Введение

Агентство Нового курса, созданное в 1933 году.

Национальное управление восстановлением (NRA) было ключевым агентством, учрежденным президентом США Франклином Д. Рузвельтом (FDR) в 1933 году. Целью управления было искоренение "жестокой конкуренции" путем объединения промышленности, труда и правительства для разработки кодексов "добросовестной практики" и установления цен. NRA было создано на основании Национального закона о восстановлении промышленности (NIRA) и позволило отраслям совместно разрабатывать "кодексы честной конкуренции". Эти кодексы должны были помочь работникам установить минимальную заработную плату и максимальную продолжительность рабочей недели, а также минимальные цены на продукцию. У NRA также был двухлетний срок действия, который истекал в июне 1935 года, если он не будет продлен. NRA, символизируемое Синим Орлом, пользовалось популярностью среди рабочих. Предприятия, поддерживающие NRA, размещали этот символ в витринах и на упаковке, хотя не всегда соблюдали установленные правила. Несмотря на то, что членство в NRA было добровольным, предприятия, не вывешивавшие символ Орла, часто подвергались бойкоту, что для многих казалось необходимым условием для выживания. В 1935 году Верховный суд США единогласно признал закон NRA неконституционным, установив, что он нарушает принцип разделения властей, закрепленный в Конституции Соединенных Штатов. NRA быстро прекратило свою деятельность, но многие его положения, касающиеся трудовых отношений, были включены в Национальный закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), принятый позднее в том же году. Долгосрочным результатом стал рост влияния и мощи профсоюзов, которые стали основой коалиции "Нового курса", доминировавшей в национальной политике на протяжении следующих трех десятилетий.

Уголь

Переговоры о кодексе для битуминозной угольной промышленности проходили на фоне стремительного роста профсоюза Объединенных шахтеров во главе с Джоном Л. Льюисом и непрочного перемирия в угольных бассейнах Пенсильвании. Администрация национального восстановления (NRA) пыталась склонить ключевых участников к компромиссу в отношении национального кодекса для децентрализованной отрасли, в которой многие компании выступали против профсоюзов, стремились сохранить разницу в оплате труда и уклониться от положений о коллективных переговорах, содержащихся в разделе 7A. Согласие между сторонами было достигнуто лишь после того, как NRA пригрозила самостоятельно ввести кодекс. Кодекс не обеспечил стабилизацию цен и не решил вопросы о промышленном самоуправлении по сравнению с государственным контролем или о централизации против местной автономии, но он радикально изменил ситуацию, отменив детский труд, ликвидировав принудительную оплату труда в виде талонов и зависимость от магазинов компании, а также установив принципы добросовестной конкуренции. Это подготовило почву для важного соглашения о заработной плате.

Контроль цен

В начале 1935 года новый председатель, Сэмюэл Клей Уильямс, объявил, что НРА прекратит регулировать цены, но предприниматели выразили недовольство. Председатель Уильямс прямо заявил им, что если они не смогут доказать, что это нанесет ущерб бизнесу, НРА положит конец контролю над ценами. Уильямс сказал: «Более высокая производительность и занятость станут возможны, если будет достигнута большая гибкость цен». Позицию бизнеса суммировал Джордж А. Слоан, глава Управления кодекса хлопчатобумажной промышленности:

Положения о максимальной продолжительности рабочего дня и минимальной заработной плате, полезные и необходимые сами по себе, не предотвращают дестабилизацию цен. Хотя они выравнивают условия конкуренции для предприятий в части затрат на рабочую силу, они не препятствуют демпингу при продаже произведенной продукции, как и фиксированная цена на материалы или другие элементы затрат не предотвратит его. Разрушительная конкуренция за счет работников снижается, но она сохраняется в полной мере в отношении самого работодателя и экономической устойчивости его предприятия. Однако, если партнерство промышленности с правительством, инициированное Президентом, будет прекращено (а мы полагаем, что этого не произойдет), то дух сотрудничества, являющийся одним из важнейших достижений НРА, не сможет сохраниться.

Предыстория

Синий орёл был символом, использовавшимся в Соединённых Штатах компаниями для демонстрации соответствия и поддержки Национального закона о восстановлении промышленности. Чтобы мобилизовать политическую поддержку NRA, Джонсон запустил рекламную кампанию «Синий орёл NRA», чтобы укрепить свои позиции в переговорах с бизнесом и профсоюзами. Предприятия имели право отображать этот логотип только при соблюдении трудовых стандартов, установленных NIRA, включая повышение почасовой оплаты и ограничение максимальной продолжительности рабочего дня. Таким образом, Рузвельт надеялся, что те магазины, которые не будут следовать политике NRA, изменят свою позицию, иначе им грозит «экономическая смерть». Когда NRA искала дизайнера для своего символа, государственный контракт с филадельфийским рекламным агентством N. W. Ayer привёл их к Койнеру, который начал работать в Ayer в 1924 году, за 9 лет до создания NRA. Однако, по некоторым данным, эскиз был выполнен Джонсоном, основываясь на идее, использованной Советом по военным поставкам во время Первой мировой войны. Слоган NRA «Мы вносим свой вклад» часто размещался под изображением орла, призывая потребителей ощутить себя частью общего дела.

Символика для граждан

Всем компаниям, принявшим Соглашение о трудоустройстве президента Франклина Д. Рузвельта или специальный Кодекс добросовестной конкуренции, было разрешено вывешивать плакат с изображением Голубого орла вместе с надписью: "Член NRA. Мы вносим свой вклад". Когда Голубой орел был впервые представлен, он вселил надежду в предприятия и людей, испытывавших трудности в результате Великой депрессии. Вскоре после установления правил NRA, более 10 000 предприятий подали заявки на право выставлять Голубого орла в витринах своих магазинов, взяв на себя обязательство поддерживать программу. Джонсон решил организовать кампанию в поддержку Голубого орла, чтобы привлечь сторонников к движению; поначалу это сработало, но со временем поддержка стала ослабевать. То, что началось как массовая поддержка NRA и сопровождавшего ее символа Голубого орла, превратилось в негодование и неодобрение, особенно со стороны предприятий, которые подверглись бойкоту из-за отказа вывешивать этот символ в своих витринах. Местные мастерицы по квилтингу разрабатывали, изготавливали и выставляли квилты с изображением этого символа, не используя один источник шаблонов, а создавая собственные. Некоторые из этих мастериц отправили свои квилты с Голубым орлом в качестве подарка Рузвельтам. Как и любое другое произведение искусства, эти квилты несут в себе более глубокий смысл, чем просто быть квилтами; влияние NRA и Голубого орла было настолько велико, что художники стали включать его в свои работы. Другие предметы, на которых использовался символ Голубого орла, включают значки, рамки для фотографий, коробки с конфетами и упаковочную ленту. Наиболее известным использованием Голубого орла, пожалуй, является название команды НФЛ, когда франшиза из Филадельфии назвала свою команду "Иглз". Берт Белл и Люд Рэй приобрели команду в 1933 году и переименовали ее в честь NRA.

Критики

Большинство предприятий приняли NRA без возражений, но Генри Форд не решался присоединиться. Национальный совет по восстановлению экономики, возглавляемый известным уголовным адвокатом Кларенсом Дарроу, видным либералом, был создан президентом Рузвельтом в марте 1934 года и упразднен им же в июне того же года. Совет опубликовал три доклада, содержащих резкую критику NRA с точки зрения малого бизнеса, обвиняя NRA в поддержке картелей. Совет Дарроу, находясь под влиянием судьи Луиса Д. Брандейса, стремился вместо этого к развитию конкурентного капитализма. Американская Лига Свободы, действовавшая в 1934–1940 годах и представлявшая интересы крупного бизнеса, руководилась ведущими промышленниками, выступавшими против либеральной политики «Нового курса». Отношение Лиги к спорному NRA было неоднозначным. Президент Лиги, Джоуэт Шоуз, заметил, что «NRA допустила неоправданные излишества в попытках регулирования», но в то же время добавил, что «во многих отношениях [NRA] сыграла полезную роль». Шоуз заявил, что он испытывает «глубокое сочувствие» к целям NRA, пояснив: «Хотя я твердо убежден, что запрет на детский труд, установление минимальной заработной платы и ограничение рабочего времени относятся к компетенции отдельных штатов в нашей форме правления, я полностью согласен с тем, что в случае серьезной национальной чрезвычайной ситуации федеральному правительству на ограниченный период следует разрешить взять на себя юрисдикцию в этих вопросах».

НРО на практике

НРА договорилась о конкретных наборах кодексов с лидерами основных отраслей промышленности страны; наиболее важными положениями были антидефляционные ограничения, ниже которых ни одна компания не должна была снижать цены или заработную плату, а также соглашения о поддержании занятости и объемов производства. За поразительно короткий срок НРА добилась соглашений почти от всех крупных отраслей в стране. По мнению некоторых консервативных экономистов, НРА увеличила издержки ведения бизнеса на сорок процентов. Дональд Ричберг, вскоре сменивший Джонсона на посту главы НРА, заявил:

"Перед американским бизнесом нет выбора между разумно спланированными и неконтролируемыми промышленными операциями и возвращением к позолоченной анархии, прикрывающейся "жестким индивидуализмом". Если промышленность не будет достаточно "социализирована" своими частными владельцами и менеджерами, чтобы ключевые отрасли работали, осознавая свою общественную ответственность, соответствующую общественным интересам, то усиление политического контроля над частной промышленностью неизбежно." К моменту прекращения деятельности в мае 1935 года промышленное производство было на 22% выше, чем в мае 1933 года.

Конкретные отрасли

Pennock (1997) показывает, что индустрия производства резиновых шин столкнулась с разрушительными проблемами, главным образом вызванными изменениями в структуре розничной торговли в отрасли и усугубленными Великой депрессией. Различные сегменты индустрии пытались использовать кодексы NRA для решения этих новых проблем и стабилизации рынка шин, но кодексы по производству и розничной продаже шин оказались полным провалом. Вместо того, чтобы привести к картелизации и повышению цен, как предполагают большинство исследователей в отношении кодексов NRA, кодексы в шинной индустрии привели к еще большей фрагментации и ценовой войне. Alexander (1997) исследует макаронную промышленность и приходит к выводу, что неоднородность издержек была основным источником "кризиса соответствия", затронувшего ряд "кодексов добросовестной конкуренции" NRA, разработанных отраслями и представленных на утверждение правительству в соответствии с Национальным законом о восстановлении промышленности 1933 года. Суть аргумента заключается в предположении, что прогрессисты в NRA позволили большинству коалиций небольших, высокозатратных предприятий навязывать кодексы в неоднородных отраслях, и что эти кодексы были разработаны высокозатратными предприятиями, исходя из ошибельного убеждения, что NRA обеспечит их соблюдение. Storrs (2000) отмечает, что Национальная лига потребителей (NCL) сыграла важную роль в принятии и правовой защите трудового законодательства во многих штатах с 1899 года. Женщины-активистки использовали возможности, предоставленные "Новым курсом", для получения национальной платформы. Генеральный секретарь Люси Рэндольф Мейсон и ее лига неустанно лоббировали NRA, добиваясь справедливости и беспристрастности в своих нормативных кодексах по отношению ко всем работникам, а также устранения явной и скрытой дискриминации в оплате труда, условиях работы и возможностях по признаку пола, расы или принадлежности к профсоюзу. Даже после роспуска NRA лига продолжала кампанию за права на коллективные переговоры и справедливые трудовые стандарты как на федеральном, так и на уровне штатов.

Исполнение

Около 23 миллионов человек были трудоустроены в соответствии с кодексами NRA. Однако нарушения кодексов стали обычным явлением, и предпринимались попытки добиться их соблюдения через суды. NRA включало в себя множество правил, устанавливающих стандарты ценообразования и производства для самых разных товаров и услуг. Людей арестовывали за несоблюдение этих кодексов. Например, один мелкий предприниматель был оштрафован за нарушение «Кодекса портного», за глажку костюма за 35 центов вместо установленных NRA 40 центов. Критик Рузвельта Джон Т. Флинн в книге «Миф о Рузвельте» (1944) писал:

NRA обнаружило, что не может обеспечить соблюдение своих правил. Разросся черный рынок. Обеспечить исполнение можно было только с помощью жестких полицейских методов. В швейной промышленности Сидни Хиллмана управление кодексами нанимало сотрудников для обеспечения соблюдения правил. Они ходили по швейному району, словно штурмовые отряды. Они могли войти на фабрику, выгнать владельца, построить его сотрудников, подвергнуть их тщательному допросу и немедленно изучить его бухгалтерские книги. Ночная работа была запрещена. Летающие отряды этих частных полицейских по контролю за производством пальто и костюмов ночью обходили район, выбивая двери топорами в поисках тех, кто совершал преступление, сшивая брюки ночью. Но без этих жестких мер многие представители власти кодексов утверждали, что соблюдение невозможно, поскольку общественность не поддерживало их. NRA было известно своей бюрократией. Журналист Раймонд Клэппер сообщил, что от 4000 до 5000 видов предпринимательской деятельности были запрещены распоряжениями NRA, имевшими силу закона, которые содержались примерно в 3000 административных приказах объемом более 10 миллионов страниц и дополнялись, по словам Клэппера, «бесчисленными заключениями и указаниями от национальных, региональных и кодексных советов, интерпретирующих и применяющих положения закона». Существовали также «правила, установленные самими органами власти кодексов, каждое из которых имело силу закона и влияло на жизнь и поведение миллионов людей». Клэппер заключил: «Не нужно проявлять воображение, чтобы оценить, насколько трудно предпринимателю быть в курсе этих кодексов, дополнительных кодексов, поправок к кодексам, распоряжений, административных приказов, служебных распоряжений, толкований, правил, положений и посторонних замечаний».

Судебный контроль

27 мая 1935 года в деле Schechter Poultry Corp. против Соединенных Штатов Верховный суд признал обязательные кодексы раздела NIRA неконституционными. Председатель Верховного суда Чарльз Эванс Хьюз, написавший мнение единогласного суда, объявил о признании недействительными промышленные «кодексы добросовестной конкуренции», выпуск которых NIRA разрешала президенту. Суд постановил, что эти кодексы нарушают принцип разделения властей, закрепленный в Конституции США, поскольку представляют собой неправомерную передачу законодательной власти исполнительной ветви. Суд также установил, что положения NIRA выходят за рамки полномочий Конгресса, определенных в пункте о торговле (Commerce Clause), поскольку они регулировали торговлю, не носящую межгосударственный характер. Суд разграничил прямое влияние на торговлю между штатами, которое Конгресс имел право регулировать, и косвенное, которое являлось исключительно вопросом законодательства штатов. Несмотря на то, что выращивание и продажа птицы были межгосударственной отраслью, Суд установил, что в данном случае «поток межгосударственной торговли» был прерван: бойни Шехтера закупали цыплят только у внутриштатных оптовиков и продавали их внутриштатным покупателям. Любое межштатное влияние деятельности Шехтера было косвенным и, следовательно, выходило за пределы юрисдикции федерального правительства. В частности, Суд признал недействительными правила, регулирующие птицеводческую отрасль, изданные на основании Национального закона о восстановлении промышленности 1933 года, включая фиксирование цен и заработной платы, а также требования, касающиеся всей партии цыплят, включая больных, что привело к тому, что дело получило название «дело о больных цыплятах». Это решение стало одним из ряда решений, отменивших некоторые законы, принятые в рамках «Нового курса» в период с января 1935 года по январь 1936 года. После вынесения решения действие остальной части Раздела I было продлено до 1 апреля 1936 года совместным разрешением Конгресса (49 Stat. 375) от 14 июня 1935 года, а NRA была реорганизована на основании распоряжения № 7075 от 15 июня 1935 года для выполнения своей новой роли в качестве стимулятора промышленного сотрудничества и для проведения ряда экономических исследований. Многие положения, касающиеся трудовых отношений, были повторно включены в Закон Вагнера 1935 года.

Наследие

НРА попыталась положить конец Великой депрессии, организуя тысячи предприятий в соответствии с кодексами, разработанными торговыми ассоциациями и отраслями. Хью Джонсон проявил харизму в организации рекламы, прославлявшей его новое НРА. Джонсон был отмечен за свои усилия, когда журнал Time назвал его Человеком года 1933 года, предпочтя его Рузвельту. К 1934 году энтузиазм, который Джонсон так успешно создал, угас. Джонсон серьезно терял позиции, что историки связывают с глубокими противоречиями в политике НРА, усугубленными его сильным пристрастием к алкоголю на работе. Крупный бизнес и профсоюзы заняли враждебную позицию. 1

По словам биографа Джона Ола (как суммировал рецензент Лестер В. Чандлер): приоритеты Джонсона стали очевидны почти сразу. В предписании "Саморегулирование промышленности под государственным контролем" акцент делался на максимальной свободе для бизнеса в формулировании собственных правил с минимальным государственным надзором. Защита потребителей и интересы трудящихся имели значительно меньшее значение. Чтобы побудить бизнес к разработке и соблюдению кодексов добросовестной конкуренции, Джонсон был готов мириться практически с любыми формами сговора о ценах, ограничения производства, ограничения производственных мощностей и другими антиконкурентными практиками. Даже при более эффективном и дипломатичном управлении и более лояльном Верховном суде НРА, вероятно, не просуществовало бы долго. Её внутренние конфликты и противоречия были слишком сильны. Историк Уильям Э. Лёхтенбург утверждал в 1963 году: НРА могло похвастаться значительными достижениями: оно обеспечило работой около двух миллионов рабочих; помогло остановить возобновление дефляционной спирали, которая почти погубила страну; предприняло шаги по улучшению деловой этики и цивилизации конкуренции; установило общенациональные стандарты максимальной продолжительности рабочего дня и минимальной заработной платы; и практически искоренило детский труд и эксплуатацию рабочих. Но это было всё, чего оно достигло. Оно предотвратило ухудшение ситуации, но мало что сделало для ускорения восстановления и, вероятно, даже препятствовало ему, поддерживая политику ограничений и повышения цен. НРА могло поддерживать чувство национального интереса против частных интересов только до тех пор, пока сохранялся дух национального кризиса. По мере его угасания на руководящие позиции вышли бизнесмены, придерживающиеся ограничительной политики. Делегируя полномочия по регулированию цен и производства торговым ассоциациям, НРА создало ряд частных экономических правительств. По мнению историка Эллиса Хоули в 1976 году: в оценках историков Национальное управление восстановлением 1933–35 годов подверглось резкой критике. Осужденное в свое время, оно осталось воплощением политической аномалии, иллюстрирующей опасности "планирования" и подвергается порицанию как за торможение восстановления, так и за задержку реальных реформ.