Закон Маккейна — Фейнгольда о реформе финансирования избирательных кампаний 2002 года

Введение

2002 Американский закон, регулирующий политические кампании

Закон о реформе двухпартийных кампаний 2002 года (Bipartisan Campaign Reform Act of 2002), широко известный как Закон Маккейна — Фейнгольда или BCRA (англ. McCain–Feingold Act), является федеральным законом США, который внес поправки в Федеральный закон о избирательных кампаниях 1971 года, регулирующий финансирование политических кампаний. Его главными спонсорами были сенаторы Расс Файнгольд (D-WI) и Джон Маккейн (R-AZ). Закон вступил в силу 6 ноября 2002 года, а новые правовые ограничения вступили в силу 1 января 2003 года. Как отмечалось в решении Верховного суда США по делу *Макконнелл против FEC*, Закон был разработан для решения двух проблем:
возросшая роль «мягких денег» в финансировании кампаний, путем запрета комитетам национальных политических партий привлекать или тратить средства, не подлежащие федеральным ограничениям, даже для государственных и местных выборов или обсуждения вопросов;
распространение рекламы, направленной на продвижение определенных вопросов, путем определения телевизионной и радиорекламы, в которой упоминается федеральный кандидат в течение 30 дней до первичных выборов или собрания партийных делегатов или 60 дней до всеобщих выборов, как «коммуникации, связанные с выборами», и запрета любой такой рекламы, оплачиваемой корпорацией (включая некоммерческие организации, такие как Right to Life или Фонд защиты окружающей среды) или оплачиваемой неинкорпорированным объединением, использующим корпоративные или профсоюзные средства. Решение по делу *Citizens United v. FEC* отменило это положение, но не запрет для иностранных корпораций или иностранных граждан на принятие решений, касающихся политических расходов. Хотя законодательство известно как «Маккейн — Фейнгольд», версия Сената не является законопроектом, который стал законом. Вместо этого, сопутствующий законопроект H.R. 2356, представленный конгрессменом Крисом Шейсом (R-CT), стал законом. Shays–Meehan первоначально был представлен как H.R. 380.

История законопроекта

После Уотергейта Конгресс принял поправки к Федеральному закону о финансировании избирательных кампаний 1974 года, установившие новые ограничения на взносы в избирательные кампании. В 1992 году президент Джордж Буш-старший наложил вето на законопроект, принятый Конгрессом, где доминировали демократы, который, в частности, ограничивал бы использование "мягких денег". Президент Клинтон продвигал аналогичный законопроект, но не смог добиться согласия обеих палат Конгресса по единому тексту. В 1998 году Сенат проголосовал за законопроект, однако он не набрал необходимых 60 голосов для преодоления процедуры волокиты. Все 45 сенаторов-демократов и 6 сенаторов-республиканцев проголосовали за прекращение дебатов, но оставшиеся 49 республиканцев проголосовали против прекращения дебатов. Это фактически похоронило законопроект на оставшийся срок полномочий 105-го Конгресса. Предвыборная кампания Маккейна в 2000 году и ряд скандалов (включая скандал с Enron) вынесли вопрос о финансировании избирательных кампаний на передний план общественного внимания в 2001 году. Палата представителей одобрила законопроект 240 голосами против 189, направив его в Сенат. Однако президент Буш подписал законопроект в марте 2002 года после его одобрения обеими палатами Конгресса.

Юридические споры

Положения закона были оспорены как неконституционные группой истцов во главе с тогдашним сенатором Митчем Макконнелом, давним противником законопроекта. Президент Буш подписал закон, несмотря на "оговорки относительно конституционности широкого запрета на политическую рекламу". Он, по всей видимости, ожидал, что Верховный суд отменит некоторые из его ключевых положений. Однако в декабре 2003 года Верховный суд подтвердил большую часть законодательства в деле *Макконнелл против FEC*. Впоследствии политические партии и "наблюдательные" организации подали жалобы в Федеральную избирательную комиссию (FEC) относительно сбора и расходования "мягких денег" так называемыми "527-ми организациями" – организациями, претендующими на освобождение от налогов как "политические организации" в соответствии с разделом 527 Налогового кодекса, но не регистрирующимися как "политические комитеты" в соответствии с Федеральным законом о финансировании избирательных кампаний, который использует иное юридическое определение. Эти организации были созданы по обе стороны политического спектра и включали такие известные организации, как Фонд СМИ и "Swift Boat Veterans for Truth". 527-е организации финансируются в основном состоятельными людьми, профсоюзами и предприятиями. 527-е организации существовали и до принятия закона Маккейна-Фейнгольда, но стали более популярными после его вступления в силу. В мае 2004 года FEC проголосовала против разработки новых правил применения федеральных законов о финансировании кампаний к 527-м организациям. Хотя осенью 2004 года FEC и приняла новое правило, требующее от некоторых 527-х организаций, участвующих в федеральных кампаниях, использовать не менее 50% "жестких денег" (взносов, регулируемых Федеральным законом о финансировании избирательных кампаний) для оплаты своих расходов, FEC не изменила свои правила относительно того, когда 527-я организация должна быть зарегистрирована в качестве федерального "политического комитета", что побудило представителей Шейса и Михана подать в федеральный суд иск против FEC за неспособность Комиссии принять правило для 527-х организаций. В сентябре 2007 года федеральный окружной суд вынес решение в пользу FEC, отклонив иск конгрессменов Шейса и Михана. В декабре 2006 года FEC заключила соглашения с тремя группами 527, которые, по мнению Комиссии, нарушили федеральный закон, не зарегистрировавшись в качестве "политических комитетов" и не соблюдая ограничения на взносы, запреты на источники финансирования и требования к раскрытию информации в ходе избирательного цикла 2004 года. "Swift Boat Veterans for Truth" были оштрафованы на 299 500 долларов; Лига избирателей по охране окружающей среды – на 180 000 долларов; MoveOn.org – на 150 000 долларов. В феврале 2007 года организация 527 "Progress for America Voter Fund" также была оштрафована на 750 000 долларов за несоблюдение федеральных законов о финансировании избирательных кампаний в ходе избирательного цикла 2004 года. В июне 2007 года Верховный суд США постановил в деле *FEC против Wisconsin Right to Life, Inc.*, что ограничения, установленные законом BCRA, на финансирование корпорациями и профсоюзами телевизионной рекламы, упоминающей кандидата в течение 30 дней до первичных или предвыборных выборов или 60 дней до всеобщих выборов, являются неконституционными, если они применяются к рекламе, которая может быть истолкована иначе, чем как призыв голосовать за или против конкретного кандидата. Некоторые эксперты в области избирательного права полагали, что это новое исключение сделает положения BCRA о "политической рекламе" бессмысленными, в то время как другие считали, что новое исключение достаточно узкое. В июне 2008 года Верховный суд отменил часть закона, известную как "поправка миллионера", в деле *Дэвис против Федеральной избирательной комиссии*. Это положение было направлено на "выравнивание" возможностей кандидатов, предусматривая увеличение законного лимита взносов для кандидата, который был существенно перерасходован оппонентом, использующим личные средства. В 2008 году один из соавторов законопроекта, сенатор Джон Маккейн из Аризоны, активно продвигал этот и другие законопроекты, которые он поддерживал, в своей предвыборной кампании. Сенатор Маккейн постоянно выражал обеспокоенность по поводу практики финансирования избирательных кампаний. "Вопросы чести в политике определяются не только реальностью, но и внешним восприятием, и поскольку они порождают общественное недоверие, к ним следует относиться столь же прямо, как и к доказательствам явно незаконной коррупции", – написал Маккейн в своих мемуарах 2002 года "Worth the Fighting For". "К моменту, когда я стал ведущим сторонником реформы финансирования избирательных кампаний, я пришел к пониманию того, что подозрения общественности не всегда беспочвенны. Деньги покупают доступ в Вашингтоне, а доступ увеличивает влияние, которое часто приводит к выгоде для немногих в ущерб многим". В марте 2009 года Верховный суд США заслушал устные аргументы в деле *Citizens United против Федеральной избирательной комиссии*, касающегося вопроса о том, можно ли считать политический документальный фильм о Хиллари Клинтон политической рекламой, которая должна быть оплачена средствами, регулируемыми Федеральным законом о финансировании избирательных кампаний. В январе 2010 года Верховный суд отменил положения закона Маккейна-Фейнгольда, ограничивающие деятельность корпораций, заявив: "Если Первая поправка имеет какую-либо силу, она запрещает Конгрессу штрафовать или сажать в тюрьму граждан или объединения граждан просто за участие в политической деятельности". В частности, *Citizens United* отменила законы о финансировании избирательных кампаний, касающиеся корпораций и профсоюзов; ранее закон запрещал трансляцию по телевидению, кабельному или спутниковому телевидению "политической рекламы", оплаченной корпорациями в течение 30 дней до первичных выборов и 60 дней до всеобщих выборов. Оппозиция утверждала, что суд допустил ошибку, разрешив неограниченные корпоративные расходы, утверждая, что корпоративные расходы представляют особую угрозу для демократического самоуправления. Президент Барак Обама выразил свою обеспокоенность по поводу решения Верховного суда во время своего обращения по положению дел о стране в 2010 году, произнесенного 27 января, заявив: "Со всей должной почтительностью к разделению властей, на прошлой неделе Верховный суд отменил вековую правовую практику, которая, по моему мнению, откроет шлюзы для специальных интересов – включая иностранные корпорации – для неограниченных расходов на наших выборах. Я не думаю, что американские выборы должны финансироваться самыми влиятельными интересами Америки или, что еще хуже, иностранными организациями. Они должны решаться американским народом. И я призываю демократов и республиканцев принять закон, который поможет исправить некоторые из этих проблем". Президент Обама также назвал это решение "крупной победой для крупных нефтяных компаний, банков Уолл-стрит, страховых компаний и других влиятельных интересов, которые каждый день используют свою власть в Вашингтоне, чтобы заглушить голоса обычных американцев".

Provisions of the legislation were challenged as unconstitutional by a group of plaintiffs led by then–Senate Majority Whip Mitch McConnell, a long time opponent of the bill. President Bush signed the law despite "reservations about the constitutionality of the broad ban on issue advertising." He appeared to expect that the Supreme Court would overturn some of its key provisions. But, in December 2003, the Supreme Court upheld most of the legislation in McConnell v. FEC. Subsequently, political parties and "watchdog" organizations have filed complaints with the FEC concerning the raising and spending of soft money by so called "527 organizations"—organizations claiming tax exemption as "political organizations" under Section 527 of the Internal Revenue Code , but not registering as "political committees" under the Federal Election Campaign Act, which uses a different legal definition. These organizations have been established on both sides of the political aisle, and have included high profile organizations such as the Media Fund and the Swift Boat Veterans for Truth. 527s are financed in large part by wealthy individuals, labor unions, and businesses. 527s pre dated McCain–Feingold but grew in popularity after the law took effect. In May 2004, the FEC voted to not write new rules on the application of federal campaign finance laws to 527 organizations. Although the FEC did promulgate a new rule in the fall of 2004 requiring some 527s participating in federal campaigns to use at least 50% "hard money" (contributions regulated by the Federal Election Campaign Act) to pay their expenses, the FEC did not change its regulations on when a 527 organization must register as a federal "political committee" prompting Representatives Shays and Meehan to file a federal court lawsuit against the FEC for the Commission's failure to adopt a 527 rule. In September, 2007, a Federal District Court ruled in favor of the FEC, against congressmen Shays and Meehan. In December 2006 the FEC entered settlements with three 527 groups the commission found to have violated federal law by failing to register as "political committees" and abide by contribution limits, source prohibitions and disclosure requirements during the 2004 election cycle. Swift Boat Veterans for Truth was fined $299,500; the League of Conservation Voters was fined $180,000; MoveOn. org was fined $150,000. In February 2007, the 527 organization Progress for America Voter Fund was likewise fined $750,000 for its failure to abide by federal campaign finance laws during the 2004 election cycle. In June 2007 the U. S. Supreme Court held, in FEC v. Wisconsin Right to Life, Inc., that BCRA's limitations on corporate and labor union funding of broadcast ads mentioning a candidate within 30 days of a primary or caucus or 60 days of a general election are unconstitutional as applied to ads susceptible of a reasonable interpretation other than as an appeal to vote for or against a specific candidate. Some election law experts believed that the new exception would render BCRA's "electioneering communication" provisions meaningless, while others believed the new exception to be quite narrow. In June 2008, the section of the act known as the "millionaire's amendment" was overturned by the Supreme Court in Davis v. Federal Election Commission. This provision had attempted to "equalize" campaigns by providing that the legal limit on contributions would increase for a candidate who was substantially outspent by an opposing candidate using personal wealth. In 2008 one of the cosponsors of the legislation, Senator John McCain of Arizona, touted this piece of legislation and others that he sponsored in his bid for the presidency. Senator McCain consistently voiced concern over campaign practices and their funding. "'Questions of honor are raised as much by appearances as by reality in politics, and because they incite public distrust, they need to be addressed no less directly than we would address evidence of expressly illegal corruption,' McCain wrote in his 2002 memoir Worth the Fighting For. 'By the time I became a leading advocate of campaign finance reform, I had come to appreciate that the public's suspicions were not always mistaken. Money does buy access in Washington, and access increases influence that often results in benefiting the few at the expense of the many.'" In March 2009, the U. S. Supreme Court heard oral arguments in Citizens United v. Federal Election Commission, regarding whether or not a political documentary about Hillary Clinton could be considered a political ad that must be paid for with funds regulated under the Federal Election Campaign Act. In January 2010, the Supreme Court struck sections of McCain–Feingold down which limited activity of corporations, saying, "If the First Amendment has any force, it prohibits Congress from fining or jailing citizens, or associations of citizens, for simply engaging in political speech." Specifically, Citizens United struck down campaign financing laws related to corporations and unions; law previously banned the broadcast, cable or satellite transmission of "electioneering communications" paid for by corporations in the 30 days before a presidential primary and in the 60 days before the general election. The minority argued that the court erred in allowing unlimited corporate spending, arguing that corporate spending posed a particular threat to democratic self government. President Barack Obama expressed his concern over the Supreme Court's decision during his 2010 State of the Union Address, delivered January 27, saying, "With all due deference to separation of powers, last week the Supreme Court reversed a century of law that I believe will open the floodgates for special interests—including foreign corporations—to spend without limit in our elections. I don't think American elections should be bankrolled by America's most powerful interests, or worse, by foreign entities. They should be decided by the American people. And I'd urge Democrats and Republicans to pass a bill that helps to correct some of these problems." President Obama also called the decision, "a major victory for big oil, Wall Street banks, health insurance companies and the other powerful interests that marshal their power every day in Washington to drown out the voices of everyday Americans."

Влияние

BCRA снизила роль "мягких денег" в политических кампаниях, поскольку закон устанавливает ограничения на взносы заинтересованных групп и национальных политических партий. BCRA содержала положение "Подтверждаю сам/сама" (или "Я отвечаю за это объявление"), которое обязывает кандидатов в Соединенных Штатах на федеральные политические должности, а также заинтересованные группы и политические партии, поддерживающие или выступающие против кандидата, включать в политическую рекламу на телевидении и радио "заявление кандидата, идентифицирующее его и подтверждающее, что он одобрил данное сообщение". Влияние BCRA впервые стало ощутимым на национальном уровне во время выборов 2004 года. Одним из наиболее заметных результатов стало то, что в соответствии с упомянутым положением, все предвыборные ролики содержали устное заявление следующего содержания: "Я – [имя кандидата], и я одобряю это сообщение".