Британская политика в Палестине в 1922 году: Белая книга Черчилля

Введение

1922 Британская политика в Палестине

Белая книга Черчилля от 3 июня 1922 года (иногда именуемая "Британской политикой в Палестине") была разработана по просьбе Уинстона Черчилля, занимавшего тогда пост государственного секретаря по делам колоний, отчасти в ответ на Яффские беспорядки 1921 года. Официальное название документа – "Палестина: переписка с палестинской арабской делегацией и Сионистской организацией". Белая книга состояла из девяти документов, а "меморандум Черчилля" являлся приложением к документу № 5. Подтверждая приверженность Великобритании Декларации Бальфура и её обещание еврейского национального очага в Мандатной Палестине, документ подчеркивал, что создание национального очага не должно навязывать еврейскую национальность арабскому населению Палестины. С целью снижения напряженности между арабами и евреями в Палестине, в документе предлагалось ограничить еврейскую иммиграцию экономическими возможностями страны по приёму новых прибывших. Это ограничение было воспринято многими в сионистском движении как серьёзный откат, хотя и признавалось, что евреи должны иметь возможность увеличивать свою численность посредством иммиграции, а не за счёт снисхождения.

Возникающая резистентность

23 октября 1918 года, после Синайской и Палестинской кампании Первой мировой войны, была учреждена Администрация оккупированных вражеских территорий над левантийскими провинциями бывшей Османской империи. Ранее, 1 октября 1918 года, генерал Алленби получил полномочия разрешить подъем арабского флага в Дамаске. 5 октября 1918 года было объявлено об арабском правительстве, которое обрело фактическую независимость после вывода британских войск 26 ноября 1919 года. В течение 1918 года по всей Палестине создавались мусульманско-христианские ассоциации с целью противодействия сионизму, а позднее был учрежден Палестинский арабский конгресс для дальнейшего продвижения этой цели. В ноябре 1918 года, в годовщину Декларации Бальфура, прошли ненасильственные протесты. Петиции против сионистской политики были переданы Рональду Сторрсу и губернатору Яффы. В начале 1919 года первый Палестинский арабский конгресс отверг политический сионизм. Палестина рассматривалась как часть независимой Сирии под руководством Фейсала бин Хусейна. Было решено направить делегацию в Дамаск, и представители приняли участие в Сирийском национальном конгрессе, проходившем в Дамаске 8 июня 1919 года, "чтобы проинформировать арабских патриотов о решении назвать Палестину Южной Сирией и объединить ее с Северной Сирией". Арабское королевство Сирия было непризнанным государством, провозглашенным королевством 8 марта 1920 года и просуществовавшим до 25 июля 1920 года. На протяжении своего непродолжительного существования королевством руководил Фейсал, сын шарифа Хусейна бин Али. Несмотря на претензии на территорию Великой Сирии, правительство Фейсала контролировало ограниченную территорию и зависело от Великобритании, которая, наряду с Францией, в целом выступала против идеи Великой Сирии и отказывалась признавать королевство. Вскоре после беспорядков в Иерусалиме в начале апреля, конференция в Сан-Ремо в конце апреля 1920 года предоставила мандат на Палестину Великобритании, и власти решили отказать в разрешении на созыв второго Палестинского арабского конгресса, призванного обсудить новую ситуацию. В лекции, прочитанной в ООН, Рашид Халиди отметил, что палестинская реакция на Декларацию была задержана из-за продолжающегося закрытия газет в течение двух лет и тяжелого послевоенного положения в стране. Военная администрация решила не публиковать Декларацию Бальфура из опасения последствий. После того, как стало известно о назначении Герберта Сэмюэля, 28 апреля 1920 года в Акко генерал Болс сообщил "представителям всех общин", что мандат и Декларация будут включены в мирный договор с Турцией. Комиссия Пэлина предположила, что, учитывая все последующие "недоразумения", возможно, было бы разумнее опубликовать Декларацию изначально и избежать путаницы. Текст Декларации Бальфура был зачитан в Наблусе сэром Луи Болсом только в мае 1920 года.

On 23 October 1918 following the Sinai and Palestine Campaign of World War I, the Occupied Enemy Territory Administration was established over Levantine provinces of the former Ottoman Empire. Earlier, on 1 October 1918, General Allenby had been authorized to permit the hoisting of the Arab flag at Damascus. An Arab government was announced on 5 October 1918 and gained de facto independence after the withdrawal of the British forces on 26 November 1919. During 1918, Muslim Christian Associations were set up across Palestine with a view to opposing Zionism and later established the Palestine Arab Congress to further that objective. On the first anniversary of the Balfour Declaration in November 1918 there were non violent protests. Petitions against Zionist policy were delivered to Ronald Storrs as well as the Governor of Jaffa. In early 1919, the first Palestinian Arab Congress rejected political Zionism. Palestine was seen as part of an independent Syria under Faisal bin Hussein. It was decided to send a delegation to Damascus and representatives attended the Syrian National Congress in Damascus on 8 June 1919 "to inform Arab patriots there of the decision to call Palestine Southern Syria and unite it with Northern Syria". The Arab Kingdom of Syria was an unrecognized state proclaimed as a Kingdom on 8 March 1920 and existed until 25 July 1920. During its brief existence, the kingdom was led by Faisal, the son of Sharif Hussein bin Ali. Despite its claims to the territory of Greater Syria, Faisal's government controlled a limited area and was dependent on Britain which, along with France, generally opposed the idea of a Greater Syria and refused to recognize the kingdom. Shortly after the Jerusalem riots of early April, the San Remo conference at the end of April 1920, awarded the Palestine mandate to Britain and the authorities decided to refuse permission for the convening of a second Palestinian Arab Congress intended to address the new situation. In a lecture given at the UN, Rashid Khalidi noted that the Palestine reaction to the declaration was delayed by the continuing closure of newspapers for two years and the dismal post war circumstances of the country. The military administration had decided not to publish the Balfour Declaration for fear of the consequences. After the appointment of Herbert Samuel was known, on 28 April 1920 in Acre, General Bols informed the "representatives of all communities" that the mandate and declaration would be included in the peace treaty with Turkey. The Palin Commission speculated that, in view of all the later "misunderstandings", it might have been wiser to have published the declaration in the first instance and avoid the confusion. It was not until May 1920 that the text of the Balfour Declaration was read out in Nablus by Sir Louis Bols.

В Каире и Иерусалиме

Исполнительный комитет третьего Палестинского арабского конгресса во главе с Мусой Казимом аль-Хусейни встретился с новым Верховным комиссаром Гербертом Самуэлем, который отказался предоставить им какое-либо официальное признание, если они не согласятся с британской политикой в отношении еврейского национального дома. После того, как их попытка провести переговоры с Черчиллем в Каире не увенчалась успехом, 28 марта 1921 года комитет встретился с Черчиллем в Иерусалиме в рамках той части Каирской конференции и представил меморандум с изложением своих претензий. Хотя он заверил комитет, что в отношении второй части Декларации Бальфура «если одно обещание остается в силе, то и другое», он заявил, что это вопрос политики, и арабы не могут ничего сделать, кроме как принять ее и ее последствия, включая еврейскую иммиграцию. В Каире вопрос о Палестине обсуждался с эмиром Абдуллой, который настаивал на том, чтобы ему был предоставлен контроль над всей территорией Мандатной Палестины, подчиненной Верховному комиссару. В качестве альтернативы он предлагал объединение с Ираком. Черчилль отклонил оба предложения. В ответ на опасения Абдуллы относительно еврейского королевства к западу от Иордана, Черчилль заявил, что не только не планируется, «чтобы сотни тысяч евреев хлынули в страну в ближайшее время и доминировали над существующим населением», но это даже совершенно невозможно. «Еврейская иммиграция будет очень медленным процессом, и права существующего нееврейского населения будут строго соблюдены». Герберт Самуэль, говоря о британской политике в Палестине, добавил: «Вопрос о создании еврейского правительства там даже не ставится. Ни у кого из арабов не будет отнята земля, и на мусульманскую религию никаким образом не будет оказано влияния».

В Лондоне

На четвертом конгрессе 25 июня 1921 года было принято решение об отправке в Лондон делегации из шести человек, которая покинула Палестину 19 июля 1921 года. После непродолжительного визита в Каир делегация отправилась в Рим, где была принята на аудиенции папой Бенедиктом XV, выразившим сочувствие их делу. Делегация (обычно именуемая палестинской арабской или мусульманско-христианской делегацией) прибыла в Лондон 8 августа. Три члена делегации выехали в Женеву и присоединились к сирийско-палестинскому конгрессу, чтобы изложить свою позицию Лиге Наций и выразить протест против проекта мандата. Председателем делегации был Муса Казим аль-Хусейни, секретарем – Шибли аль-Джамал (помощником секретаря был доктор Фуад Самад), а в состав делегации также входили Тофик Хаммад, Амин аль-Тамими, Ибрагим Шаммас и Муин аль-Мади. В августе состоялись три встречи с Черчиллем, а также другие обсуждения и переписка с должностными лицами Колониального офиса и встреча с Вейцманом в ноябре, все они не принесли результатов, поскольку делегация фактически требовала полного отказа от проводимой политики, а британцы не были готовы допустить ничего, кроме незначительных изменений. В конечном итоге, в феврале делегации был направлен проект предлагаемой палестинской конституции, и их ответ стал первым документом, опубликованным в Белой книге.

Беспорядки Джаффа

Беспорядки в Яффе и его окрестностях в мае 1921 года стали предметом доклада, опубликованного 1 октября 1921 года, в котором основной причиной определялось недовольство арабов еврейской иммиграцией и воспринимаемая предвзятость мандатных властей в пользу евреев. Полномочия комиссии были расширены, чтобы охватить расследование любых недавних беспорядков в Палестине, и в связи с этим был рассмотрен неопубликованный отчет Пэлина о беспорядках в Иерусалиме в апреле 1920 года. Белая книга была призвана решить выявленные проблемы.

Заявление о политике в Палестине

3 июня 1921 года Сэмюэл выступил с речью (процитированной в пункте 6 документа № 2 от 1 марта 1922 года в белой книге), которую МакТейг описывает как необходимую попытку, спустя более трех лет, дать определение Декларации Бальфура. Как отметил один из авторов, цитируя отчёт, направленный в Форин-офис 6 июня 1920 года: «Больше всего меня поразило то, что, казалось, никто не знал, что подразумевается под сионистской политикой Его Величества». Черчилль процитировал Сэмюэля в первых парламентских дебатах по Палестине, состоявшихся 14 июня 1921 года, где он защищал политику и мандаты, утверждая, что всё было согласовано заранее, для Великобритании было важно держать слово, и что при условии надлежащего регулирования иммиграции это пойдет на пользу экономике. Именно Герберт Сэмюэл, вернувшись в Лондон в мае, настоял на «окончательной» интерпретации Декларации. Хотя политика и поддерживала сам принцип, она ограничивала толкование «национального дома», географически исключая территорию к востоку от реки Иордан; политически, определяя его как «развитие существующего сообщества»; и численно, ограничивая будущую иммиграцию «экономической ёмкостью страны». «Британская политика в Палестине» (приложение к документу № 5 белой книги) была принята Сионистской организацией (документ № 7 белой книги) и отвергнута палестинцами (документ № 6 белой книги). Вскоре после этого Палата лордов отклонила мандат на Палестину, включавший Декларацию Бальфура, 60 голосами против 25. Это голосование впоследствии было отменено Палатой общин, где за мандат проголосовали 292 депутата против 35. Белая книга, оформленная в августе как Палестинский орден в совете, подтвердила приверженность Великобритании идее национального дома, гарантировала, что Палестина не станет еврейским государством, и что арабы не будут подчинены евреям. Филдхаус также отмечает, что в белой книге «интерпретирована и смягчена суровость мандата». В ней указывалось, что Декларация Бальфура «не предусматривала превращения всей Палестины в еврейский национальный дом, а лишь создание такого дома в Палестине», и подтверждалось право на еврейскую иммиграцию, но с учётом концепции «экономической способности к поглощению». Эвиатар Фризель утверждает, что условия Меморандума Черчилля и Мандата были «явно противоречивыми». Существовала «двойная обязанность» перед евреями и неевреями. Идея национального дома во всей Палестине была отвергнута, хотя и признавалось, что евреи находятся в Палестине «по праву, а не по снисхождению». Рентон, отмечая, что сионистские обязательства в Мандате выходили за рамки Декларации, признавая историческую связь еврейского народа с Палестиной, а также «основания для восстановления их национального дома в этой стране», и что Британия должна была обеспечить создание «еврейского национального дома», также указывает на то, что Мандатная держава несла ответственность за развитие самоуправляющихся институтов для всего населения Палестины, а не только для евреев, и за «защиту гражданских и религиозных прав всех жителей Палестины». Проблема заключалась в том, что ни Декларация, ни Мандат не определяли, что такое национальный дом; права «нееврейского» населения и то, как их может затронуть создание национального дома, а также способы их «защиты», не были конкретизированы. Эти расплывчатые формулировки не давали чёткого представления о том, как должна управляться страна и какова её основная цель – фундаментальный недостаток, унаследованный от Декларации. Что касается претензий, выдвинутых палестинской арабской делегацией в отношении переписки Макмахона – Хусейна, Кедури отмечает, что Макмахона спросили об этом, и его письмо от 12 марта 1922 года лишь «добавило путаницы». Хотя Сэмюэл настаивал на публикации, Джон Эвелин Шукбург, глава отдела ближневосточной политики в Колониальном офисе, считал, что это не принесёт никакой пользы, в том числе потому, что палестинской арабской делегации уже был представлен другой аргумент в пользу исключения Палестины из обещания Макмахона. Кедури также полагает, что публикация вряд ли положила бы конец спору, и что ответ, данный в переписке в белой книге, «ни в коем случае» не был ответом на это требование.

On 3 June 1921, Samuel made a speech (quoted from in paragraph 6 of the 1 March 1922 document #2 of the white paper) which McTague describes as a necessary effort, after more than three years, to define the Balfour Declaration. As one author put it, quoting a 6 June 1920 report to the Foreign Office, " what struck me most of all was that nobody seemed to know what the Zionist policy of His Majesty’s Government meant." Churchill quoted Samuel in the first full parliamentary debate of 14 June 1921 on Palestine and wherein he defended the policy and the mandates arguing that it had all been agreed prior, it was important for Britain to keep its word and that provided immigration were properly regulated then that would benefit the economy. It was Herbert Samuel who insisted, on returning to London in May, on a "definitive" interpretation of the Declaration. Although supporting the principle, the policy restricted the interpretation of a "national home," geographically excluding the territory east of the Jordan River; politically, by defining it in terms of "development of the existing community"; and numerically, limiting future immigration to "the economic capacity of the country". The "British Policy in Palestine" (enclosure in document #5 of the white paper) was accepted by the Zionist Organization (document #7 of the white paper) and rejected by the Palestinians (document #6 of the white paper) Shortly thereafter, the House of Lords rejected a Palestine Mandate that incorporated the Balfour Declaration by 60 votes to 25. The vote was subsequently overruled by a vote of 292 to 35 in the House of Commons. The white paper, formalized as a Palestine Order in Council in August, reaffirmed the British commitment to a national home, promised that Palestine would not become a Jewish State and that Arabs would not be subordinated to Jews. Fieldhouse further says that the white paper "interpreted and subtly modified the harshness of the mandate." It pointed out that the Balfour Declaration did "not contemplate that Palestine as a whole should be converted into a Jewish national home, but that such a home should be founded in Palestine" and affirming the right to Jewish immigration but subject to the concept of "economic absorptive capacity". Evyatar Friesel says that the terms of the Churchill Memorandum and the Mandate were "clearly contradictory". There was a "double obligation" to Jew and non Jew. The idea of a national home in Palestine as a whole was refuted while accepting that Jews were in Palestine "as of right and not on sufferance". Renton, while noting that Zionist commitments in the Mandate went beyond the Declaration in recognizing the historical connection of the Jewish people with Palestine, along with the "grounds for reconstituting their national home in that country" and that Britain had to secure the establishment of a "Jewish national home" also says that the Mandatory had the responsibility for developing self governing institutions for the whole population of Palestine, not just Jews, and for "safeguarding the civil and religious rights of all the inhabitants of Palestine". The problem was that neither the declaration nor the Mandate defined the national home; the rights of the "non Jewish" population and how they might be affected by the creation of the national home, and how they were to be "safeguarded", were not specified. These loose terms did not provide any clarity as to how the country should be governed, or its essential purpose, a fundamental deficiency inherited from the Declaration. In the matter of the claim put forward by the Palestinian Arab delegation with respect to the McMahon Hussein correspondence, Kedourie notes that McMahon was asked about the matter and that his letter of 12 March 1922 only "added to the confusion". Although Samuel pressed for publication John Evelyn Shuckburgh, head of Colonial Office Middle East policy, considered nothing would be gained not least because the Palestinian Arab delegation had already been given a different argument for the exclusion of Palestine from McMahon's pledge. Kedourie also opines that it is doubtful that publication would have put an end to the argument and that the reply given in the white paper correspondence was "by no means" an answer to the claim.