Ограничение президентских сроков: история и современность.

Введение

Юридическое ограничение на количество сроков, которые может занимать должностное лицо. Правовой и политический вопрос.

Ограничение сроков полномочий – это юридическое ограничение на число сроков, в течение которых человек может занимать определенную выборную должность. В президентских и полупрезидентских системах ограничения сроков служат способом предотвращения монополии власти, когда лидер фактически становится "президентом на всю жизнь". Это призвано защитить республику от превращения в фактическую диктатуру. Ограничения сроков могут устанавливать пожизненный лимит на количество сроков, которые может занимать должностное лицо, или ограничивать число последовательных сроков.

Европа

Сроки полномочий восходят к Древней Греции и Римской республике, а также к Венецианской республике. В древнеафинской демократии многие должности ограничивались одним сроком. Членам Совета разрешалось занимать должность не более двух сроков. Должность стратега могла заниматься неограниченное количество сроков. В Римской республике был принят закон, устанавливающий ограничение в один срок для должности цензора. Ежегодные магистраты, включая трибуна плебса, эдила, квестора, претора и консула, не могли быть переизбраны до истечения определенного количества лет. Должность диктатора была почти неограниченной, за исключением ограничения одним шестимесячным сроком. Последовавшие римские правители ослабляли это ограничение, пока Юлий Цезарь не стал пожизненным диктатором и не положил конец республике. Ограничение сроков полномочий вернулось в средневековой Европе через Новгородскую республику, Псковскую республику, Генуэзскую республику и Флорентийскую республику. Первый современный конституционный лимит сроков был установлен во Французской Первой Республике Конституцией 1795 года, которая установила пятилетние сроки для Директории и запретила занимать должность два срока подряд. Наполеон положил конец практике ограничения сроков в 1799 году, подобно тому, как это сделал Юлий Цезарь. Конституция Франции 1848 года восстановила ограничение сроков, но оно было отменено племянником Наполеона, Наполеоном III. Многие постсоветские республики установили президентские системы с пятилетним сроком полномочий после распада Советского Союза в 1991 году. Президент России имеет право занимать должность не более двух сроков подряд, однако поправки к Конституции России 2020 года освободили президента Владимира Путина от этого ограничения. Срок полномочий президента Беларуси был ограничен двумя сроками, но это ограничение было отменено в 2004 году.

Соединенные Штаты

Предшественник современных ограничений по срокам пребывания у власти в Америке восходит к Пенсильванской хартии свобод 1682 года и колониальной системе правления того же года, разработанной Уильямом Пенном и предусматривающей трехлетнюю ротацию членов Провинциального совета – верхней палаты колониального законодательного собрания. Президенты Соединенных Штатов обычно придерживались неформальной традиции служить не более двух сроков, однако это ограничение было закреплено законом только после ратификации 22-й поправки к Конституции в 1951 году, последовавшей за избранием Франклина Д. Рузвельта на беспрецедентные третий и четвертый сроки.

Латинская Америка

Поскольку страны Латинской Америки в 19 веке создавали президентские республики по образцу правительства Соединенных Штатов, они установили ограничения по срокам для своих президентов, основываясь на американском прецеденте двух сроков. В ответ на случаи, когда президенты оставались у власти дольше положенного срока, некоторые из этих ограничений со временем были заменены ограничением в один срок без возможности переизбрания. В Мексике Порфирио Диас обходил ограничения по срокам, баллотируясь на восемь сроков подряд, пока в 1911 году не был вынужден покинуть страну в изгнании. Новая конституция 1917 года установила ограничение в один срок. После того как Альваро Обрегон нарушил этот закон и баллотировался на второй срок, он был убит. В настоящее время члены Конгресса Мексики не могут быть переизбраны на следующий немедленно следующий срок в соответствии со статьями 50 и 59 Конституции Мексики, а срок полномочий президента Мексики ограничен одним шестилетним сроком, называемым Sexenio. Президент Аргентины был ограничен одним последовательным шестилетним сроком, но в 1994 году в Конституцию Аргентины были внесены поправки, ослабившие ограничение сроков до максимум двух последовательных четырехлетних сроков. В 1997 году в Конституцию Бразилии были внесены поправки, ослабившие ограничение срока для президента Бразилии с одного пятилетнего срока до двух четырехлетних сроков. В 2004 году срок полномочий президента Колумбии был увеличен с одного до двух сроков. Венесуэльский конституционный референдум 2009 года отменил ограничения по срокам в Венесуэле.

Азия

После революции 1911 года премьер-министр императорского кабинета Юань Шикай стал вторым президентом Китайской Республики. Первоначально ему было назначено не более двух пятилетних сроков, но затем срок был продлен до десяти лет, и ограничение срока было снято. В 1948 году Временные положения против коммунистического восстания отменили ограничение срока полномочий президента Китайской Республики и утвердили Чан Кайши в качестве военного лидера страны. Ограничение срока было восстановлено после отмены этих положений в 1991 году. Президент Южной Кореи первоначально мог занимать пост не более двух четырехлетних сроков, когда этот пост был учрежден в 1948 году, но ограничение на срок было снято в 1954 году, чтобы Сингман Ри мог баллотироваться на третий срок. После того, как Ри был избран на четвертый срок, Первая Республика Корея была свергнута. Лимит двух сроков был восстановлен, но в 1969 году он был расширен до трех сроков и вновь отменен в 1972 году. В 1981 году президент Южной Кореи был ограничен одним семилетним сроком, который был сокращен до пяти лет в 1988 году. Согласно первоначальной Конституции Индонезии президентский и вице-президентский сроки были неограниченными, но с первой поправки в 1999 году обладатели обеих должностей ограничены двумя сроками каждый. Филиппины установили ограничения сроков после обретения независимости от Соединенных Штатов, но они были отменены Фердинандом Маркосом в 1970-х годах. В период с 1982 по 2018 год Конституция Китая предусматривала, что президент, вице-президент, премьер-министр и вице-премьеры не могут занимать должности более двух сроков подряд, хотя не было ограничения срока полномочий Генерального секретаря Коммунистической партии Китая, который обычно представлял высшего руководителя Китая. В марте 2018 года Всекитайский народный конгресс принял ряд конституционных поправок, включая отмену ограничений сроков полномочий президента и вице-президента, а также укрепление центральной роли Коммунистической партии Китая (КПК), что позволило лидеру КПК Си Цзиньпину оставаться у власти бессрочно, до самой смерти. Президент Таджикистана изначально был ограничен одним пятилетним сроком в соответствии с Конституцией Таджикистана 1994 года. В 1999 году этот срок был увеличен до одного семилетнего срока, а в 2003 году – до двух семилетних сроков. Предельный срок президентства Эмомали Рахмона был пересмотрен в 2006 году, а ограничение срока президентства было отменено в 2016 году. Премьер-министр Пакистана был ограничен одним пятилетним сроком, пока этот предел не был отменен в 2011 году. Янг ди-Пертуан Агонг Малайзии подлежит ограничению срока. После избрания ему разрешается занимать должность только один пятилетний срок и не может продлевать свой срок на второй срок подряд. Это делает Малайзию одной из двух конституционных монархий в мире, подверженных ограничению сроков, другой страной является Андорра. Ограничение сроков было одним из главных требований протестующих во время «арабской весны».

Following the 1911 Revolution, Prime Minister of the Imperial Cabinet Yuan Shikai became the second President of the Republic of China. He was initially subject to a maximum of two five year terms, but the term was then lengthened to ten years and the term limit was removed. In 1948, the Temporary Provisions against the Communist Rebellion abolished the term limit for the President of the Republic of China and established Chiang Kai shek as the country's military leader. The term limit was restored after the provisions were repealed in 1991. The President of South Korea was initially permitted to serve a maximum of two four year terms when the office was created in 1948, but the term limit was removed in 1954 so that Syngman Rhee could run for a third term. After Rhee was elected to a fourth term, the First Republic of Korea was overthrown. The two term limit was restored, but it was expanded to three terms in 1969 and abolished again in 1972. In 1981, the President of South Korea has been limited to one seven year term, which was reduced to five years in 1988. Under the original Constitution of Indonesia the presidential and vice presidential terms were unlimited but since the first amendment in 1999 holders of both offices are limited to two terms each. The Philippines established term limits following independence from the United States, but they were abolished by Ferdinand Marcos in the 1970s. Between 1982 and 2018, the Constitution of China stipulated that the president, vice president, premier, vice premiers could not serve more than two consecutive terms, though there was no term limit for the General Secretary of the Chinese Communist Party, who usually represented the paramount leader of China. In March 2018, the National People's Congress passed a set of constitutional amendments including removal of term limits for the president and vice president, as well as enhancing the central role of the Chinese Communist Party (CCP), allowing CCP leader Xi Jinping to retain power indefinitely until his death. The President of Tajikistan was initially limited to one five year term under the 1994 Constitution of Tajikistan. This was increased to one seven year term in 1999 and to two seven year terms in 2003. The term limit was reset for President Emomali Rahmon in 2006, and the term limit was abolished in 2016. The Prime Minister of Pakistan was limited to one five year term until the limit was abolished in 2011. The Yang di Pertuan Agong of Malaysia is subjected to a term limit. Once elected, he is only allowed to serve for a single five year term and cannot renew for a second term consecutively. This rule makes Malaysia among two constitutional monarchies in the world that is subjected to a term limit, the other country being Andorra. Term limits were one of the major demands of protesters during the Arab Spring.

Африканская страна к югу от Сахары

Либерия в течение короткого периода времени, с 1944 по 1951 год, ограничивала президентский срок восемью годами. По мере деколонизации стран Африки к югу от Сахары в середине 20-го века, большинство новых правительств учредили президентские системы, однако ограничения сроков устанавливались редко. Только Демократическая Республика Конго, Габон, Руанда и Того ввели такие ограничения, но вскоре после этого они были отменены. После распада Восточного блока в 1989-90 годах и последовавшей за этим волны демократизации в Восточной Европе, многие африканские страны провели аналогичные политические демократизации и установили ограничения сроков. В 1995 году срок полномочий президента Уганды был ограничен двумя пятилетними сроками. Президент Йовери Мусевени ранее занимал пост два срока, но они не учитывались при новом ограничении в два срока. В 2005 году ограничение сроков было отменено, что позволило Мусевени продолжить занимать пост президента. В Кении конституция 2010 года ограничивает президентский срок максимум двумя пятилетними сроками, как и срок полномочий глав округов. До принятия конституции 2010 года ограничений на срок не существовало. Первый президент, Мзе Джомо Кениата, правил 15 лет и умер на посту. Его вице-президент, Дэниел Мои, вступил в должность в 1978 году и правил 24 года, после чего к власти пришел Мвай Кибаки. Кибаки правил десять лет, в период, характеризующийся крупными политическими реформами, которые привели к принятию конституции 2010 года. Бывший президент Ухуру Кениата был первым президентом, избранным в соответствии с новым законом, и занимал должность два срока по пять лет каждый, после чего в сентябре 2022 года его сменил его заместитель Уильям Руто. Член партии президента Руто «Объединенный демократический альянс» сообщил о планах отменить ограничения сроков 7 ноября 2022 года, но руководство отклонило это предложение, заявив, что это его личное мнение, на которое он имеет право. Конституция Нигерии 1999 года ограничивает срок полномочий президента на федеральном уровне и губернаторов на уровне штатов двумя четырехлетними сроками. Это правило строго соблюдается с 1999 года. В странах Африки к югу от Сахары только Гана (с 1993 года), Кения (с 1964 года) и Нигерия (с 1999 года) успешно осуществили плавную передачу власти от одного президента к другому после истечения срока их полномочий. В некоторых странах это требование либо отменено, либо отсутствует в их законодательстве.

Liberia briefly limited its presidents to an eight year term between 1944 and 1951. As the countries of sub Saharan Africa were decolonised in the mid 20th century, most of the new governments established presidential systems, but term limits were rarely established. The Democratic Republic of the Congo, Gabon, Rwanda, and Togo were the only countries to establish them, but they were abolished soon afterward. After the collapse of the Eastern Bloc in 1989 90 and ensuing wave of democratization in Eastern Europe, many African engaged in similar political democratizations and established term limits. The President of Uganda was limited to two five year terms in 1995. President Yoweri Museveni had previously served two terms, but these were not counted toward the new two term limit. The term limit was abolished in 2005, allowing Museveni to continue as president. In Kenya, the 2010 constitution limits the president to a maximum of two five year terms just like county governors. Before the promulgation of the 2010 constitution, term limits did not exist. The first president, Mzee Jomo Kenyatta ruled for 15 years and died in office. His vice president, Daniel Moi took over in 1978 and ruled for 24 years before Mwai Kibaki took over. Kibaki ruled for ten years, in a tenure that was characterized by major political reforms leading to the 2010 constitution. Immediate former President Uhuru Kenyatta was the first president under the new law, a position he served for two terms of 5 years each and was succeeded by his deputy William Ruto in September 2022. A member of President Ruto's United Democratic Alliance party revealed plans to scrap the term limits on 7 November 2022 but the leadership dismissed him saying that was his personal opinion which he was entitled to. The 1999 constitution of Nigeria limits the President at the Federal level, and Governors at the state level to serving two four year terms. This has been strictly followed since 1999. In the Sub Saharan Africa, only Ghana (since 1993), Kenya (since 1964), and Nigeria (since 1999) have experienced smooth transition of power from one president to another after the expiry of term limits. Some countries either scrap the requirement or do not have it in their laws.

Ближний Восток и Северная Африка

Конституционный референдум в Египте 2019 года увеличил президентский срок с четырех до шести лет и позволил Абдель Фаттаху эль-Сиси баллотироваться на пост президента Египта на третий срок, превышая конституционный лимит в два срока.

Механизм

Ограничения по срокам – это элемент конституционализма, призванный смягчить негативные последствия демократии. Ограничения по срокам могут быть последовательными или пожизненными. Последовательные ограничения позволяют занимать должность только определенное количество сроков подряд, после чего необходимо прекратить баллотироваться на нее. По истечении установленного периода отсчет начинается заново, и чиновник может снова баллотироваться на свою прежнюю должность и занимать ее до достижения лимита. Пожизненные ограничения, напротив, лишают чиновника возможности баллотироваться на эту должность после достижения лимита. Пожизненные ограничения гораздо строже последовательных. Страны с парламентской формой правления реже устанавливают ограничения по срокам для своих лидеров, поскольку у таких лидеров обычно нет фиксированного срока полномочий – они остаются у власти до тех пор, пока пользуются доверием парламента, что теоретически может продолжаться всю жизнь. Многие парламенты могут быть распущены досрочно для проведения внеочередных выборов, поэтому срок полномочий одних парламентов может составлять всего несколько месяцев, а других – до истечения установленного срока. Тем не менее, такие страны могут устанавливать ограничения по срокам для других должностей – например, в республиках церемониальный пост президента может иметь ограничение по срокам, особенно если он обладает резервными полномочиями. В частности, из-за отсутствия юридических ограничений по срокам в африканских странах Мо Ибрагим учредил премию Мо Ибрагима с денежным вознаграждением, чтобы стимулировать африканских лидеров к продвижению прав человека и обеспечению демократического перехода власти.

Нарушение сроков

Многие президенты пытались оставаться у власти дольше установленного срока различными способами. В период с 1960 по 2010 год более четверти президентов, ограниченных сроком пребывания в должности, успешно продлили или нарушили свои сроки, чтобы удержаться у власти, и обеспечение соблюдения ограничений сроков признается одной из важнейших задач в развитии демократии. Ограничения сроков, как правило, получают большее признание как внутри страны, так и на международном уровне, чем другие механизмы демократии, и попытки их нарушить обычно встречают сильное сопротивление со стороны населения страны и международного сообщества. Нарушение ограничений сроков тесно связано с демократическим отступлением и ухудшением ситуации с правами человека. На решение президента подорвать ограничения сроков могут повлиять потенциальные возможности для обогащения во время пребывания в должности, перспективы приобретения богатства после ухода с поста, механизмы обеспечения соблюдения ограничений сроков, степень контроля лидера над другими ветвями власти или политической партией, прецеденты в регионе и вероятность уголовного преследования после ухода с поста. Президенты с большей вероятностью добьются успеха в нарушении ограничений сроков, если они контролируют другие ветви власти, будь то через свои политические партии или из-за недостаточных сдержек и противовесов. Хотя нарушение ограничений сроков чаще встречается в менее демократических странах, политическая оппозиция, иностранные правительства и граждане все же могут обеспечить соблюдение этих ограничений даже в недемократических странах. Президент может попытаться обойти ограничения сроков косвенным путем, продлив свое правление без формального увеличения срока. Это может быть сделано путем увеличения продолжительности срока или переноса выборов. В некоторых случаях президент может обойти ограничения сроков, формально уйдя в отставку, но сохранив фактический контроль над правительством.