Европейский счетный суд: надзор за финансами ЕС

Введение

Институт Европейского Союза

Европейский счетный суд (ECA; фр. Cour des comptes européenne) является высшим органом финансового контроля Европейского Союза (ЕС). Он был учрежден в 1975 году в Люксембурге и является одним из семи институтов ЕС. В состав Суда входит по одному члену от каждого государства-члена ЕС (на данный момент) и около 800 государственных служащих.

История

Счетная палата была создана Бюджетным договором 1975 года и официально учреждена 18 октября 1977 года, а ее первая сессия состоялась через неделю. В то время Счетная палата не являлась формальным институтом, а была внешним органом, предназначенным для аудита финансов Европейских сообществ. Она заменила два отдельных органа аудита: один занимался финансами Европейского экономического сообщества и Евратома, а другой – Европейского сообщества угля и стали. Счетная палата не имела четкого правового статуса до Маастрихтского договора, когда она стала пятым институтом, первым новым институтом с момента основания Сообщества. Получив статус института, она приобрела новые полномочия, такие как возможность обращаться в Европейский суд (ECJ). Первоначально ее полномочия по аудиту распространялись только на столп Европейского сообщества в составе Европейского Союза (ЕС), но согласно Амстердамскому договору она получила полные полномочия по аудиту финансов всего ЕС. Решение Счетной палаты является основой для решений Европейской комиссии; например, когда Счетная палата выявила проблемы в управлении средствами ЕС в регионах Англии, Комиссия приостановила финансирование этих регионов и готова наложить штрафы на тех, кто не вернется к приемлемым стандартам. В этой роли Счетная палата должна оставаться независимой, но при этом поддерживать связь с другими институтами; например, важной функцией является представление годового отчета Счетной палаты Европейскому парламенту. На основании этого отчета Парламент принимает решение о том, давать согласие или нет на отчет Европейской комиссии об исполнении бюджета за год. Если Счетная палата удовлетворена, она также направляет Совету и Парламенту заверения в том, что средства налогоплательщиков используются надлежащим образом.

Организация

В состав Европейской счетной палаты входят по одному члену от каждого государства-члена ЕС, каждый из которых назначается Советом Европейского Союза единогласно на возобновляемый срок в шесть лет. Поскольку орган является независимым, его члены могут свободно определять свою организацию и регламент, хотя они должны быть утверждены Советом Европейского Союза. С момента вступления в силу Ниццкого договора Европейская счетная палата может создавать "палаты" (в каждой из которых может быть несколько членов) для принятия определенных видов докладов или заключений. Европейская счетная палата поддерживается штатом, состоящим примерно из 800 аудиторов, переводчиков и администраторов, набранных в рамках Европейской гражданской службы. Аудиторы объединены в аудиторские группы, которые проводят проверки и готовят проекты отчетов для принятия решений Счетной палатой. Проверки проводятся не только в учреждениях ЕС, но и в любом государстве, получающем средства ЕС, поскольку 90% доходов и расходов управляются национальными органами, а не ЕС. При выявлении недостатков Европейская счетная палата, не обладающая собственными юридическими полномочиями, информирует Европейское бюро по борьбе с мошенничеством (OLAF), являющееся агентством ЕС по борьбе с мошенничеством.

Председатель

Затем члены избирают одного из своих членов на должность президента ЕКА на возобновляемый трехлетний срок. Выборы проводятся тайным голосованием среди членов, подавших заявки на должность президента. В обязанности президента (которые могут быть делегированы) входит созыв и ведение заседаний ЕКА, обеспечение реализации принятых решений и эффективного управления департаментами (и другими направлениями деятельности). Президент также представляет учреждение и назначает его представителя в спорных процедурах.

Генеральный секретарь

Генеральный секретарь является высшим должностным лицом Европейского счетного суда. Назначаемый на возобновляемый шестилетний срок, он несет ответственность за управление персоналом Европейского счетного суда и за административное обеспечение его деятельности. Кроме того, Генеральный секретарь отвечает за бюджет, перевод, обучение и информационные технологии.

Персонал

Сотрудники Европейского счетного управления в основном являются должностными лицами, отобранными из резервных списков общих конкурсов, организованных Европейским бюро по отбору персонала (EPSO). Однако при определенных обстоятельствах Европейское счетное управление может привлекать также временных или контрактных работников. Для того чтобы иметь право на замещение должности в Европейском счетном управлении, необходимо быть гражданином одного из государств-членов Европейского Союза.

Стажировки

Как и другие институты ЕС, Европейский счетный двор организует три сессии стажировок в год в областях, представляющих интерес для его деятельности. Стажировки предоставляются на срок не более трех, четырех или пяти месяцев и могут быть оплачиваемыми (€1500 в месяц) или неоплачиваемыми.

Работа

Европейский счетный суд публикует результаты своей аудиторской работы в различных отчетах – годовых отчетах, специальных годовых отчетах и специальных докладах – в зависимости от типа аудита. Другие опубликованные материалы включают заключения и публикации, основанные на анализе. В общей сложности в 2017 году Европейский счетный суд опубликовал 93 отчета. Все отчеты, заключения и обзоры публикуются на официальных языках ЕС на веб-сайте Европейского счетного суда.

Заявление о достоверности

С 1994 года Европейский суд счетов (ЕСС) обязан представлять "заявление об уверенности", по сути, сертификат, подтверждающий возможность учета всего годового бюджета. Это оказалось проблематичным, поскольку даже незначительные упущения вынуждают ЕСС отказываться от выдачи заявления об уверенности по всему бюджету, даже если почти вся его часть считается надежной. Это привело к публикациям в СМИ, в которых утверждалось, что счета ЕС "пронизаны мошенничеством", хотя проблемы были связаны с ошибками в документах, при этом сами расходы были законными. Сама система аудита подверглась критике из-за такого восприятия. В частности, Комиссия заявила, что требования слишком высоки, и что лишь 0,09% бюджета подвержено мошенничеству. Комиссия также отмечала важность разграничения мошенничества и других нарушений. Спорное увольнение Марты Андреасен в 2003 году за критику процедур в 2002 году, по мнению некоторых, поставило под сомнение неподкупность институтов. Часто утверждается, что годовые отчеты не сертифицировались внешним аудитором с 1994 года. В своем ежегодном отчете об исполнении бюджета ЕС на 2009 год Счетная палата установила, что две крупнейшие статьи бюджета ЕС – сельское хозяйство и региональные расходы – не были одобрены и остаются "существенно искажены ошибками". Тем не менее, Европейская комиссия утверждает, что все бюджеты, начиная с 2007 года, были одобрены. Терри Уинн, депутат Европарламента, работавший в Комитете по бюджетному контролю и занимавший пост председателя, также поддержал эти призывы, заявив, что Комиссии невозможно достичь этих стандартов. В докладе под названием "Бюджет ЕС – общественное мнение и факты: во что это обходится, куда идут деньги и почему он так критикуется?", Уинн ссылается на общее мнение о том, что практика в ЕС отличается от практики в США. В США основное внимание уделяется финансовой информации, а не законности и регулярности базовых операций. "Таким образом, в отличие от Европы, политическая реакция в США на невозможность получить безупречное аудиторское заключение – это лишь "большая скука". Для сравнения, генеральный контролер и аудитор Великобритании заявил, что в Великобритании существует 500 отдельных счетов, и "в прошлом году я вынес квалифицированное заключение по 13 из 500. Если бы мне пришлось работать по системе ЕС, то, поскольку я квалифицирую 13 счетов, мне, возможно, пришлось бы квалифицировать все расходы центрального правительства Великобритании". Несмотря на эти проблемы, Комиссия Баррозу заявила о намерении привести бюджет в соответствие с требованиями Счетной палаты к концу своего мандата в 2009 году. Таким образом, достижение консенсуса в органе стало более сложным, что привело к сокращению количества его специальных докладов в год с пятнадцати до шести в период с 2003 по 2005 год, несмотря на увеличение штата на 200 человек за тот же период. Некоторые предлагали сократить его состав до пяти или даже одного члена, возможно, с созданием консультативного совета, состоящего из представителей всех государств-членов. Однако ни Европейская конституция, ни Лиссабонский договор не предлагали никаких изменений в его составе, несмотря на призывы бывших членов ЕСС и депутатов Европарламента к переменам.

Since 1994 the ECA has been required to provide a "statement of assurance", essentially a certificate that an entire annual budget can be accounted for. This has proved to be a problem, as even relatively minor omissions require the ECA to refuse a statement of assurance for the entire budget, even if almost all of the budget is considered reliable. This has led to media reports of the EU accounts being "riddled with fraud", where issues are based on errors in paperwork even though the underlying spending was legal. The auditing system itself has drawn criticism from this perception. The Commission in particular has stated that the bar is too high, and that only 0.09% of the budget is subject to fraud. The Commission has elsewhere stated that it is important to distinguish between fraud and other irregularities. The controversial dismissal in 2003 of Marta Andreasen for her criticism of procedures in 2002 has, for some, called into doubt the integrity of the institutions. It is frequently claimed that annual accounts have not been certified by the external auditor since 1994. In its annual report on the implementation of the 2009 EU Budget, the Court of Auditors found that the two biggest areas of the EU budget, agriculture and regional spending, have not been signed off on and remain "materially affected by error". Nonetheless, the European Commission claims that every budget since 2007 has been signed off. Terry Wynn, an MEP who served on the Parliament's Committee on Budgetary Control and reached the position of chairman, has also backed these calls, stating that it is impossible for the Commission to achieve these standards. In a report entitled EU Budget – Public Perception & Fact – how much does it cost, where does the money go and why is it criticised so much?, Wynn cites consensus that practice in the EU differs from that in the US. In the US, the focus is on the financial information, not on the legality and regularity of the underlying transactions, 'So, other than in Europe, the political reaction in the US to the failure to obtain a clean audit opinion is only "a big yawn"'. By comparison, the Comptroller and Auditor General for the United Kingdom stated that there were 500 separate accounts for the UK, and "in the last year, I qualified 13 of the 500. If I had to operate the EU system, then, because I qualify 13 accounts, I might have to qualify the whole British central government expenditure". Despite the problems, the Barroso Commission stated that it aimed to bring the budget within the Court's limits by the end of its mandate in 2009.). Attempting to get consensus in the body has thus become more difficult; this led to the number of its special reports per year shrinking from fifteen to six between 2003 and 2005, despite its staff growing by 200 over the same period. Some proposals have been for its size to be reduced to five members or just one, possibly with an advisory board with members from each member state. However, neither the European Constitution nor the Treaty of Lisbon proposed any changes to its composition, despite calls by former ECA members and MEPs to embrace change.