Палата представителей Новой Зеландии: структура и функции

Введение

Единственная палата парламента Новой Зеландии

Палата представителей – это демократический орган, состоящий из представителей, известных как члены парламента (депутаты). Обычно в Палате 120 депутатов, хотя в настоящее время их 123 из-за превышения установленного числа. Выборы проводятся, как правило, каждые три года по смешанной пропорциональной системе, которая сочетает в себе мажоритарную систему относительного большинства в одномандатных округах с закрытыми партийными списками. 72 депутата избираются непосредственно в одномандатных избирательных округах, а дополнительные места заполняются депутатами по спискам партий на основе доли голосов, полученных каждой партией. Правительство может быть сформировано одной партией или коалицией партий, пользующейся поддержкой большинства депутатов. Как демократический институт, основная роль Палаты представителей – обеспечивать представительство народа и принимать законы от его имени (см. § Принятие законов). Правительство формируется, когда партия или коалиция может продемонстрировать, что она пользуется «доверием» Палаты, то есть поддержкой большинства ее членов. Это может включать заключение соглашений между несколькими партиями. Некоторые могут войти в коалиционное правительство, в то время как другие могут остаться вне правительства, но согласиться поддерживать его при голосовании о доверии. Премьер-министр (лидер правительства) подотчетен Палате представителей и должен сохранять ее поддержку; таким образом, когда должность премьер-министра становится вакантной, генерал-губернатор назначает лицо, которое, скорее всего, сможет заручиться поддержкой Палаты. Если Палата представителей теряет доверие к кабинету министров, а следовательно, и к правительству, она может распустить правительство путем принятия вотума недоверия.

Члены и выборы

Палата представителей обычно состоит из 120 членов, которые носят титул "член парламента" (MP). Ранее они были известны как "члены Палаты представителей" (MHR) до принятия Закона о парламентских и исполнительных титулах 1907 года, когда Новая Зеландия стала Доминионом, и еще раньше как "члены Генеральной Ассамблеи" (MGA). Все депутаты избираются демократическим путем и обычно входят в Палату после всеобщих выборов. После принесения присяги депутаты обычно продолжают исполнять свои обязанности до следующего роспуска парламента и последующих всеобщих выборов, которые должны проводиться не реже одного раза в три года. Досрочные всеобщие выборы (иногда называемые "внеочередными выборами") возможны по усмотрению премьер-министра, особенно если правительство меньшинства не может сохранить доверие Палаты. Члены, меняющие партийную принадлежность в течение срока полномочий – явление, известное как "waka jumping", – могут быть исключены из Палаты. Члены также могут быть исключены в случае совершения уголовного преступления или другого серьезного проступка. Некоторые исключения были оспорены в суде. Случайные вакансии в избирательных округах заполняются путем проведения дополнительных выборов; если место члена, избранного по партийному списку, становится вакантным, то на должность назначается следующий по списку кандидат в партийном списке. Депутаты, избранные по спискам, могут баллотироваться на дополнительных выборах в округах, и в случае победы их место в списке будет заполнено "по очереди". Чтобы стать депутатом, человек должен быть гражданином Новой Зеландии (по рождению или в результате натурализации) на момент выборов и не быть лишенным права регистрации в качестве избирателя; в отличие от некоторых других стран, банкротство не является основанием для отстранения от должности. Кандидаты по партийным спискам всегда выдвигаются политическими партиями. Годовая зарплата каждого депутата, по состоянию на текущий момент, составляет 163 961 доллар США; депутаты могут получать дополнительные выплаты в связи с занимаемыми должностями (например, спикер, кнуты и председатели комитетов), что определяется решениями Управления по вопросам оплаты труда.

Состав

54-й парламент Новой Зеландии – текущий созыв Палаты представителей. Последние всеобщие выборы состоялись 14 октября 2023 года, а первое заседание 54-го парламента – 5 декабря. В его состав войдут 123 депутата, представляющих шесть парламентских партий. Среди нынешних депутатов 54 (43,9%) – женщины, что является вторым по величине показателем с тех пор, как женщинам впервые разрешили баллотироваться в парламент в 1919 году, после максимального значения в 61 (50,8%), достигнутого в период работы 53-го парламента. В соответствии с британской традицией, депутат, непрерывно заседающий в Палате представителей дольше всех, носит неофициальный титул "отец [или мать] Палаты". Нынешний "отец Палаты" – Джерри Браунли, действующий спикер, который непрерывно заседает с 1996 года. Он унаследовал этот титул после ухода с поста предыдущего спикера Тревора Малларда, который заседал в Палате с 1984 года.

Избирательная система

Голосование не является обязательным, но явка избирателей высока по сравнению с другими демократическими странами. Всеобщее избирательное право предоставляется лицам старше 18 лет; граждане Новой Зеландии и другие лица, постоянно проживающие в Новой Зеландии, обычно имеют право голоса. Новая Зеландия стала первой самоуправляющейся страной, предоставившей женщинам избирательное право, начиная с 1893 года. Существуют некоторые ограничения: например, лица с психическими расстройствами, содержащиеся в больнице, и заключенные, приговоренные к сроку более трех лет, не имеют права голосовать. Парламентские выборы проводятся путем тайного голосования – для новозеландцев европейского происхождения с 1908 года и для мест, предназначенных для маори, с 1911 года, за исключением выборов 1908 и 1911 годов, где использовалась система двух туров. С 1996 года используется форма пропорционального представительства, известная как смешанная пропорциональная система (MMP). В рамках системы MMP каждый избиратель имеет два голоса: один – за избирательный округ (включая некоторые, зарезервированные для маори), а другой – за партию. В настоящее время существует 72 избирательных округа (включая семь маорийских), а остальные 48 мест распределяются (по партийным спискам) таким образом, чтобы представительство в парламенте соответствовало результатам голосования по партийным спискам, однако партия должна выиграть хотя бы один избирательный округ или набрать 5% от общего числа голосов, чтобы получить право на эти места. После введения пропорционального представительства ни одна партия не получала абсолютного большинства до выборов 2020 года, когда премьер-министр Джасинда Ардерн возглавила Лейбористскую партию к победе, завоевав 65 из 120 мест.

Должностные лица и должностные лица

Палата представителей избирает одного из своих членов в качестве председателя, известного как спикер Палаты, в начале каждого нового парламентского созыва, а также при возникновении вакансии. В обязанности спикера входит применение правил Палаты (именуемых Регламентом), надзор за процедурами и повседневной деятельностью Палаты. Спикер отвечает на вопросы о процедуре, поступающие от других членов Палаты. Кроме того, с 1992 года Палата избирает из числа своих членов заместителя спикера, который может председательствовать в отсутствие спикера. Также из числа членов Палаты назначаются до двух помощников. Ряд партийных должностей занимают избранные депутаты. Премьер-министр является лидером крупнейшей партии, формирующей правительство, и руководит участием правительства в ключевых дебатах в Палате. Лидером официальной оппозиции является депутат, возглавляющий крупнейшую оппозиционную партию. Лидер Палаты – депутат, назначаемый премьер-министром для организации работы правительства и законодательной программы парламента. Партийные организаторы и администраторы координируют деятельность депутатов от каждой политической партии в Палате. Они обеспечивают присутствие членов своей фракции в Палате во время важных голосований. К должностным лицам Палаты, не являющимся депутатами, относятся секретарь Палаты, заместитель секретаря, главный парламентский юрист (юрист, оказывающий помощь в разработке законопроектов) и несколько младших секретарей. Эти должности неполитичны и включают в себя, например, консультирование депутатов по правилам, практике и обычаям Палаты.

Процедура

Палата представителей обычно заседает со вторника по четверг, когда она работает. Палата собирается в зале для дебатов, расположенном в здании парламента в Веллингтоне. Планировка похожа на конструкцию зала британской Палаты общин. Сиденья и столы расположены рядами в форме подковы. Спикер Палаты сидит на возвышенном кресле на открытом конце подковы, что обеспечивает ему хороший обзор происходящего. Перед креслом стоит стол, на котором покоится скипетр. Депутаты не могут законно собираться без скипетра – официального символа власти Палаты – находящегося в зале. За столом сидят различные должностные лица – клерки и другие сотрудники, готовые при необходимости консультировать спикера по процедурным вопросам. Лидер оппозиции сидит прямо напротив премьер-министра и окружен представителями оппозиции. Член, не являющийся министром или официальным представителем, называется "членом, сидящим на задних рядах" (или просто "заднескамеечником"). Член нижней палаты все еще может быть подвергнут партийной дисциплине (которая называется "кнутом"). "Кнуты" обеспечивают посещение и голосование членами их партии в соответствии с желаниями партийного руководства. Правительственные "кнуты" сидят за премьер-министром, оппозиционные "кнуты" обычно сидят за лидером оппозиции. Члены партий, которые не придерживаются ни правительства, ни официальной оппозиции, иногда называются "независимыми".

Дебаты и голосование

У членов есть возможность выступать перед Палатой на английском, языке маори или новозеландском языке жестов (с предоставлением переводчика). Выступления адресуются председательствующему, используя обращение "Мистер Спикер", если это мужчина, или "Мадам Спикер", если это женщина. В ходе дебатов можно обращаться непосредственно только к спикеру; другие члены должны упоминаться в третьем лице, либо по имени и фамилии, либо по должности. Во время дебатов члены могут выступать только с разрешения спикера. Ни один член не может выступать более одного раза по одному и тому же вопросу (за исключением того, что инициатор предложения имеет право выступить с речью в начале дебатов и еще раз – в конце). В Регламенте Палаты представителей установлены временные рамки для выступлений. Эти рамки зависят от характера предложения, но чаще всего составляют от десяти до двадцати минут. Однако при определенных обстоятельствах премьер-министр и другие лидеры партий имеют право на более продолжительные выступления. Дебаты могут быть ограничены принятием решений о "распределении времени". В качестве альтернативы Палата может быстрее завершить дебаты, приняв решение о "закрытии дебатов". При личном голосовании депутаты входят в одно из двух лобби (лобби "За" или лобби "Против"), расположенных по обе стороны от зала заседаний. В каждом лобби находятся два счетчика голосов (сами депутаты), которые подсчитывают голоса. После завершения голосования счетчики передают результаты спикеру, который затем объявляет итоги. В случае равенства голосов предложение считается отклоненным. Вопросы к министру должны касаться его официальной деятельности в качестве министра, а не его деятельности в качестве лидера партии. Всего задается 12 вопросов, которые распределяются между партиями пропорционально их представленности. Термин, используемый для обозначения этих этапов, – "чтение", который восходит к практике, существовавшей в британском парламенте, где законопроекты буквально зачитывались вслух. В Новой Зеландии вслух зачитывается только название законопроекта. После прохождения всех парламентских этапов законопроект принимается и становится законом, являясь частью законодательства Новой Зеландии. Законопроекты становятся законами после трехкратного одобрения Палатой представителей и последующего получения Королевского одобрения от генерал-губернатора. Большинство законопроектов вносятся правительством (то есть партией или коалицией партий, обладающих большинством в Палате) для реализации своей политики. Эта политика может касаться увеличения доходов посредством налоговых законопроектов или расходования средств посредством законопроектов о бюджетных ассигнованиях (включая законопроекты, реализующие бюджет). Правительственные законопроекты редко отклоняются – фактически, первый законопроект, отклоненный в двадцатом веке, был отклонен в 1998 году, когда законопроект о внесении изменений в закон о местном самоуправлении (№ 5) был отклонен во время второго чтения. Отдельные депутаты, не являющиеся министрами, могут вносить свои собственные законопроекты, называемые депутатскими законопроектами – обычно их вносят оппозиционные партии или депутаты, желающие рассмотреть вопрос, по которому партии не занимают четкую позицию. Местные органы власти и частные лица также могут предлагать законодательство для внесения депутатом. Допускается голосование по доверенности, при котором члены могут уполномочить партию или другого члена голосовать от их имени. Для этого требуется уважительная причина. Депутат, вносящий законопроект (часто министр), произносит подробную речь о законопроекте в целом. Дебаты по законопроекту длятся около двух часов для правительственных законопроектов и один час для депутатских законопроектов, при этом 12 депутатов выступают с десятиминутными речами по основным принципам законопроекта. Время для выступлений распределяется в зависимости от размера каждой партии, при этом разные партии используют различные методы для распределения времени между своими членами. Перед первым чтением генеральный прокурор проверяет соответствие законопроекта Акту о правах человека Новой Зеландии 1990 года. Если законопроект или его часть не соответствуют Акту, генеральный прокурор представляет в Палату отчет, известный как отчет по разделу 7, в котором указываются несоответствия.

Members have the option of addressing the House in English, Te Reo Māori, or New Zealand Sign Language (with an interpreter provided). Speeches are addressed to the presiding officer, using the words 'Mister Speaker', if a man, or 'Madam Speaker', if a woman. Only the speaker may be directly addressed in debate; other members must be referred to in the third person, either by full name or office. During debates, members may only speak if called upon by the speaker. No member may speak more than once on the same question (except that the mover of a motion is entitled to make one speech at the beginning of the debate and another at the end). The Standing Orders of the House of Representatives prescribe time limits for speeches. The limits depend on the nature of the motion, but are most commonly between ten and twenty minutes. However, under certain circumstances, the prime minister and other party leaders are entitled to make longer speeches. Debate may be further restricted by the passage of "time allocation" motions. Alternatively, the House may end debate more quickly by passing a motion for "closure". In the personal vote method, MPs enter one of two lobbies (the "Aye" lobby or the "No" lobby) on either side of the chamber. At each lobby are two tellers (themselves MPs) who count the votes of the MPs. Once the division concludes, the tellers provide the results to the speaker, who then announces the result. In case of a tie, the motion lapses. Questions to a minister must related to their official ministerial activities, not about activities as a party leader. There are 12 questions, which are distributed proportionately among the parties. The term for these stages is "reading", which originates from the practice in the British Parliament where bills were literally read aloud in the chamber. In New Zealand only a bill's title is read aloud. Once a bill has passed through all its parliamentary stages it is enacted and becomes an act of Parliament, forming part of New Zealand's law. Bills become acts after being approved three times by House votes and then receiving the Royal Assent from the governor general. The majority of bills are proposed by the government of the day (that is, the party or coalition parties that command a majority in the House) to implement its policies. These policies may relate to the raising of revenue through taxation bills or the expenditure of money through appropriation bills (including those bills giving effect to the budget). It is rare for government bills to be defeated—indeed the first to be defeated in the twentieth century was in 1998, when the Local Government Amendment Bill (No 5) was defeated on its second reading. Individual MPs who are not ministers may propose their own bills, called members' bills—these are usually put forward by opposition parties, or by MPs who wish to deal with a matter that parties do not take positions on. Local government and private individuals may also propose legislation to be introduced by an MP. Proxy voting is allowed, in which members may designate a party or another member to vote on their behalf. An excuse is required. The member introducing the bill (often a minister) will give a detailed speech on the bill as a whole. Debate on the bill last about two hours for government bills and one hour for other members' bills, with 12 MPs making ten minute speeches on the bill's general principles. Speaking slots are allocated based on the size of each party, with different parties using different methods to distribute their slots among their members. Prior to the first reading, the attorney general will check the bill is consistent with the New Zealand Bill of Rights Act 1990. If the bill or part of it is not consistent, the attorney general will present a report to the House, known as a Section 7 report, highlighting the inconsistencies.

Стадия отбора

Специальная комиссия детально изучит законопроект, рассматривая его более тщательно, чем это возможно для всех членов Палаты представителей. Общественность также может направлять свои представления в специальные комиссии, выражая поддержку, критику или просто высказывая замечания. Обычно письменные представления от общественности должны быть представлены в комиссию в течение двух месяцев после первого чтения законопроекта. Представители могут также выбрать форму устного представления, которое заслушивается комиссией в Веллингтоне, а при наличии возможности – в Окленде и Крайстчерче. Этап работы специальных комиссий сегодня приобретает все большее значение – в прошлом доминирующую роль в них обычно играла правящая партия, превращая процесс в формальность, однако в условиях многопартийной системы появляется значительный потенциал для реальных дебатов. Специальные комиссии часто рекомендуют внести изменения в законопроекты, и инициатива изменений может исходить от депутатов, входящих в состав комиссии, должностных лиц, консультирующих комиссию, и членов общественности. Когда большинство членов комиссии будет удовлетворено законопроектом, комиссия представит отчет Палате представителей. Если Парламент не предоставит продление, срок рассмотрения законопроекта специальной комиссией составляет шесть месяцев или любой другой срок, установленный Палатой представителей при направлении законопроекта на рассмотрение.

Второе чтение

Второе чтение, как и первое, обычно состоит из двухчасовой дискуссии, в ходе которой депутаты выступают с десятиминутными речами. Как и прежде, время для выступлений распределяется между партиями пропорционально их численности. В теории, выступления должны быть посвящены принципам и целям законопроекта, а также рассмотрению и рекомендациям профильного комитета и вопросам, поднятым в ходе общественных обсуждений. Партии, как правило, принимают окончательное решение по законопроекту после этапа работы профильного комитета и четко излагают свою позицию в ходе дебатов во втором чтении. По завершении дебатов Палата голосует за принятие поправок, рекомендованных профильным комитетом, простым большинством голосов (единогласные поправки не требуют дополнительного голосования). Это право вето может быть использовано на любом этапе, но если оно применяется к законопроекту в целом, то наиболее вероятно это произойдет на стадии второго чтения. С момента введения финансового вето в 1996 году правительство воспользовалось им лишь однажды по отношению ко всему законопроекту – в 2016 году; это обычная практика в отношении поправок, предложенных правительственными министрами. Некоторые дополнительные документы к повестке дня (Supplementary Order Papers) весьма обширны, и в случае их одобрения могут привести к существенным изменениям в законопроекте. В редких случаях дополнительные документы к повестке дня направляются в профильные комитеты для получения заключения. Степень изменения законопроекта в ходе этого процесса может быть различной. Если профильный комитет, рассматривавший законопроект, не имел правительственного большинства и внес значительные поправки, правительство может внести существенные "корректирующие" поправки. Существует критика в отношении того, что законопроекты могут быть изменены таким образом, чтобы включить значительные изменения в политику без надлежащего контроля со стороны профильного комитета или общественных обсуждений, или даже что такие серьезные изменения могут быть внесены без предварительного уведомления. Однако, в рамках пропорциональной избирательной системы (MMP), когда правительство реже получает абсолютное большинство, любые поправки обычно требуют согласования с другими партиями для получения поддержки большинства. Оппозиция также может вносить так называемые "блокирующие" поправки. Эти поправки часто носят символический характер, отражая альтернативную политическую позицию, или просто направлены на затягивание принятия законопроекта за счет большого количества поправок, которые предстоит рассмотреть комитету Палаты в целом.

The second reading, like the first, generally consists of a two hour debate in which MPs make ten minute speeches. Again, speaking slots are allocated to parties based on their size. In theory, speeches should relate to the principles and objects of the bill, and also to the consideration and recommendations of the select committee and issues raised in public submissions. Parties will usually have made their final decision on a bill after the select committee stage, and will make their views clear during the second reading debates. At the conclusion of debate, the House votes on whether to accept any amendments recommended by the select committee by majority (unanimous amendments are not subjected to this extra hurdle). This veto can be invoked at any stage of the process, but if applied to a bill as a whole will most likely be employed at the second reading stage. Since the financial veto certificate was introduced in 1996, the Government has exercised it only once in respect of an entire bill, in 2016, this is common for amendments proposed by government ministers. Some Supplementary Order Papers are very extensive, and, if agreed to, can result in major amendments to bills. On rare occasions, Supplementary Order Papers are referred to select committees for comment. The extent to which a bill changes during this process varies. If the select committee that considered the bill did not have a government majority and made significant alterations, the Government may make significant "corrective" amendments. There is some criticism that bills may be amended to incorporate significant policy changes without the benefit of select committee scrutiny or public submissions, or even that such major changes can be made with little or no notice. However, under the MMP system when the Government is less likely to have an absolute majority, any amendments will usually need to be negotiated with other parties to obtain majority support. The Opposition may also put forward wrecking amendments. These amendments are often just symbolic of their contrasting policy position, or simply intended to delay the passage of the bill through the sheer quantity of amendments for the committee of the whole House to vote on.

Третье чтение

Заключительное чтение проходит в том же формате, что и первое и второе чтения – двухчасовые дебаты, в ходе которых депутаты выступают с десятиминутными речами.

Комитет

В дополнение к работе основной палаты, Палата представителей также располагает большим количеством комитетов, созданных для работы с конкретными сферами или вопросами. Существует 12 профильных комитетов, которые тщательно изучают и вносят поправки в законопроекты. Они могут запрашивать мнения у общественности, что обеспечивает определенный уровень общественного обсуждения законопроекта до его принятия в качестве закона. Усиление системы комитетов было ответом на обеспокоенность тем, что законодательство принималось поспешно, без должного изучения и доработки. Каждый комитет состоит из шести-двенадцати членов, включая председателя и заместителя председателя, при этом партийный состав комитетов в целом отражает пропорциональное представительство партий в Палате. В отдельных случаях создаются временные специальные комитеты; примером является специальный комитет, созданный для изучения законопроекта о прибрежной зоне и морском дне.

Парламент молодежи Новой Зеландии

Раз в течение каждого созыва парламента в Новой Зеландии проводится Молодежный парламент. Это важное общенациональное мероприятие открыто для молодых людей в возрасте от 16 до 18 лет, которых отдельные депутаты назначают представлять их интересы в качестве Молодежных депутатов на несколько дней в Веллингтоне. Молодежные депутаты участвуют в дебатах по смоделированному законопроекту в зале заседаний и в комитетах, а также задают вопросы министрам Кабинета министров. Предыдущий Молодежный парламент Новой Зеландии состоялся в июле 2022 года.