Создание Морского Совета США в 1916 году и развитие торгового флота.

Введение

Управление судоходства Соединенных Штатов (USSB) было создано как временное агентство на основании Закона о судоходстве 1916 года (39 Stat. 729) 7 сентября 1916 года. Задача Управления судоходства Соединенных Штатов заключалась в увеличении количества судов США для поддержки усилий в Первой мировой войне. Программа завершилась 2 марта 1934 года.

Введение

У Соединенных Штатов была морская позиция, которая на протяжении десятилетий ослабевала, вызывая некоторую обеспокоенность в Конгрессе. Некоторые меры, предпринятые для решения этой проблемы, фактически ухудшили ситуацию, поскольку европейские судоходные компании доминировали в зарубежной торговле, и лишь чуть более 10% стоимости перевозимых товаров приходилось на суда, принадлежащие американским компаниям. Закон 1916 года стал результатом усилий Конгресса по созданию органа для решения проблемы, возникшей еще в 1914 году. Законодательство изначально не было связано с какими-либо военными усилиями и имело конкретную цель, как указано в тексте закона:

"Акт об учреждении Совета по судоходству Соединенных Штатов с целью стимулирования, развития и создания вспомогательного военно-морского флота и военно-морского резерва, а также торгового флота для удовлетворения потребностей торговли Соединенных Штатов со своими территориями и владениями, а также с иностранными государствами; регулировать перевозчиков, осуществляющих водные перевозки в иностранной и межштатной торговле Соединенных Штатов, и для других целей". Совет из пяти комиссаров должен был быть назначен Президентом США с утверждения Сената США и функционировать как Совет по судоходству Соединенных Штатов (USSB) для приобретения и строительства подходящих судов, а также для создания корпораций под своим контролем для реализации программ. По сути, Совету был предоставлен "полный контроль над американскими судами и судоходством". Президент США Вудро Вильсон обнародовал свои кандидатуры в состав Совета 22 декабря 1916 года, что вызвало некоторое недовольство в судоходной отрасли в отношении отдельных кандидатов и полномочий Совета по установлению ставок на морские грузоперевозки, что вызывало особую обеспокоенность и скептицизм. Первоначальными кандидатами были Уильям Денман (председатель), сыгравший ключевую роль в разработке законодательства об учреждении Совета на шестилетний срок, Бернард Н. Бейкер на пять лет, Джон А. Дональд на четыре года, Джеймс Б. Уайт на три года и Теодор Брент на два года. Члены Совета собрались в Вашингтоне в первую неделю января 1917 года для планирования и организации, ожидая утверждения, которое последовало в конце января. Официальная организация Совета состоялась 30 января. Американские суда испытывали неблагоприятные условия, и законы, принятые Конгрессом, в некоторых случаях приводили к преимуществу европейского судоходства, вместо желаемого эффекта – освобождения страны от сильной зависимости от иностранного судоходства. С началом войны в Европе национальные флоты воюющих стран были вовлечены в военные действия и изъяты из коммерческой торговли, которая была жизненно важна для торговли США. Первым шагом стало предоставление Президенту полномочий разрешать судам, построенным за рубежом и принадлежащим американским компаниям, регистрироваться под американским флагом и осуществлять деятельность под ним, а также отмена некоторых штрафов для тех, кто использовал суда иностранной постройки. Однако чистый эффект был незначительным, поскольку судостроение в Соединенных Штатах сократилось почти в той же степени, как и полученные выгоды. США вступили в войну чуть более чем через два месяца после начала работы Совета, что полностью изменило его приоритеты – от общего укрепления морской позиции страны к масштабной военной программе. Хотя его иногда называли Военным судоходным советом, официальным названием оставался Совет по судоходству Соединенных Штатов. Совет должен был решить проблему нехватки судов путем приобретения существующих корпусов, и с объявлением войны Соединенными Штатами Германии 6 апреля 1917 года 16 апреля была создана программа строительства через его Корпорацию экстренного флота (EFC). Прецедент использования такой корпорации был установлен во время строительства Панамского канала, когда Панамская железнодорожная компания отвечала за большую часть строительства, а ее акции полностью принадлежали военному министру США. Закон о судоходстве прямо уполномочил Совет учредить такую компанию, что было сделано путем выпуска акций на сумму 50 000 000 долларов США, которые первоначально принадлежали Совету; большая часть должна была быть сохранена, а другое положение требовало, чтобы попечители EFC владели акциями. Во время войны Конгресс предоставил Президенту чрезвычайные военные полномочия, которые использовались посредством исполнительных указов для расширения полномочий Совета и его корпорации. Совет, как регулирующий и политический орган, осуществлял свои программы в основном через EFC, отдельное подразделение, которое находилось под полным контролем большинства акционеров – Совета. Председатель USSB первоначально был главой EFC, но генеральный менеджер обладал всей реальной властью, за исключением права подписи контрактов. Разделение полномочий между USSB и EFC, а также направление программы строительства привели к конфликту между председателем USSB Денманом и генеральным менеджером EFC генерал-майором Джорджем Вашингтоном Гутальсом. Это привело к отставке обоих и переформированию Совета и корпорации. Новый состав USSB, который оставался неизменным на протяжении всей войны, включал Эдварда Н. Херли в качестве председателя, Реймонда Б. Стивенса, заменившего Джеймса Б. Уайта в качестве вице-председателя, а также Джона Дональда, Бейнбриджа Колби и Чарльза Р. Пейджа в качестве членов. Контр-адмирал Вашингтон Л. Каппс, бывший конструктор флота и начальник Бюро строительства флота, стал генеральным менеджером EFC.

"An Act to establish a United States Shipping Board for the purpose of encouraging, developing, and creating a naval auxiliary and naval reserve and a Merchant Marine to meet the requirements of the commerce of the United States with its territories and possessions and with foreign countries; to regulate carriers by water engaged in the foreign and interstate commerce of the United States for other purposes." A board of five commissioners was to be appointed by the US President with confirmation by the US Senate as the United States Shipping Board (USSB) to acquire and construct suitable vessels and to create corporations under its control to execute the programs. In essence, the board was given "complete control over American ships and shipping." US President Woodrow Wilson made public his nominations for the board on December 22, 1916 with some dissatisfaction in the shipping industry about particular nominees and the board's power to set ocean freight rates raising particular concern and skepticism. The initial nominees were William Denman (chairman), who was instrumental in drafting the legislation for the establishment of the board for a term of six years, Bernard N. Baker for five years, John A. Donald for four years, James B. White for three years, and Theodore Brent for a term of two years. The members of the board gathered in Washington in the first week of January 1917 to plan and organize while they awaited confirmation, which came in late January. The board's formal organization was on January 30. US vessels had suffered a disadvantage, and the laws passed by Congress had in some cases had the effect of giving advantage to European shipping, instead of the desired effect of making the country no longer heavily dependent on foreign shipping. With the outbreak of war in Europe, the national fleets of the warring countries became involved in those countries' wartime efforts and were withdrawn from commercial trade, which was vital to US commerce. One initial step was granting authority to the president to allow registration of foreign built ships owned by US companies to enter the US registry and operate under the US flag and to repeal certain penalties for those using foreign built vessels. The net effect was negligible as shipbuilding in the United States declined almost equally with the benefits gained. The US entered the war just over two months after the board had begun its work, which completely changed its focus from generally strengthening the nation's maritime position to a massive wartime program. Though it was sometimes referred to as the War Shipping Board, the official title remained the United States Shipping Board. The board was to address the shortage of shipping through acquisition of existing hulls and, with the declaration of war by the United States on Germany on 6 April 1917, a construction program through its Emergency Fleet Corporation (EFC) was created 16 April. The precedent for using such a corporation had been set during the construction of the Panama Canal during which the Panama Railway Company was charged with much of the construction and had its stock entirely owned by the US Secretary of War. The Shipping Act had explicitly empowered the board to found such a company, which was done with issuance of $50,000,000 in stock all initially held by the board; the majority portion had to be retained, and another provision required the trustees of the EFC to hold stock. During the war, Congress granted the president extraordinary wartime powers, which were used by means of Executive Orders to expand the board's authority and its corporation. The board, as a regulatory and policy body, executed its programs largely through the EFC, a separate entity that was fully under the policy control of the majority stockholder, the board. The Chairman of the USSB was initially the head of the EFC, but the General Manager had all real authority except the power to sign contracts. The division of authority between the USSB and the EFC and the construction program's direction led to conflict between USSB Chairman Denman and EFC General Manager Major General George Washington Goethals. That resulted in the resignation of both men and the reconstitution of the board and the corporation. The new USSB composition, which remained throughout the war was Edward N. Hurley as chairman, with Raymond B. Stevens replacing James B. White as vice chairman and John Donald, Bainbridge Colby and Charles R. Page as members. Rear Admiral Washington L. Capps, formerly Constructor of the Navy and Chief of the Navy's Bureau of Construction, became the General Manager of the EFC.

Первая мировая война

Судостроение до вступления Америки в войну было несколько расширено, поскольку отечественные судоходные компании заменяли суда, выведенные из эксплуатации воюющими державами, а как Соединенное Королевство, так и нейтральные страны размещали заказы на строительство судов на американских верфях. Великобритания заключала контракты на суда через частные британские компании в целях безопасности и с учетом потребностей нейтралитета США. В марте 1917 года, непосредственно перед вступлением США в войну и переходом USSB к полномасштабной военной деятельности, около 700 000 тонн нового строительства находились в работе для частных американских заказчиков, и все 234 стапеля в США были заняты либо этими судами, либо судами для нейтральных и внутренних судоходных компаний. Возможности для быстрого увеличения производственных мощностей с целью реализации программы судостроения USSB/EFC не было.

Задержанные корабли противника

Наиболее доступными корпусами стали 91 немецкое судно общей вместимостью, отремонтированное для использования в USSB в соответствии с законодательством от 12 мая 1917 года и исполнительным указом от 30 июня 1917 года, предоставившим USSB формальное право захватывать суда и вносить их в реестр США. В отчете за декабрь 1918 года указывалось 1 австрийский пароход, 87 немецких пароходов, включая 4 из Кубы, и 7 захваченных парусных судов. Среди захваченных кораблей были некоторые из лучших лайнеров Германии, такие как , , , Астория, Пенсакола, Эол, Меркурий, Покахонтас, Поухатан, Принц Эйтель Фридрих, Республика, Президент Линкольн, Кайзер Вильгельм II, Антигона, Рейн, Кронпринц Вильгельм, Ковингтон, Фридрих Великий и . 15 ноября 1917 года USSB санкционировал переговоры с иностранными государствами, которые захватили немецкие или австрийские корабли, фактические обсуждения продолжались до января 1918 года. Результатом стало чартерирование или прямая покупка ряда судов, интернированных от Южной Америки до Китая.

Реквизиция существующей застройки

Первым действием USSB в отношении нового строительства стало реквизирование каждого контракта, корпуса и даже стали на американских верфях для судов, превышающих определенный размер. Первый приказ был подписан председателем Харли 3 августа 1917 года и предназначался для исполнения EFC с целью установления контроля над верфями и уже идущим строительством. Это решение вызвало немедленные протесты почти всех верфей и владельцев строящихся судов, а иностранные владельцы протестовали через Государственный департамент США. Значительное количество контрактов и судов, строящихся на иностранный заказ, предназначалось для Соединенного Королевства, и протест был разрешен благодаря согласию британского правительства об использовании этих судов в целях общей военной кампании. За одним исключением – нового судна War Sword из Union Iron Works, которое уже было загружено для отплытия – контракты и суда были реквизированы. Из 431 такого судна общей стоимостью, 414 реквизированных были завершены после отмены некоторых контрактов на суда нежелательной конструкции, находившиеся на ранних стадиях строительства или еще не заложенные. Большая часть этих судов, изначально получивших названия с приставкой "War" и переименованных до завершения, строилась для британского судоходного контролера Министерства судоходства по различным контрактам с судоходными компаниями. Примерами таких судов являются, ставший USS West Bridge, и одно из судов, построенных на Великих озерах, первоначально War Bayonet, которое стало USS Lake Superior в период Первой мировой войны и USS Tuluran во время Второй мировой войны. Другие суда приняли участие в следующей войне; например, War Dido был торпедирован и потоплен как в 1941 году, а War Dragon был захвачен Японией и потоплен как Renzan Maru эсминцем Porpoise 1 января 1943 года. Некоторые из судов, построенных для внутренних перевозчиков, имели долгую эксплуатационную жизнь, примерами чему служат Orizaba и Oriente.

Строительная программа

Строительная программа Совета, наиболее заметной частью которой были корабли типа "Хог Айлендер", осуществлялась через Корпорацию экстренного флота, созданную 16 апреля 1917 года. Программа судостроения завершилась 9 мая 1922 года поставкой корабля, завершенного и сданного под названием Western World, спущенного 17 сентября 1921 года как Nutmeg State компанией Bethlehem Shipbuilding Corporation в Спарроус-Пойнт, штат Мэриленд.

Управление судном

Когда корабли поставлялись от строителя в USSB, они переходили под управление Отдела операций, который распределял их между Военным департаментом США, Департаментом ВМС США или в коммерческую эксплуатацию, исходя из потребностей, класса и типа судна. К декабрю 1918 года Отдел стал крупнейшим судоходным оператором в истории США, располагая общим флотом в 1386 судов, находящихся в собственности, под управлением или арендованных. Для усиления контроля над судоходством, необходимым для военных нужд, были заимствованы британские методы, включавшие корректировку тарифов и осуществление контроля через Комитет по чартерным перевозкам Отдела, чье одобрение требовалось для получения разрешения на дозаправку в портах США. Поскольку американские суда уже находились под строгим контролем, эти правила в основном распространялись на нейтральные государства. Конкретным примером была предпочтительная торговля нейтральных стран марганцем с восточной частью Южной Америки, в то время как военные усилия требовали нитратов с запада континента. Правление стремилось изменить эту ситуацию. Соблюдение тарифов контролировалось строго, и в определенный момент, до повсеместного выполнения, 136 пароходов были задержаны в портах США. К декабрю 1918 года USSB напрямую контролировал настолько значительную часть американского судоходства посредством владения и аренды, что довоенная функция регулирования тарифов USSB практически утратила свое значение. Отдел морской разведки в составе Отдела и отдельный Отдел планирования и статистики собирали и анализировали данные о судоходстве, чтобы определить необходимый объем перевозок для коммерции и объем, который можно было направить на военные нужды.

Экипаж судна

С 1 июня 1917 года УСБС (USSB) создала службу набора персонала со штаб-квартирой в Бостоне, и первый из будущего числа в 43 учебных центра, признавая, что традиционные методы были слишком медленными для быстрого расширения в военное время в части подготовки офицеров палубы, был открыт 4 июня в Кембридже, штат Массачусетс. Вторая группа школ была создана для подготовки инженерных офицеров, при этом инженеры, предназначенные для обслуживания судов с турбинными двигателями, направлялись на обучение непосредственно к производителям турбин. Первоначальный результат, за период с 1 июня 1917 года по 1 октября 1918 года, составил 11 618 офицеров, получивших лицензии. Подготовка офицеров была расширена и включила обучение для рядового состава – палубных моряков, кочегаров, смазчиков, поваров и стюардов – к декабрю 1917 года, и была открыта для всех граждан мужского пола в возрасте от 18 до 20 или от 32 до 35 лет. Цель была увеличена с первоначальных 85 000 до 200 000 человек из-за пересмотренных оценок необходимого количества судов к концу войны. Чтобы избежать сбоев в военных перевозках из-за трудовых проблем, УСБС наняла специальных консультантов по трудовым вопросам и заключила соглашения с профсоюзами и другими государственными органами для непосредственного разрешения трудовых споров, а также для стандартизации заработной платы в отрасли. Одним из подразделений УСБС, занимавшимся этим вопросом, был Отдел морских и доковых трудовых отношений, которому было поручено координировать все вопросы, связанные с трудовыми ресурсами. К концу 1918 года промышленность и профсоюзы стали направлять споры на рассмотрение в этот отдел, тем самым избегая остановок в работе.