Межгосударственные соглашения в США: конституционные аспекты и требования к одобрению.

Введение

Формальное соглашение между двумя или более штатами США. В Соединенных Штатах межгосударственный договор — это пакт или соглашение между двумя или более штатами, или между штатами и любым иностранным правительством. Компактный пункт (статья I, раздел 10, пункт 3) Конституции Соединенных Штатов предусматривает, что "Ни одно государство не должно без согласия Конгресса вступать в какое-либо соглашение или договор с другим штатом или с иностранной державой".

Однако в докладе, опубликованном в октябре 2019 года о предлагаемом Национальном межгосударственном соглашении по народному голосованию, Служба исследований Конгресса (CRS) сослалась на решение Верховного суда США в деле Вирджиния против Теннесси (1893), подтвержденное в делах U.S. Steel Corp. против Многогосударственной налоговой комиссии (1978) и Куйлер против Адамса (1981), в котором установлено, что явное согласие Конгресса на межгосударственные договоры не требуется для соглашений, "в отношении которых Соединенные Штаты не могут иметь никаких возражений или проявлять интерес к вмешательству" (в дополнение к тому, что слова "соглашение" и "договор", используемые в Компактном пункте, являются синонимами). Вместо этого Суд потребовал явного согласия Конгресса для межгосударственных договоров, которые "направлены на формирование любой комбинации, способствующей увеличению политической власти штатов, которая может посягать на или препятствовать верховенству Соединенных Штатов" — то есть, когда вертикальный баланс власти между федеральным правительством и правительствами штатов изменяется в пользу правительств штатов. В докладе также упоминается дело U.S. Steel Corp. против Многогосударственной налоговой комиссии, в котором говорится, что "важный вопрос [в отношении Компактного пункта] касается потенциального, а не фактического, влияния на федеральное верховенство", и отмечается, что потенциальная эрозия одной из перечисленных полномочий Конгресса Соединенных Штатов межгосударственным договором может потребовать явного одобрения Конгресса. В докладе CRS приводятся решения Верховного суда по делам Флорида против Джорджии (1855) и Техас против Нью-Мексико и Колорадо (2018), в которых признается, что явное согласие Конгресса также требуется для межгосударственных договоров, которые изменяют горизонтальный баланс власти между правительствами штатов. Ссылаясь на дело Metropolitan Washington Airports Authority v. Citizens for Abatement of Aircraft Noise, Inc. (1991), в котором говорится, что если перечисленное полномочие в соответствии с Конституцией является законодательным, то "Конгресс должен осуществлять его в соответствии с требованиями двухпалатности и представления, установленными в статье I, разделе VII", и отмечая, что Республиканский речной договор был первоначально отклонен президентом Франклином Д. Рузвельтом в 1942 году, в докладе CRS говорится, что если межгосударственный договор требует явного одобрения Конгресса, он должен быть одобрен обеими палатами Конгресса и подписан президентом, чтобы стать законом. В деле Куйлер против Адамса Суд постановил, что одобрение Конгрессом межгосударственных договоров делает их федеральными законами. В докладе CRS приводятся мнения Суда по делам Вирджиния против Теннесси и Northeast Bancorp против Совета управляющих Федеральной резервной системы (1985), в которых говорится, что любое соглашение между двумя или более штатами, которое "охватывает все условия, влияющие на поведение или претензии сторон", запрещает членам "односторонне изменять или отменять соглашение" и требует "взаимности взаимных обязательств", является межгосударственным договором. Кроме того, в докладе CRS приводится мнение Суда по делу Northeast Bancorp, согласно которому требование о создании нового межгосударственного органа является достаточным условием для того, чтобы соглашение квалифицировалось как межгосударственный договор в соответствии с Компактным пунктом. В докладе CRS говорится, что в 2019 году действовало около 200 межгосударственных договоров. Сроки для получения согласия Конгресса Конституцией не установлены, поэтому согласие может быть дано либо до, либо после того, как штаты согласуют конкретный договор. Согласие может быть явным, но также может быть выведено из обстоятельств. Конгресс может также устанавливать условия в рамках своего одобрения договора. Конгресс должен явно одобрить любой договор, который предоставляет штату полномочия, которые в противном случае закреплены за федеральным правительством. Большинство ранних межгосударственных договоров разрешали пограничные споры, но с начала XX века договоры все чаще используются как инструмент межгосударственного сотрудничества.

However, in a report released in October 2019 about the proposed National Popular Vote Interstate Compact, the Congressional Research Service (CRS) cited the U. S. Supreme Court's ruling in Virginia v. Tennessee (1893)—reaffirmed in U. S. Steel Corp. v. Multistate Tax Commission (1978) and Cuyler v. Adams (1981)—that ruled that explicit congressional consent of interstate compacts is not required for agreements "which the United States can have no possible objection or have any interest in interfering with" (in addition to ruling that the words "agreement" and "compact" used in the Compact Clause are synonyms). Instead, the Court required explicit congressional consent for interstate compacts that are "directed to the formation of any combination tending to the increase of political power in the States, which may encroach upon or interfere with the just supremacy of the United States"—meaning where the vertical balance of power between the federal government and state governments is altered in favor of state governments, while the report references U. S. Steel Corp. v. Multistate Tax Commission as stating that the "pertinent inquiry [with respect to the Compact Clause] is one of potential, rather than actual, impact on federal supremacy" in noting that the potential erosion of an enumerated power of the United States Congress by an interstate compact can arguably require explicit congressional approval. The CRS report cites the Supreme Court's rulings in Florida v. Georgia (1855) and in Texas v. New Mexico and Colorado (2018) as recognizing that explicit congressional consent is also required for interstate compacts that alter the horizontal balance of power amongst state governments. Citing Metropolitan Washington Airports Authority v. Citizens for Abatement of Aircraft Noise, Inc. (1991) as stating that if an enumerated power under the Constitution is legislative, then "Congress must exercise it in conformity with the bicameralism and presentment requirements of Article I, Section VII", and noting that the Republican River Compact was initially vetoed by President Franklin D. Roosevelt in 1942, the CRS report states that if an interstate compact requires explicit congressional approval, it must be approved by both houses of Congress and signed into law by the President in order to become law. In Cuyler v. Adams, the Court held that congressional approval of interstate compacts makes them federal laws. The CRS report cites the Court's opinions in Virginia v. Tennessee and Northeast Bancorp v. Federal Reserve Board of Governors (1985) as stating that any agreement between two or more states that "cover[s] all stipulations affecting the conduct or claims of the parties", prohibits members from "modify[ing] or repeal[ing] [the agreement] unilaterally", and requires "'reciprocation' of mutual obligations" constitutes an interstate compact. Additionally, the CRS report cites the Court's opinion in Northeast Bancorp as suggesting that a requirement of a new interstate governmental entity is a sufficient condition for an agreement to qualify as being an interstate compact under the Compact Clause. The CRS report stated that there were approximately 200 interstate compacts in effect in 2019. The timing for Congressional consent is not specified by the Constitution, so consent may be given either before or after the states have agreed to a particular compact. The consent may be explicit, but it may also be inferred from circumstances. Congress may also impose conditions as part of its approval of a compact. Congress must explicitly approve any compact that would give a state power that is otherwise designated to the federal government. Most early interstate compacts resolved boundary disputes, but since the early 20th century, compacts have increasingly been used as a tool of state cooperation.