Конгресс и аналитика: Обзор Службы конгрессных исследований (CRS)

Введение

Аналитический центр, связанный с Конгрессом США

В аналитическом центре CRS, связанном с Конгрессом США, работает около 600 сотрудников, представляющих широкий спектр экспертных знаний и дисциплин, включая юристов, экономистов, историков, политологов, справочных библиотекарей и ученых. В 2019 году CRS объявила о добавлении "архива старых отчетов CRS", а также о внедрении новых общедоступных отчетов, таких как "двухстраничные аналитические записки для высшего руководства". CRS является одним из трех основных законодательных ведомств, поддерживающих Конгресс, наряду с Бюджетным управлением Конгресса (которое предоставляет Конгрессу информацию, связанную с бюджетом, отчеты по финансовым, бюджетным и программным вопросам, а также анализ вариантов бюджетной политики, затрат и последствий) и Управлением государственной подотчетности (которое оказывает помощь Конгрессу в проверке и мониторинге деятельности правительства путем проведения независимых аудитов, расследований и оценки федеральных программ). В совокупности в этих трех ведомствах работает более 4000 человек. Основываясь на концепции, разработанной Государственной библиотекой штата Нью-Йорк в 1890 году и Законодательной справочной библиотекой штата Висконсин в 1901 году, они были мотивированы идеями эпохи прогрессизма о важности приобретения знаний для информированного и независимого законодательного органа. Этот шаг также отражал расширяющуюся роль библиотекаря и профессионализацию профессии. Переименованная в Службу законодательных справок и получившая постоянный мандат в соответствии с Законом о реорганизации законодательной деятельности 1946 года, она оказывала помощь Конгрессу, прежде всего, предоставляя факты и публикации, а также передавая исследования и аналитические материалы, в основном выполненные другими государственными учреждениями, частными организациями и отдельными исследователями, до тех пор, пока финансирование их производства не было прекращено Конгрессом в 1951 году. Переименование в соответствии с Законом о реорганизации законодательной деятельности 1970 года отражало изменение миссии службы:

Обзор исследовательской службы Конгресса был запущен в 1980 году и продолжался до начала 1990-х годов; затем ассигнователи Конгресса вновь прибегли к "фискальному секвестру". Обзор издавался десять раз в год и был доступен для общественности по подписке. Он предлагал аналитические статьи, обзоры исследовательских продуктов CRS и другую помощь для членов Конгресса и их сотрудников. Отчеты CRS стали общедоступными только 18 сентября 2018 года, когда было реализовано положение Закона о консолидированных ассигнованиях на 2018 год, предписывающее публикацию отчетов CRS.

Миссия

CRS предоставляет Конгрессу исследования и аналитические материалы по всем текущим и новым вопросам национальной политики. Деятельность шести исследовательских отделов поддерживается пятью вспомогательными подразделениями: финансово-административным отделом, отделом информационного управления и технологий, помощником директора, отделом информации и публикаций для Конгресса и отделом управления персоналом и развития.

Обзор услуг

Ответы на запросы Конгресса предоставляются в форме отчетов, меморандумов, специализированных брифингов, семинаров, видеопрезентаций, информации, полученной из автоматизированных баз данных, и консультаций лично и по телефону. Конституция аннотирована. Отдел американского права Службы исследований Конгресса готовит «Конституция Соединенных Штатов Америки: анализ и интерпретация» (обычно известная как Конституция аннотированная), постоянно обновляемый юридический трактат, разъясняющий Конституцию США в том виде, в котором она была истолкована Верховным судом США.

Отчеты исследовательской службы Конгресса

Отчеты исследовательской службы Конгресса, обычно называемые отчетами CRS, – это всеобъемлющие аналитические доклады, подготовленные для четкого определения проблем в законодательном контексте. В 2011 финансовом году было подготовлено 566 новых доклада. По состоянию на конец 2011 года в наличии было почти 7800 докладов. Категоризированный перечень отчетов CRS был опубликован Военно-воздушной академией ВВС США, последний раз обновленный 13 мая 2011 года.

Доступ к отчетам CRS

Большинство отчетов CRS доступны для общественности через официальный сайт Конгресса США crsreports.congress.gov. Более старые версии отчетов CRS можно найти в источниках, поддерживаемых сообществом. С 18 сентября 2018 года официальный веб-сайт правительства США предоставляет доступ к неконфиденциальным отчетам на своем сайте. Ранее эти отчеты были конфиденциальными. Хотя они не имели гриф секретности, они не подлежали запросам в соответствии с Законом о свободе информации из-за привилегий Конгресса и поэтому не были легко доступны, а их подлинность было сложно проверить. До сентября 2018 года продукты CRS предоставлялись напрямую только членам Конгресса, комитетам Конгресса и агентствам, сотрудничающим с CRS (CBO и GAO), через внутреннюю веб-систему CRS.

Внешний вид

Письменные продукты работы CRS делятся на три основные категории: (1) продукты, распространяемые в Конгрессе и содержащие исследования и анализ законодательных вопросов, (2) ответы отдельным членам и комитетам и (3) законодательные резюме, дайджесты и сборники. Продукты, распространяемые в Конгрессе и содержащие исследования и анализ законодательных вопросов, подразделяются на две подкатегории: отчеты для Конгресса и меморандумы о распространении в Конгрессе. Отчеты для Конгресса: CRS часто готовит отчеты для Конгресса, аналитические записки или исследования по конкретным вопросам политики, представляющим законодательный интерес. Эти отчеты четко определяют проблемы в законодательном контексте. Аналитики определяют и объясняют технические термины и понятия, формулируют проблемы в понятной и своевременной форме и предоставляют соответствующие, точные и достоверные количественные данные. Содержание отчета кратко изложено на первой странице. Эти отчеты могут обновляться по мере развития событий или архивироваться, когда они перестают соответствовать текущей законодательной повестке дня, но могут предоставлять справочную и историческую информацию. Меморандумы о распространении в Конгрессе: Подобно отчетам, меморандумы готовятся, когда предполагается интерес со стороны относительно небольшого числа членов Конгресса или когда проблема носит достаточно временный характер, что заставляет CRS считать неуместным включать ее в список своих продуктов. Меморандумы могут быть переработаны в отчет, если они становятся важными для более широкой аудитории Конгресса. Ответы отдельным членам и комитетам: сотрудники CRS предоставляют индивидуальные услуги членам и комитетам, а также их сотрудникам, адаптированные для ответа на конкретные вопросы и обычно оформленные в виде меморандума. Письменные документы включают конфиденциальные меморандумы, ответы по электронной почте и информационные материалы для брифингов. Конфиденциальные меморандумы: Конфиденциальные меморандумы готовятся по конкретному запросу Конгресса и часто предназначены для читателя Конгресса, обладающего высоким уровнем знаний по данной теме. Эти меморандумы готовятся для использования запросившей стороной и не распространяются CRS среди более широкой аудитории без разрешения запросившей стороны. Ответы по электронной почте: Ответы по электронной почте на запросы информации могут варьироваться от предоставления статистических данных или имени до краткого брифинга или интерактивного обсуждения различных вопросов. Информационные материалы для брифингов: Подготовленные для использования конгрессными делегациями во время зарубежных поездок, эти материалы представляют собой сборник информации, поддерживающий конкретные цели поездки Конгресса. Информационные материалы для брифингов могут включать различные материалы, такие как карты, отобранные продукты и краткие письменные справки, содержащие справочную и актуальную информацию об отношениях США с конкретными странами, посещаемыми делегацией, а также вопросы, которые члены могут задать при встрече с правительственными или другими должностными лицами. Законодательные резюме, дайджесты и сборники: С 1935 года Секция законодательного анализа и информации (ранее секция "Bill Digest") CRS несет уставную ответственность за подготовку авторитетных, объективных, беспартийных резюме представленных законопроектов и резолюций, а также за поддержание исторической законодательной информации. Подробные пересмотренные резюме составляются с учетом изменений, внесенных в ходе законодательного процесса. Этот офис CRS также готовит названия, связи между законопроектами, тематические термины и ссылки на записи Конгресса для дебатов, полные тексты законопроектов и вступительные заявления членов Конгресса.

CRS written work products fall into three major categories:(1) Congressionally Distributed Products Providing Research and Analysis on Legislative Issues, (2) Responses to Individual Members and Committees, and (3) Legislative Summaries, Digests, and Compilations. Congressionally Distributed Products Providing Research and Analysis on Legislative Issues itself is broken into two subcategories: Reports for Congress and Congressional Distribution Memoranda. Reports for Congress: CRS often prepares reports for Congress, analyses, or studies on specific policy issues of legislative interest. These reports clearly define issues in legislative contexts. Analysts define and explain technical terms and concepts, frame the issues in understandable and timely contexts, and provide appropriate, accurate, and valid quantitative data. The content of the report is summarized on its first page. These reports may be updated as events occur, or archived when they no longer reflect the current legislative agenda but can provide background and historical context. Congressional Distribution Memoranda: Similar to the reports, memoranda are prepared when the interest of a relatively small number of congressional readers is anticipated or when an issue is sufficiently transient that CRS deems it inappropriate to include it in its list of products. Memoranda can be recast as a report if it becomes important to a larger congressional audience. Responses to Individual Members and Committees: CRS staff provide custom services for Members and committees and their staff, tailored to address specific questions, and usually in a memorandum format. Written documents include Confidential Memoranda, Email Responses, and Briefing Books. Confidential Memoranda: Confidential memoranda are prepared to meet a specific congressional request and are often designed for a congressional reader with a high level of expertise in a given topic. These memoranda are prepared for the use of the requester and are not distributed by CRS to a larger audience unless the requester gives permission. Email Responses: Email responses to request for information can range from providing a statistic or a name to a short briefing to an interactive discussion on a variety of issues. Briefing Books: Prepared for use by congressional delegations traveling abroad, these books are collections of material that support the specific purposes of a congressional trip. Briefing books can include a variety of materials, such as maps, selected products, and brief tailored written work, all of which contain background and current issues regarding U. S. relations with specific countries on the trip as well as questions Members may ask when meeting with government or other officials. Legislative Summaries, Digests, and Compilations: Since 1935, the Legislative Analysis and Information Section (formerly the "Bill Digest" section) of CRS has had the statutory responsibility for preparation of authoritative, objective, nonpartisan summaries of introduced public bills and resolutions and the maintenance of historical legislative information. Detailed revised summaries are written to reflect changes made in the course of the legislative process. This CRS office also prepares titles, bill relationships, subject terms, and Congressional Record citations for debates, full text of measures, and Member introductory remarks.

Конфиденциальность отчетов СРС

Статус конфиденциальности отчетов Исследовательской службы Конгресса до 18 сентября 2018 года являлся предметом разногласий из-за отсутствия публичного доступа к исследованиям, финансируемым за счет налоговых средств. Конгресс исторически оставлял за собой контроль над распространением продукции CRS среди общественности, исходя из принципа, что CRS, являясь продолжением аппарата Конгресса, работает исключительно для Конгресса: "распространение ограничено только членами Конгресса". Ограничение возникло в Палате представителей в виде прямого запрета на публикации Библиотекой Конгресса за счет средств, выделенных Службе законодательных ссылок (ныне CRS). В 1954 году было добавлено положение, предусматривающее исключения только с одобрения наших надзорных комитетов.

Разблокировка доступа к отчетам CRS

1978: Национальная конференция законодательных собраний штатов (NCSL) представила предложение, в соответствии с которым CRS получил бы доступ к файлам исследовательских материалов штатов, аннотированных NCSL, и имел бы возможность заказывать копии необходимых материалов для ответов на запросы Конгресса. Взамен CRS предоставлял бы NCSL периодические списки отчетов CRS (называемых в то время «мультилитами») и только по одной копии отчетов CRS по запросу NCSL. В рамках этого предложения NCSL также получил бы доступ к определенным файлам системы SCORPIO Библиотеки Конгресса, включая информационные бюллетени CRS (CRS Issue Briefs). Комитет Конгресса выразил мнение, что именно члены Конгресса, а не CRS, должны определять, публиковать ли и в какой степени различные продукты CRS. В результате никаких мер по реализации предложенного обмена между CRS и NCSL предпринято не было. 1980: Совместный комитет по библиотеке опубликовал заявление о политике в отношении публикации письменных материалов CRS, дополнительно пояснив: «Комитет или сенатор, разумеется, могут решить опубликовать отчет или служебную записку, предоставленные Службой исследований Конгресса этому комитету или сенатору. Тем не менее, важно защищать конфиденциальность подготовительной работы CRS, чтобы стимулировать максимально свободное исследование». 1998, 1999, 2001, 2003: Члены Конгресса предпринимали попытки принять законодательство, обязывающее CRS размещать свои продукты на общедоступном веб-сайте. Сенатор Том Дашл (D, Южная Дакота) первым предпринял действия, разместив на своем веб-сайте около 300 продуктов CRS, которые впоследствии были удалены. Представители Шейс и Марк Грин (R, Висконсин) разместили множество продуктов CRS на своих веб-сайтах, стремясь сделать некоторые из них общедоступными. «Отчеты готовятся сотрудниками Службы исследований Конгресса для информирования членов Конгресса», – написал Кайл Андерсон, представитель Комитета по управлению Палатой представителей, обладающего юрисдикцией по этому вопросу, в электронном письме газете The New York Times. «Как и другие служебные записки, подготовленные сотрудниками для членов Конгресса, они не публикуются». Иммунитет за выступления и дебаты: снижение «существенной роли в законодательном процессе». Такие предложения могут «повлечь за собой переоценку судебными и административными органами роли CRS в законодательном процессе и, следовательно, поставить под угрозу возможность применения иммунитета [статьи о выступлениях и дебатах], даже если CRS выполнял свою законодательную миссию (например, путем подготовки конфиденциальной служебной записки для члена Конгресса по рассматриваемому законопроекту)». Клевета, диффамация и оскорбление. CRS также полагает, что иски о клевете или диффамации могут возникать чаще, если продукты CRS будут размещены в Интернете, поскольку их будет читать больше людей и они будут знать об их существовании. Конфиденциальность файлов CRS. CRS считает, что более широкое распространение продуктов CRS, вероятно, побудит больше истцов, желающих получить доступ к файлам аналитиков CRS в рамках судебного разбирательства. Это, по мнению CRS, может привести к раскрытию переписки между членами Конгресса и CRS. Нарушение авторских прав. CRS утверждает, что может столкнуться с претензиями о нарушении авторских прав, если продукты CRS будут доступны в Интернете, поскольку CRS иногда включает в свои отчеты и продукты материалы, защищенные авторским правом. (В других документах CRS отмечает, что эти включения всегда «надлежащим образом указываются».)

1978: The National Conference of State Legislatures (NCSL) issued a proposal under which CRS would have received access to the files of State research materials abstracted by the NCSL, and would have had the opportunity to order copies of desired items for use in answering congressional inquiries. In return, CRS would have provided the NCSL with periodic listings of CRS Reports (called "multiliths" at that time) and with only one copy of those CRS Reports which the NCSL requested. Under this proposal, the NCSL also would have gained access to certain files from the Library of Congress's SCORPIO system, including CRS Issue Briefs. A congressional committee expressed the view that it was appropriate for Members of Congress, rather than CRS, to determine whether and to what extent various CRS products should be publicly disseminated. As a result, no action was taken to implement the proposed CRS NCSL exchange. 1980: The Joint Committee on the Library released a policy statement regarding the publication of CRS written products: and elaborated by noting "A committee or Member of the Senate, of course, may determine to make available to the public a report or memorandum which the Congressional Research Service has provided to the committee or Senator Nevertheless, it is important to protect the confidentiality of CRS's preparatory work in order to encourage the freest possible exploration by CRS "
1998, 1999, 2001, 2003: Attempts were made by members of congress to pass legislation requiring the CRS to make its products available on a public website. Senator Tom Daschle (D SD) was the first to act, putting almost 300 CRS products on his website. They were subsequently removed. Representatives Shays and Mark Green (R WI) have placed many CRS products on their own websites in an attempt to make some CRS products available to the public. "Reports are produced by the Congressional Research Service staff for the education of members of Congress", Kyle Anderson, a spokesman for the House Administration Committee, which has jurisdiction over the issue in the House, wrote in an e mail message to The New York Times. "Just as other memos produced by staffers for members of Congress aren't made public, these are not." Speech and debate immunity: Reducing "substantial role in the legislative process". Such proposals might "cause the judiciary and administrative agencies to reassess their perception of CRS as playing a substantial role in the legislative process, and thereby might endanger a claim of [Speech and Debate Clause] immunity even in an instance in which CRS was fulfilling its legislative mission (e. g., by preparing a confidential memorandum for a Member on a pending bill.)" Libel, slander, and defamation. CRS also believes that slander or libel actions might occur more frequently if CRS products were put on the Internet, because more people would read CRS products and know of their existence. Confidentiality of CRS files. CRS believes that broader dissemination of CRS products would likely inspire more litigants who wish to obtain, for purposes of discovery, the files of CRS analysts. This might, CRS argues, cause the public release of correspondence between Members of Congress and CRS. Copyright infringement. CRS argues that it might be subject to claims of copyright infringement if CRS products were available on the Internet. CRS sometimes incorporates copyrighted work into its reports and products. (Elsewhere, the CRS notes that these inclusions are always "appropriately credited".)

Письмо Стэнли М. Брэнда

27 января 1998 года Стэнли М. Брэнд, бывший главный юрисконсульт Палаты представителей, написал письмо сенатору Джону Маккейну:

Относительно применимости статьи I, раздела 6, пункта 1 Конституции США, касающейся свободы парламентских прений и дебатов, к определенным продуктам CRS, которые ваш законопроект, в случае принятия, сделает доступными в Интернете, я полагаю, что опасения, выраженные в меморандуме CRS, либо преувеличены, либо, в той мере, в которой они не являются таковыми, не дают оснований утверждать, что защита произведений CRS будет ослаблена вашим законопроектом. (См. также его письмо, касающееся повторного внесения того же законопроекта в 2001 году, а также Закон о бюджетных ассигнованиях для законодательной ветви власти на 1999 год, который обязывает директора Службы исследовательской поддержки Конгресса размещать в Интернете «Доклады CRS для Конгресса» и «Информационные бюллетени CRS». В этой речи он также отметил:

Я хотел бы подчеркнуть, что Комитет по регламенту одобрил децентрализованную систему, позволяющую сенаторам публиковать продукты CRS на своих личных веб-страницах. Я не вижу никакой разницы между публикацией материалов CRS на ста независимых веб-страницах и THOMAS – веб-страницей, созданной по решению Конгресса. Оба подхода должны обеспечивать одинаковую защиту CRS. Я также призываю своих коллег не придавать значения другим аргументам о том, что принятие этой поправки приведет к значительному увеличению нагрузки на CRS. Для создания и поддержки этого веб-сайта потребуется всего два технических специалиста. CRS уже имеет налаженный процесс определения информации, размещаемой на своем веб-сайте для членов Конгресса. Этот законопроект лишь требует, чтобы они продублировали этот процесс для общедоступной версии веб-сайта. Кроме того, мы ежедневно предоставляем бумажные копии этих материалов нашим избирателям, не создавая при этом чрезмерной нагрузки на сотрудников CRS. Наконец, у меня есть результаты анализа деятельности государственных организаций, занимающихся законодательными исследованиями, которые выполняют работу, аналогичную CRS, и публикуют свои материалы в Интернете. Ни одна из этих организаций не жаловалась на значительное увеличение рабочей нагрузки в связи с публикацией своих материалов в Интернете.

Письменный продукт

Типы документов включают отчеты CRS, отчеты об ассигнованиях (обычно публикуемые в виде "Длинного отчета") и служебные записки для распространения в Конгрессе. За исключением мимолетных общих упоминаний "отчетов" в своем уставном документе, CRS не имеет полномочий в отношении этих продуктов.