Споры о правах коренного населения на побережье Новой Зеландии.

Введение

Спор о правах коренных народов

Спор о береговой линии и морском дне Новой Зеландии – это предмет дебатов в политике Новой Зеландии. Он касается прав собственности на береговую линию и морское дно страны, при этом многие группы маори утверждают, что маори имеют законное право на титул (права коренного населения). Эти претензии основаны на историческом владении и Договоре Вайтанги. 18 ноября 2004 года парламент Новой Зеландии принял закон, согласно которому право собственности принадлежит Короне. Этот закон, Закон о береговой линии и морском дне 2004 года, вступил в силу 24 ноября 2004 года. Некоторые его положения вступили в силу 17 января 2005 года. Он был отменен и заменен Законом о морской и прибрежной зоне (Такутай Моана) 2011 года.

В Ре девяностомильной пляж

Апелляционный суд отменил серию прецедентов, восходящих к решению 1877 года по делу Wi Parata v Bishop of Wellington, и подтвержденных Апелляционным судом Новой Зеландии в решении 1963 года по делу Ninety Mile Beach. Эти ранние решения утверждали, что из-за уникальных обстоятельств Новой Зеландии, права маори на землю были настолько слабы, что могли быть прекращены косвенными способами, такими как не связанные с ними формулировки в законодательстве или расследование Суда по земельным вопросам маори в отношении суши, прилегающей к береговой линии. В своем решении Апелляционный суд установил, что "права собственности коренного населения не должны быть прекращены попутным ветром". Необходимость "ясного и однозначного" прекращения прав хорошо установлена и в данном случае не соблюдена. В деле Ninety Mile Beach Суд не признал этот принцип толкования. Данное решение было предсказано академическими исследованиями конца 1980-х и 1990-х годов, в которых утверждалось, что решение по делу Ninety Mile Beach было ошибочным.

Первоначальные ответы

Решение предоставило лишь право на установление интереса к собственности. Эксперты, такие как Пол МакХью из Кембриджского университета, заявили, что это вряд ли приведет к полной и исключительной собственности, однако эти заверения оказались недостаточно убедительными, чтобы развеять опасения, что для маори открылась возможность предъявить права собственности на всю береговую линию Новой Зеландии через суд по земельным вопросам маори. Перспектива успешного иска вызвала значительное неприятие во многих слоях общества, поскольку в Новой Зеландии существует давняя традиция свободного доступа к пляжам и водным путям, и эта традиция оказалась под угрозой. Премьер-министр Хелен Кларк от Лейбористской партии объявила, что правительство примет закон, гарантирующий государственную собственность на прибрежную зону и морское дно. В то же время правительство подверглось резкой критике со стороны оппозиционной Национальной партии во главе с Доном Брэшем. В отличие от Te Ope Mana a Tai, Национальная партия утверждала, что предложения правительства слишком выгодны для маори. Хотя правительственный план действительно передавал право собственности государству, он также предусматривал консультации с маори по вопросам, касающимся прибрежной зоны и морского дна. Национальная партия заявила, что маори будет предоставлено слишком много контроля, и что правительство наделяет маори правами, превосходящими права других новозеландцев. После публикации правительственной политики Трибунал Вайтанги инициировал срочное расследование. Слушания проходили в течение шести дней в конце января 2004 года, а отчет был опубликован через четыре недели. Трибунал опубликовал отчет, в котором резко критиковал подход правительства. Ответ правительства был столь же резким и критическим, обвиняя Трибунал в «подразумеваемом» отрицании принципа парламентского суверенитета. Генеральный прокурор, заняв более умеренную позицию, признал, что политика носит дискриминационный характер, но заключил, что это нарушение является «очевидно оправданным в свободном и демократическом обществе» в соответствии с разделом 5 Закона о правах человека Новой Зеландии 1990 года. Комиссия по правам человека придерживалась иной точки зрения, утверждая, что законодательство является дискриминационным и не подкреплено разделом 5.

The ruling granted only the right to pursue establishing an interest. Experts such as Paul McHugh of Cambridge University stated that this was unlikely to result in full exclusive ownership, but these assurances were not strong enough to counter the perception that the door was now open for Māori to claim title to the entire coastline of New Zealand through the Māori Land Court. The prospect of a successful claim was reported as having created considerable hostility in many sectors of society as New Zealand has a strong tradition of public access to beaches and waterways and this was perceived as being under threat. The prime minister, Helen Clark of the Labour Party, announced that the government would legislate to ensure public ownership of the foreshore and seabed. At the same time, however, the government was strongly attacked by the opposition National Party, led by Don Brash. In sharp contrast to Te Ope Mana a Tai, the National Party claimed that the government's proposals were too favourable towards Māori. While the government's plan did indeed vest ownership in the state, they also incorporated provision for Māori to be consulted over matters relating to the foreshore and seabed. The National Party claimed that Māori were to be given too much control, and that the government was giving rights to Māori over and above those possessed by other New Zealanders. Once the Government's policy framework was released, the Waitangi Tribunal held an urgent inquiry into the government policy. The hearing took place over six days in late January 2004, and a report was issued four weeks later. The tribunal issued a report that was highly critical of the Crown’s approach. The Government response was equally sharp and critical, accusing the tribunal of ‘implicitly’ rejecting the principle of parliamentary sovereignty The Attorney General, taking a more middle ground, conceded that the policy was prima facie discriminatory, but concluded that this infringement was "demonstrably justifiable in a free and democratic society" under section 5 of the New Zealand Bill of Rights Act 1990. The Human Rights Commission took another view, arguing that the legislation was discriminatory and not justified by section 5.

Продолжающаяся дискуссия

Несмотря на атаки с обеих сторон, правительство решило продолжать продвигать свое законодательство, утверждая, что то, что оно называет "золотой серединой", является единственным способом удовлетворительного разрешения спора. Критика правительства, как со стороны маори, так и со стороны оппозиционных партий, продолжала нарастать, и правительство начало терять позиции в опросах общественного мнения. 27 января 2004 года лидер Национальной партии Дон Браш выступил с речью в Ореве, в которой резко раскритиковал политику правительства в отношении маори. Браш заявил, что правительство проявляет явный фаворитизм к маори как в дебатах о прибрежной зоне и морском дне, так и во многих других областях государственной политики. Речь Браша была осуждена как правительством, так и многими группами маори, но встретила широкое одобрение со стороны многих других слоев новозеландского общества. Эта поддержка была усилена успешной рекламной кампанией "iwi/Kiwi", последовавшей за речью Браша. Эти билборды представили дебаты о прибрежной зоне как попытку Лейбористской партии ограничить доступ общественности к пляжам, в то время как Национальная партия защитит этот аспект "образа жизни киви". Вскоре после этого опрос общественного мнения впервые за 18 месяцев показал, что Национальная партия опережает Лейбористскую партию. Правительство также столкнулось с серьезными внутренними дебатами по поводу предлагаемого законодательства. Многие депутаты от партии маори были глубоко недовольны планами правительства и рассматривали возможность голосования против законодательства в парламенте. Это оставило правительство в неведении относительно того, располагает ли оно достаточным количеством голосов для принятия своего законодательства в парламенте. Теоретически правительство имело небольшое большинство, готовое поддержать предлагаемый законопроект, поскольку Лейбористская партия, Прогрессивная партия и "Объединенное будущее" были готовы проголосовать за него. Однако, если два депутата от Лейбористской партии, представляющие маори, проголосуют против законопроекта, он будет отклонен. Более того, любая попытка сделать законопроект более благоприятным для этих депутатов рискует потерять поддержку "Объединенного будущего". 8 апреля 2004 года было объявлено, что центристская националистическая партия "Новая Зеландия первая" окажет поддержку законодательству. Условием "Новой Зеландии первой" за эту поддержку было то, что право собственности на морское дно и прибрежную зону будет принадлежать исключительно Короне, что положит конец концепции "общественного достояния" (передача права собственности обществу в целом, а не государству), которую продвигала "Объединенное будущее". "Объединенное будущее" отозвало свою поддержку законопроекта, но "Новая Зеландия первая" предоставила достаточно голосов, чтобы это стало неважным. Считается, что Хелен Кларк предпочла концепцию "общественного достояния" "Объединенного будущего", и это было признано лидером "Объединенного будущего" Питером Данном, но "Объединенное будущее" не могло предоставить достаточно голосов для гарантии принятия законопроекта, что вынудило Лейбористскую партию искать поддержку в другом месте. Одной из самых резких критиков законопроекта в Лейбористской партии была Тариана Турия, младший министр. Турия неоднократно заявляла, что может проголосовать против правительственного законопроекта, но долгое время отказывалась принять окончательное решение. Было ясно, что голосование против правительственного законопроекта "несовместимо" с пребыванием в должности министра и приведет к отставке Турии с этой должности. Турию призывали либо воздержаться, либо просто отсутствовать во время голосования. Однако 30 апреля Турия объявила, что проголосует против законодательства и подаст в отставку (с 17 мая 2004 года) из Лейбористской партии, чтобы участвовать в дополнительных выборах в своем избирательном округе. В тот же день премьер-министр отстранил ее от должности министра. Другой депутат от Лейбористской партии, Наная Махута, в конечном итоге решила также проголосовать против законопроекта, но предпочла не покидать Лейбористскую партию. Махута не занимала министерской должности, с которой ее можно было бы уволить. 5 мая 2004 года в Веллингтон прибыл хикои (длинный поход или марш — в данном случае, протестный марш). Он начался в Нортленде тринадцать дней назад, набирая сторонников по пути в столицу. Хикои, численность которого, по некоторым оценкам, к моменту прибытия в парламент составляла пятнадцать тысяч человек, решительно выступал против планов правительства и оказывал сильную поддержку решению Тарианы Турии. Турия и ее союзники, полагая, что настало время для независимой политической платформы маори, создали новую партию маори. Многие сторонники Турии, такие как лидер Mana Motuhake Вилли Джексон и ученый-маори Пита Шарплс, утверждали, что маори, ранее поддерживавшие Лейбористскую партию, массово присоединятся к новой партии. С другой стороны, другие комментаторы указывали на неудачный опыт партий маори в прошлом и говорили, что будет трудно объединить различные мнения маори в единую группу. 18 ноября 2004 года Тим Селвин выбил топором окно в избирательном офисе Хелен Кларк, что он описал как протест против ее действий в этом вопросе.

Although under attack from both sides, the government chose to press forward with its legislation, asserting that what it called its "middle way" was the only means of satisfactorily resolving the controversy. Criticism of the government, both from Māori and from opposition parties, continued to intensify, and the government began to lose ground in opinion polls. On 27 January 2004, National Party leader Don Brash delivered a speech at Orewa that was highly critical of the government's policy towards Māori. Brash said that the government was showing strong favouritism to Māori, both in the foreshore and seabed debate and in many other areas of government policy. Brash's speech was condemned both by the government and by many Māori groups, but met with widespread approval from many other sectors of New Zealand society. This support was boosted by the successful ‘iwi/Kiwi’ billboard campaign which followed Brash’s speech. These billboards framed the foreshore debate as the Labour Party’s attempt to restrict public access to beaches, while the National Party would protect this aspect of the ‘Kiwi way of life’. Shortly afterwards, an opinion poll put the National Party ahead of the Labour Party for the first time in over 18 months. The government was also facing serious internal debate over its proposed legislation. Many of the party's Māori MPs were deeply unhappy with the government's plans, and raised the possibility of breaking ranks to oppose the legislation in Parliament. This left the government unsure of whether it had a sufficient number of votes to pass its legislation through Parliament. In theory, the government had a narrow majority willing to support its proposed bill, with Labour, the Progressives, and United Future all prepared to vote in favour. If two of Labour's Māori MPs were to vote against the bill, however, it would fail. Moreover, any attempt to make the bill more favourable to these MPs would risk losing the support of United Future. On 8 April 2004, it was announced that the centrist nationalist New Zealand First party would give its support to the legislation. New Zealand First's price for this support was that ownership of the seabed and foreshore would be vested solely in the Crown, ending the concept of "public domain" (vesting ownership in the public at large rather than in the state) that United Future had promoted. United Future withdrew its support for the legislation, but New Zealand First provided sufficient votes to make this irrelevant. It is believed that Helen Clark preferred United Future's "public domain", and this was acknowledged by United Future leader Peter Dunne, but United Future could not provide enough votes to guarantee the bill's passage, forcing Labour to seek support elsewhere. One of the strongest critics of the bill within the Labour Party was Tariana Turia, a junior minister. Turia indicated on a number of occasions that she might vote against the government's bill, but for a considerable time refused to give a final decision. It was made clear that voting against a government bill was "incompatible" with serving as a minister, and that doing so would result in Turia's dismissal from that role. Turia was encouraged to either abstain or simply be absent when the vote was taken. On 30 April, however, Turia announced that she would vote against the legislation, and would resign (effective 17 May 2004) from the Labour Party to contest a by election in her electorate. She was dismissed from her ministerial post by the Prime Minister the same day. Another Labour MP, Nanaia Mahuta, eventually decided that she would also vote against the bill, but chose not to leave the Labour Party. Mahuta had no ministerial post to be dismissed from. On 5 May 2004, a hīkoi (a long walk or march — in this case, a protest march) arrived in Wellington. It had begun in Northland thirteen days earlier, picking up supporters as they drove to the capital. The hīkoi, which some estimated to contain fifteen thousand people by the time it reached Parliament, strongly opposed the government's plans, and was highly supportive of Tariana Turia's decision. Turia and her allies, believing that the time was right for an independent Māori political vehicle, established a new Māori Party. Many of Turia's supporters, such as Mana Motuhake leader Willie Jackson and Māori academic Pita Sharples, claimed that Māori who formerly supported Labour would flock to the new party en masse. On the other hand, other commentators pointed to a poor track record for Māori parties in the past, and said that it would be difficult to unite diverse Māori opinion into a single group. On 18 November 2004, Tim Selwyn put an axe through a window of the electorate office of Helen Clark, an act he described as a protest against Helen Clark's handling of the issue.

Законодательство

18 ноября 2004 года правительство лейбористов-прогрессистов приняло закон о прибрежной полосе и морском дне, который провозгласил, что спорная земля является собственностью Короны. Однако маори могут подать заявку на “опекунство” (guardianship) над определенными участками. Закон вызвал ожесточенные споры. Законопроект правительства о прибрежной полосе и морском дне получил поддержку лейбористов, прогрессистов и партии “Новая Зеландия” и был одобрен парламентом 7 мая 2004 года своим первым голосованием. Национальная партия выступила против законопроекта, заявив, что он предоставляет маори слишком большой контроль. “Объединенное будущее” (United Future) проголосовало против из-за исключения концепции общественной собственности, а партия ACT – по причине ретроспективного характера законодательства, поскольку оно отрицало права собственности (в данном случае, права собственности маори) и представляло собой неоправданное вмешательство Короны в сферы, относящиеся к Тиканга Маори. Партия “Зеленые”, занявшая в парламенте позицию, схожую с позицией протестующих маори, также проголосовали против законопроекта, заявив, что он нарушает права маори и не гарантирует, что земля не будет продана в будущем. Тариана Турия и Наная Махута также проголосовали против законопроекта. По итогам первого голосования было подано 65 голосов “за” и 55 “против”. Заместитель премьер-министра Майкл Каллен заявил парламенту, что законопроект “обеспечивает защиту морского дна и прибрежной полосы для всех”, защищая права как маори, так и не-маори. Однако оппозиция законопроекту оставалась сильной, и протесты и критика продолжались по мере продвижения законодательства правительства. После первого голосования законопроект был передан в специальную комиссию парламента, которая заслушала мнения общественности. Комиссия, предоставив шесть месяцев для подачи материалов, в ноябре доложила парламенту, что не смогла прийти к согласию по своей позиции и, следовательно, возвращает законопроект без каких-либо рекомендаций. Законопроект, немного измененный правительством, был принят во втором чтении 17 ноября 2004 года с тем же результатом, что и в первом. Затем он был рассмотрен комитетом Палаты представителей (в рамках срочного заседания парламента). Окончательное третье чтение состоялось 18 ноября 2004 года. Итоговый результат – 66 голосов “за” и 54 “против”. Наная Махута, ранее проголосовавшая против, на этот раз поддержала законопроект. 15 декабря законодательство было незначительно изменено после того, как выяснилось, что в текущей редакции оно национализирует всю землю, принадлежащую местным советам и отвоеванную у моря. Это включало такие территории, как Бритомарт в Окленде и набережная Веллингтона. Это не было намерением закона. Комитет ООН по ликвидации расовой дискриминации, по просьбе Те Рунанга о Нгай Таху рассмотреть данное законодательство, опубликовал 12 марта 2005 года отчет, в котором утверждается, что законодательство о прибрежной полосе и морском дне дискриминирует маори, лишая их возможности установить традиционные права собственности на прибрежную полосу и морское дно и не предоставляя механизмов для компенсации. Тариана Турия и партия маори назвали это значительной победой, хотя отчет не привел к каким-либо изменениям в политике правительства.

On 18 November 2004, the Labour–Progressive government passed the Foreshore and Seabed Act, which declared that the land in question was owned by the Crown. Māori can, however, apply for "guardianship" of certain areas. The act was highly contentious. The government's foreshore and seabed bill passed its first vote in Parliament on 7 May 2004, backed by Labour, the Progressives, and New Zealand First. The National Party opposed the bill, saying that it gave too much control to Māori, United Future opposed it due to the removal of the public domain concept and ACT opposed it on the grounds of the legislation being retrospective, that it was a denial of property rights (in this case Māori property rights), and that it was an unwarranted incursion by the Crown into areas that were specifically Tikanga Māori The Greens, another party in Parliament to take a position similar to that of the Māori protesters, also voted against the bill, saying that it overrode Māori rights and offered no guarantee that the land would not later be sold. Tariana Turia and Nanaia Mahuta both voted against the bill. The first vote tally was 65 in favour and 55 against. Deputy Prime Minister Michael Cullen, told Parliament that the bill "safeguards the seabed and foreshore for everyone", protecting the rights of both Māori and non Māori. Opposition to the bill remained strong, however, and protests and criticism continued as the government's legislation progressed. The bill's passage through its first vote meant that it was then considered by a special select committee of Parliament, which heard public submissions on the matter. The select committee having allowed six months for submissions, reported back to the parliament in November that they had been unable to agree on a position and were therefore reporting back the bill with no recommendations whatsoever. The bill, slightly amended by the Government itself, passed its second vote on 17 November 2004 by the same margin as in the first vote. It was then considered by a Committee of the House (with Parliament sitting under urgency). It finally received its third vote on 18 November 2004. The final vote tally was 66 in favour and 54 against — Nanaia Mahuta, who had previously voted against, this time voted in favour. On 15 December, the legislation was modified slightly after it was realised that as it was written, the act nationalised all council owned land reclaimed from the sea. This included areas such as Auckland's Britomart and Wellington's waterfront. This was not part of the intention of the act. The United Nations Committee on the Elimination of Racial Discrimination, after being asked by Te Runanga o Ngāi Tahu to consider the legislation, issued a report on 12 March 2005 stating that the foreshore and seabed legislation discriminates against Māori by extinguishing the possibility of establishing Māori customary title over the foreshore and seabed, and by not providing a means of redress. Tariana Turia and the Māori Party claimed this as a significant victory, although the report did not prompt any change in government policy.

Ситуация после спора

Вопрос о прибрежной зоне и морском дне, как часть более широкой дискуссии о межрасовых отношениях, был одним из наиболее острых вопросов в политике Новой Зеландии того времени и остаётся важным для многих людей. Популярность правительства Лейбористской партии серьёзно пострадала из-за этого дела, однако последующие опросы показали, что оно восстановило поддержку, и лейбористы были переизбраны на третий срок в сентябре 2005 года. Хотя закон подвергся широкой критике со стороны маори, некоторые iwi выбрали путь переговоров и заключения соглашений в рамках этого закона. Первое соглашение, заключённое на основании закона, было ратифицировано Нгати Пору и Короной в октябре 2008 года (см. ниже).

Специальный докладчик

В ноябре 2005 года, после критики правительства в отношении доклада, опубликованного Комитетом ООН по ликвидации расовой дискриминации (UNCERD), специальный докладчик профессор Ставенхаген, мексиканский исследователь, представляющий отчеты UNCERD, прибыл в Новую Зеландию по приглашению правительства. Он посетил четыре хуи и выслушал резкую критику в адрес правительства. Он также встретился с вице-премьером Майклом Калленом, разработчиком закона о прибрежных территориях и морском дне. Хотя вопрос о прибрежных территориях и морском дне был центральным в его визите, обсуждения также касались вопросов урегулирования по Договору Вайтанги, а также экономических, социальных и культурных прав в целом. 25 ноября 2005 года он выступил с заявлением, в котором отметил: «Несмотря на то, что уровень жизни маори Новой Зеландии улучшился и превосходит уровень жизни коренных народов в более бедных странах, вызывает серьезную обеспокоенность тот факт, что разрыв в социально-экономических условиях фактически увеличивается, и все большее число маори оказываются в неблагоприятном положении». Его окончательный доклад был завершен в марте 2006 года. Он содержал резкую критику правительства по ряду вопросов, включая закон о прибрежных территориях и морском дне, который он рекомендовал отменить или существенно изменить. Реакция правительства на эту критику вновь была негативной, доклад профессора Ставенхагена был охарактеризован как «разочаровывающий, необъективный и узконаправленный».

Законопроект члена

В октябре 2006 года Тариана Турия представила депутатский законопроект, направленный на отмену Закона о прибрежной полосе и морском дне. Однако, восстанавливая правовой статус, существовавший до принятия Закона о прибрежной полосе и морском дне, законопроект, как сообщалось, передавал право собственности на прибрежную полосу и морское дно Короне. Турия отвергала утверждения о том, что ее законопроект сделает что-либо, кроме полной отмены Закона о прибрежной полосе и морском дне 2004 года, и назвала заявления лейбористов "разжиганием страха".

Подписано первое соглашение о береговой линии и морском дне

Первое соглашение о прибрежной зоне и морском дне было ратифицировано 31 октября 2008 года. Соглашение было заключено между представителями народа Нгати Пору, проживающими на Восточном мысе Новой Зеландии, и Короной (фактически правительством Новой Зеландии). Агентство NZPA сообщило, что около 200 представителей Нгати Пору присутствовали на церемонии подписания соглашения. Соглашение защищает традиционные права местных iwi и обеспечивает широкий общественный доступ к прибрежным территориям Нгати Пору.

Продолжающиеся призывы к отмене

После смены правительства в результате выборов, на которых в ноябре 2008 года победила Национальная партия, Партия зеленых продолжала требовать отмены Закона о прибрежных водах и морском дне 2004 года. Кристофер Финлейсон, видный представитель Национальной партии, вступивший в должность министра по переговорам с маори по Договору Вайтанги в ноябре 2008 года, охарактеризовал этот закон как "дискриминационный и несправедливый". Комментарии, последовавшие за его назначением, указывали на то, что при правительстве Национальной партии Закон о прибрежных водах и морском дне будет пересмотрен.

Объявление об отмене

14 июня 2010 года премьер-министр Джон Ки объявил о намерении предложить отмену закона. Предложенный в конце 2010 года взамен Закон о морской и прибрежной зоне (Такутай Моана) вызвал оппозицию как с одной, так и с другой стороны. Некоторые представители маори утверждали, что законопроект – это обман, поскольку фактически ни одна группа маори не сможет выполнить условия для получения расширенных прав на прибрежные земли, в то время как другие, например, Прибрежный альянс, опасались, что законопроект может ограничить свободный доступ к побережью для значительной части новозеландцев.