления Министерству финансов гибкости для поддержки Федеральных банков жилищных кредитов.

Following their mission to meet federal Housing and Urban Development (HUD) housing goals, GSEs such as Fannie Mae, Freddie Mac and the Federal Home Loan Banks (FHLBanks) had striven to improve home ownership of low and middle income families, underserved areas, and generally through special affordable methods such as "the ability to obtain a 30 year fixed rate mortgage with a low down payment and the continuous availability of mortgage credit under a wide range of economic conditions". Then in 2003–2004, the subprime mortgage crisis began. The market shifted away from regulated GSEs and radically toward Mortgage Backed Securities (MBS) issued by unregulated private label securitization (PLS) conduits, typically operated by investment banks. As loan originators began to distribute more and more of their loans through private label PLS's, the GSEs lost the ability to monitor and control loan originators. Competition between the GSEs and private securitizers for loans further undermined GSEs' power and strengthened mortgage originators. This contributed to a decline in underwriting standards and was a major cause of the financial crisis. Investment bank securitizers were more willing to securitize risky loans because they generally retained minimal risk. Whereas the GSEs guaranteed the performance of their mortgage backed securities (MBSs), private securitizers generally did not, and might only retain a thin slice of risk. Often, banks would offload this risk to insurance companies or other counterparties through credit default swaps, making their actual risk exposures extremely difficult for investors and creditors to discern. The shift toward riskier mortgages and private label MBS distribution occurred as financial institutions sought to maintain earnings levels that had been elevated during 2001–2003 by an unprecedented refinancing boom due to historically low interest rates. Earnings depended on volume, so maintaining elevated earnings levels necessitated expanding the borrower pool using lower underwriting standards and new products that the GSEs would not (initially) securitize. Thus, the shift away from GSE securitization to private label securitization (PLS) also corresponded with a shift in mortgage product type, from traditional, amortizing, fixed rate mortgages (FRMs) to nontraditional, structurally riskier, nonamortizing, adjustable rate mortgages (ARM's), and in the start of a sharp deterioration in mortgage underwriting standards. The government officials also stated that the government had also considered calling for explicit government guarantee through legislation of $5 trillion on debt owned or guaranteed by the two companies. Some worried that Fannie lacked capital and might go bankrupt. Others worried about a government seizure. U. S. Treasury Secretary Henry M. Paulson as well as the White House went on the air to defend the financial soundness of Fannie Mae, in a last ditch effort to prevent a total financial panic. Fannie and Freddie underpinned the whole U. S. mortgage market. As recently as 2008, Fannie Mae and the Federal Home Loan Mortgage Corporation (Freddie Mac) had owned or guaranteed about half of the U. S.'s $12 trillion mortgage market If they were to collapse, mortgages would be harder to obtain and much more expensive. Fannie and Freddie bonds were owned by everyone from the Chinese government, to money market funds, to the retirement funds of hundreds of millions of people. If they went bankrupt there would be mass upheaval on a global scale. The Administration PR effort was not enough, by itself, to save the GSEs. Their government directive to purchase bad loans from private banks, in order to prevent these banks from failing, as well as the 20 top banks falsely classifying loans as AAA, caused instability. Paulson's plan was to go in swiftly and seize the two GSEs, rather than provide loans as he did for AIG and the major banks; he told president Bush that "the first sound they hear will be their heads hitting the floor", in a reference to the French Revolution. In addition, a lawsuit has been filed against the federal government by the shareholders of Fannie Mae and Freddie Mac, for a) creating an environment by which Fannie and Freddie would be unable to meet their financial obligations b) forcing the executive management to sign over the companies to the conservator by (a), and c) the gross violation of the (fifth amendment) taking clause. On September 7, 2008, James Lockhart, director of the Federal Housing Finance Agency (FHFA), announced that Fannie Mae and Freddie Mac were being placed into conservatorship of the FHFA. The action was "one of the most sweeping government interventions in private financial markets in decades". Lockhart also dismissed the firms' chief executive officers and boards of directors, and caused the issuance to the Treasury new senior preferred stock and common stock warrants amounting to 79.9% of each GSE. The value of the common stock and preferred stock to pre conservatorship holders was greatly diminished by the suspension of future dividends on previously outstanding stock, in the effort to maintain the value of company debt and of mortgage backed securities. FHFA stated that there are no plans to liquidate the company. The authority of the U. S. Treasury to advance funds for the purpose of stabilizing Fannie Mae, or Freddie Mac is limited only by the amount of debt that the entire federal government is permitted by law to commit to. The July 30, 2008, law enabling expanded regulatory authority over Fannie Mae and Freddie Mac increased the national debt ceiling by US$800 billion , to a total of US$10.7 trillion in anticipation of the potential need for the Treasury to have the flexibility to support the federal home loan banks.

2010 исключение из списка

16 июня 2010 года Fannie Mae и Freddie Mac объявили об исключении своих акций из листинга NYSE. Федеральное агентство по жилищному финансированию инициировало исключение из листинга после того, как стоимость акций Fannie Mae в течение более 30 дней оставалась ниже 1 доллара за акцию. С тех пор акции продолжают торговаться на внебиржевом рынке (Over the Counter Bulletin Board).

Решение от 2015 года

11 мая 2015 года The Wall Street Journal сообщила, что судья окружного суда США постановил, что Nomura Holdings Inc. предоставляла недостоверную информацию при описании ипотечных ценных бумаг, проданных Fannie Mae и Freddie Mac, что стало победой для компаний, находящихся под управлением Федерального агентства по финансированию жилья (FHFA). Судья Дениз Коут попросила FHFA представить обновленный расчет размера ущерба, подлежащего выплате Nomura и соистцу RBS Securities Inc., который выступал андеррайтером некоторых из этих инвестиций. Изначально FHFA требовала около 1,1 миллиарда долларов. Это решение положило конец редкому судебному процессу, посвященному предполагаемым нарушениям, связанным с ипотекой, совершенным в период жилищного бума. За последние несколько лет более дюжины компаний предпочли урегулировать аналогичные претензии, выдвинутые FHFA, вместо судебного разбирательства. В результате этих соглашений Fannie и Freddie получили 18 миллиардов долларов в качестве компенсаций. В своем решении судья Коут отметила, что Nomura, в документах, предлагаемых при продаже ипотечных ценных бумаг Fannie и Freddie, неточно описывала качество кредитов. "Масштаб искажения фактов, даже при консервативной оценке, огромен", – написала она. В период бума Fannie и Freddie инвестировали миллиарды долларов в ипотечные ценные бумаги, выпущенные такими компаниями, как Nomura. Эти инвестиции увеличивали прибыль, но в период кризиса привели к значительным убыткам, которые в конечном итоге привели к национализации компаний в 2008 году. Nomura и RBS были двумя из 18 финансовых учреждений, включая Bank of America Corp. и Goldman Sachs Group Inc., в отношении которых в 2011 году FHFA выдвинула обвинения во лжи относительно качества кредитов, лежащих в основе ценных бумаг. В ходе судебного процесса без участия присяжных адвокаты FHFA заявили, что Nomura и RBS завышали стоимость недвижимости, обеспечивающей некоторые ипотечные кредиты, и в некоторых случаях утверждали, что дом заселен, хотя это не соответствовало действительности.

Механизм ведения бизнеса

Fannie Mae является покупателем ипотечных кредитов и обеспечивающих их закладных, которые она объединяет в ипотечные ценные бумаги (MBS). Fannie Mae приобретает кредиты у одобренных продавцов ипотечных кредитов и секьюритизирует их, а затем продает полученные ипотечные ценные бумаги инвесторам на вторичном ипотечном рынке вместе с гарантией своевременной выплаты заявленной основной суммы и процентов инвестору. Кроме того, MBS, выпущенные Fannie Mae, как и MBS, выпущенные Freddie Mac и Ginnie Mae, могут торговаться на рынке "to be announced" или "TBA". Покупая ипотечные кредиты, Fannie Mae и Freddie Mac обеспечивают банкам и другим финансовым учреждениям приток средств для выдачи новых кредитов, что придает гибкость и ликвидность жилищному и кредитному рынкам США. Для обеспечения гарантий по выпускаемым ипотечным ценным бумагам Fannie Mae устанавливает требования к кредитам, которые она принимает для покупки, называемые "соответствующими" (conforming) кредитами. Fannie Mae разработала автоматизированную систему андеррайтинга (AUS) под названием Desktop Underwriter (DU), позволяющую кредиторам автоматически определять, соответствует ли кредит установленным требованиям. В 2004 году Fannie Mae дополнила эту программу Custom DU, которая позволяет кредиторам устанавливать собственные правила андеррайтинга для работы с не соответствующими требованиям кредитами. Вторичный рынок не соответствующих требованиям кредитов включает в себя "джамбо" кредиты – кредиты, превышающие максимальный размер, который готовы приобретать Fannie Mae и Freddie Mac. В начале 2008 года было принято решение разрешить включение в MBS, соответствующих требованиям TBA (To be announced), до 10% "джамбо" кредитов.

Соответствующие кредиты

Fannie Mae и Freddie Mac устанавливают ограничение на максимальный размер кредита, который они гарантируют. Это ограничение известно как "лимит соответствия". Лимит соответствия для Fannie Mae, как и для Freddie Mac, устанавливается Управлением федерального надзора за жилищными предприятиями (OFHEO), регулятором обеих GSE. OFHEO ежегодно определяет лимит размера кредита, соответствующего требованиям, исходя из изменений средней цены на жилье в период с октября по октябрь. Ипотечные кредиты, превышающие этот лимит, считаются необеспеченными крупными кредитами (jumbo loans). Лимит соответствия на Аляске и Гавайях на 50% выше. GSE покупают только кредиты, соответствующие требованиям, для последующей секьюритизации на вторичном рынке, что снижает спрос на необеспеченные кредиты. В соответствии с законом спроса и предложения, кредиторам сложнее продавать такие кредиты на вторичном рынке, и, следовательно, они, как правило, обходятся заемщикам дороже (обычно на 1/4 – 1/2 процента). В 2008 году, в связи с практически полным отсутствием спроса на облигации, не гарантированные GSE, необеспеченные кредиты были оценены почти на 1–1,5% выше, чем кредиты, соответствующие требованиям.

Неявная гарантия и государственная поддержка

Первоначально у Fannie была «явная гарантия» от правительства: если бы она столкнулась с трудностями, правительство обещало её спасти. Это изменилось в 1968 году. Ginnie Mae была выделена из Fannie. Ginnie сохранила явную гарантию. Однако Fannie стала частной корпорацией, учрежденной Конгрессом и имеющей прямую кредитную линию к Казначейству США. Именно её статус как Государственного спонсируемого предприятия (GSE) обеспечивал «подразумеваемую гарантию» для её заимствований. Устав также ограничивал её деятельность рынком ипотечных кредитов. В связи с этим, несмотря на то, что она была частной компанией, она не могла функционировать как обычная частная компания. Fannie Mae не получала прямого государственного финансирования или поддержки; ценные бумаги Fannie Mae не имели фактической явной государственной гарантии возврата. Это было чётко указано в законе, разрешающем деятельность GSE, на самих ценных бумагах и во многих публичных заявлениях, выпускаемых Fannie Mae. Ни сертификаты, ни выплаты основной суммы и процентов по сертификатам не были явно гарантированы правительством Соединенных Штатов. Эти сертификаты юридически не представляли собой долг или обязательство Соединенных Штатов или любого из их агентств или инструментов, за исключением Fannie Mae. В эпоху субстандартного кредитования каждый проспект Fannie Mae содержал выделенным шрифтом: «Сертификаты и выплаты основной суммы и процентов по сертификатам не гарантируются Соединенными Штатами и не представляют собой долг или обязательство Соединенных Штатов или любого из их агентств или инструментов, за исключением Fannie Mae». (Форматирование изменено для удобства чтения). Однако подразумеваемая гарантия, а также различные особые условия, предоставляемые Fannie правительством, значительно способствовали её успеху. Например, подразумеваемая гарантия позволила Fannie Mae и Freddie Mac сэкономить миллиарды долларов на затратах на заимствования, поскольку их кредитный рейтинг был очень высоким. По оценкам Бюджетного управления Конгресса и Министерства финансов, эта сумма составляла около 2 миллиардов долларов в год. Вернон Л. Смит, лауреат Премии Sveriges Riksbank по экономическим наукам, назвал FHLMC и FNMA «агентствами, неявно поддерживаемыми налогоплательщиками». The Economist упоминал «подразумеваемую государственную гарантию» FHLMC и FNMA. В показаниях перед банковскими комитетами Палаты представителей и Сената в 2004 году Алан Гринспен выразил мнение, что (слабое) финансовое положение Fannie Mae было результатом того, что рынки полагали, что правительство США никогда не допустит банкротства Fannie Mae (или Freddie Mac). Fannie Mae и Freddie Mac разрешалось иметь меньше капитала, чем обычные финансовые учреждения: например, им разрешалось продавать ценные бумаги, обеспеченные ипотекой, с капиталом, составляющим лишь половину от того, что потребовалось бы от других финансовых учреждений. Существуют правила, установленные законом о банковских холдинговых компаниях FDIC, регулирующие платёжеспособность финансовых учреждений. Эти правила требуют, чтобы обычные финансовые учреждения поддерживали соотношение капитала к активам не менее 3%. GSE, Fannie Mae и Freddie Mac, освобождены от этого требования к соотношению капитала к активам и могут, и часто делают, поддерживать соотношение капитала к активам менее 3%. Этот дополнительный рычаг позволяет получать более высокую доходность в хорошие времена, но подвергает компании большему риску в плохие времена, например, во время кризиса субстандартных ипотечных кредитов. FNMA освобождена от уплаты государственных и местных налогов, за исключением некоторых налогов на недвижимость. Кроме того, FNMA и FHLMC освобождены от требований SEC по предоставлению отчетности; они подают отчеты SEC 10-K и 10-Q, но многие другие отчеты, например, некоторые отчеты об их ипотечных ценных бумагах REMIC, не подаются. Наконец, фонды денежного рынка имеют требования к диверсификации, согласно которым не более 5% активов могут быть связаны с одним эмитентом. То есть, в худшем случае дефолт снизит стоимость фонда не более чем на пять процентов. Однако эти правила не распространяются на Fannie и Freddie. Не редкостью является ситуация, когда большая часть активов фонда приходится на долг Fannie и Freddie. В 1996 году Бюджетное управление Конгресса написало: «Федеральные ассигнования на денежные выплаты или субсидии на гарантии не выделялись. Но вместо федеральных средств правительство предоставляет предприятия значительные неоцененные преимущества. Государственные спонсируемые предприятия обходятся правительству и налогоплательщикам дорого; эта выгода в настоящее время оценивается в 6,5 миллиарда долларов в год».

Originally, Fannie had an 'explicit guarantee' from the government; if it got in trouble, the government promised to bail it out. This changed in 1968. Ginnie Mae was split off from Fannie. Ginnie retained the explicit guarantee. Fannie, however, became a private corporation, chartered by Congress and with a direct line of credit to the US Treasury. It was its nature as a Government Sponsored Enterprise (GSE) that provided the 'implied guarantee' for their borrowing. The charter also limited their business activity to the mortgage market. In this regard, although they were a private company, they could not operate like a regular private company. Fannie Mae received no direct government funding or backing; Fannie Mae securities carried no actual explicit government guarantee of being repaid. This was clearly stated in the law that authorizes GSEs, on the securities themselves, and in many public communications issued by Fannie Mae. Neither the certificates nor payments of principal and interest on the certificates were explicitly guaranteed by the United States government. The certificates did not legally constitute a debt or obligation of the United States or any of its agencies or instrumentalities other than Fannie Mae. During the sub prime era, every Fannie Mae prospectus read in bold, all caps letters: "The certificates and payments of principal and interest on the certificates are not guaranteed by the United States, and do not constitute a debt or obligation of the United States or any of its agencies or instrumentalities other than Fannie Mae." (Verbiage changed from all caps to standard case for readability). However, the implied guarantee, as well as various special treatments given to Fannie by the government, greatly enhanced its success. For example, the implied guarantee allowed Fannie Mae and Freddie Mac to save billions in borrowing costs, as their credit rating was very good. Estimates by the Congressional Budget Office and the Treasury Department put the figure at about $2 billion per year. Vernon L. Smith, recipient of the Sveriges Riksbank Prize in Economic Sciences, has called FHLMC and FNMA "implicitly taxpayer backed agencies". The Economist has referred to "the implicit government guarantee" of FHLMC and FNMA. In testimony before the House and Senate Banking Committee in 2004, Alan Greenspan expressed the belief that Fannie Mae's (weak) financial position was the result of markets believing that the U. S. Government would never allow Fannie Mae (or Freddie Mac) to fail. Fannie Mae and Freddie Mac were allowed to hold less capital than normal financial institutions: e. g., they were allowed to sell mortgage backed securities with only half as much capital backing them up as would be required of other financial institutions. Regulations exist through the FDIC Bank Holding Company Act that govern the solvency of financial institutions. The regulations require normal financial institutions to maintain a capital/asset ratio greater than or equal to 3%. The GSEs, Fannie Mae and Freddie Mac, are exempt from this capital/asset ratio requirement and can, and often do, maintain a capital/asset ratio less than 3%. The additional leverage allows for greater returns in good times, but put the companies at greater risk in bad times, such as during the subprime mortgage crisis. FNMA is exempt from state and local taxes, except for certain taxes on real estate. In addition, FNMA and FHLMC are exempt from SEC filing requirements; they file SEC 10 K and 10 Q reports, but many other reports, such as certain reports regarding their REMIC mortgage securities, are not filed. Lastly, money market funds have diversification requirements, so that not more than 5% of assets may be from the same issuer. That is, a worst case default would drop a fund not more than five percent. However, these rules do not apply to Fannie and Freddie. It would not be unusual to find a fund that had the vast majority of its assets in Fannie and Freddie debt. In 1996, the Congressional Budget Office wrote "there have been no federal appropriations for cash payments or guarantee subsidies. But in the place of federal funds the government provides considerable unpriced benefits to the enterprises Government sponsored enterprises are costly to the government and taxpayers the benefit is currently worth $6.5 billion annually."

Бухгалтерский учет

FNMA – финансовая корпорация, которая использует деривативы для "хеджирования" своих денежных потоков. Деривативы, которые она использует, включают процентные свопы и опционы на заключение процентных свопов ("свопы с фиксированной ставкой выплаты", "свопы с фиксированной ставкой получения", "базисные свопы", "процентные кепы и свопционы", "форвардные свопы с началом в будущем"). Разрыв по дюрации – финансовый и бухгалтерский термин, обозначающий разницу между дюрацией активов и обязательств, и обычно используется банками, пенсионными фондами или другими финансовыми институтами для оценки их риска, связанного с изменением процентных ставок. "Компания заявила, что в апреле средний разрыв по дюрации увеличился до плюс 3 месяцев по сравнению с нулем в марте". "Компания, базирующаяся в Вашингтоне, стремится поддерживать разрыв по дюрации в диапазоне от минус 6 месяцев до плюс 6 месяцев. С сентября 2003 года по март этот разрыв колебался от плюс до минус одного месяца".

Спор о бухгалтерском учете

В конце 2004 года Fannie Mae находилась под следствием в связи со своей бухгалтерской практикой. 20 сентября 2004 года Управление федерального надзора за жилищно-финансовыми предприятиями опубликовало отчет, в котором утверждалось о наличии масштабных ошибок в бухгалтерском учете. Ожидалось, что только в 2006 году Fannie Mae потратит более 1 миллиарда долларов на завершение внутреннего аудита и приведение его в соответствие с требованиями. Необходимая переоценка оценивалась в 10,8 миллиарда долларов, однако была завершена с общей стоимостью в 6,3 миллиарда долларов в пересчете прибыли, как указано в годовом отчете Fannie Mae по форме 10-K.

Опасения относительно деловой и бухгалтерской практики в Fannie Mae возникли еще до начала скандала. 15 июня 2000 года подкомитет Палаты представителей по рынкам капитала, ценным бумагам и государственным предприятиям провел слушания по Fannie Mae. 18 декабря 2006 года регуляторы США предъявили 101 гражданское обвинение генеральному директору Франклину Рейнесу, финансовому директору Дж. Тимоти Говарду и бывшему контролеру Лианн Г. Спенсер. Всех троих обвинили в манипулировании прибылью Fannie Mae с целью максимизации своих бонусов. Иск был подан с требованием возместить более 115 миллионов долларов в виде бонусов, накопленных всеми тремя в период с 1998 по 2004 год, а также около 100 миллионов долларов в качестве штрафов за их причастность к скандалу с бухгалтерским учетом. После 8 лет судебных разбирательств в 2012 году было вынесено решение в пользу троих обвиняемых, указавшее на недостаточность доказательств у правительства для признания их виновными каким-либо жюри.

Конфликт интересов

В июне 2008 года The Wall Street Journal сообщила, что два бывших генеральных директора Fannie Mae, Джеймс А. Джонсон и Франклин Рейнс, получили кредиты по ставкам ниже рыночных от Countrywide Financial. Fannie Mae была крупнейшим покупателем ипотечных кредитов Countrywide. VIP-программа Countrywide "Друзья Анджело" включала в себя многих сотрудников Fannie Mae: юристов, руководителей и других. Fannie Mae и Freddie Mac делали взносы законодателям, входящим в состав комитетов, которые в основном регулируют их отрасль: Комитет по финансовым услугам Палаты представителей, Комитет по банковскому делу, жилищному строительству и городскому развитию Сената или Финансовый комитет Сената. Другие занимают места в влиятельных комитетах по ассигнованиям или Комитете по средствам и путям, являются членами руководства Конгресса или выдвигали свои кандидатуры на пост президента.

2013 год - обвинения в взяточничестве

29 мая 2013 года газета Los Angeles Times сообщила, что бывший специалист по работе с залоговым жильем в Fannie Mae был обвинен, но заявил о своей невиновности в получении откатов от брокера по недвижимости из Аризоны в федеральном суде Санта-Аны. Ранее в Высшем суде округа Ориндж был подан еще один иск, на этот раз о неправомерном увольнении, против Fannie Mae сотрудницей, которая утверждает, что ее уволили после того, как она попыталась сообщить руководству об откатах. Сотрудница утверждает, что начала высказывать свои подозрения в 2009 году.

Сопутствующее законодательство

8 мая 2013 года конгрессмен Скотт Гарретт внес на рассмотрение в Палату представителей Соединенных Штатов в рамках 113-го Конгресса США Закон о бюджетной и бухгалтерской прозрачности на 2014 год (H. R. 1872; 113-й Конгресс). В случае принятия, законопроект изменит порядок бюджетного учета федеральных программ кредитования, таких как Fannie Mae и Freddie Mac. Законопроект предусматривает отражение стоимости прямых кредитов или гарантий в федеральном бюджете по справедливой стоимости в соответствии с принципами, установленными Советом по стандартам финансовой отчетности. Сами эти программы не будут изменены, но изменится порядок их учета в федеральном бюджете США. Цель законопроекта – повышение точности учета некоторых программ в федеральном бюджете.