Введение
Многосторонний договор, посвященный флоре и фауне
CITES (краткое название Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения, также известной как Вашингтонская конвенция) – это многосторонний договор, направленный на защиту находящихся под угрозой исчезновения растений и животных от опасностей международной торговли. Он был разработан в результате резолюции, принятой в 1963 году на встрече членов Международного союза охраны природы (МСОП). Конвенция была открыта для подписания в 1973 году, а CITES вступила в силу 1 июля 1975 года. Её цель – обеспечить, чтобы международная торговля (импорт/экспорт) образцами животных и растений, включенных в список CITES, не угрожала выживанию этих видов в естественной среде обитания. Это достигается посредством системы разрешений и сертификатов. CITES обеспечивает различную степень защиты более чем 38 000 видам. По состоянию на 2022 год Генеральным секретарем CITES является Ивонн Игеро.
Предыстория
CITES является одним из крупнейших и старейших соглашений в области охраны и устойчивого использования, которые существуют в настоящее время. Все документы Конвенции доступны на трех рабочих языках (английском, французском и испанском). Участие в Конвенции является добровольным, а страны, согласившиеся соблюдать ее положения, называются Сторонами. Хотя CITES имеет юридическую силу для Сторон, он не отменяет действие национального законодательства. Скорее, он предоставляет рамки, которые уважаются каждой Стороной, и каждая из них должна принять собственные внутренние законы для реализации CITES на национальном уровне. Изначально CITES был направлен на решение проблемы истощения популяций, вызванного спросом на предметы роскоши, такие как мех в западных странах, но с ростом благосостояния Азии, особенно Китая, акцент сместился на товары, пользующиеся спросом там, в частности те, которые используются для изготовления предметов роскоши, таких как слоновая кость или рог носорога. По состоянию на 2022 год CITES расширился, включив в себя тысячи видов, ранее считавшихся непримечательными и не находящимися под угрозой исчезновения, таких как скаты манта или панголины.
Дополнения
Более 40 900 видов, подвидов и популяций находятся под защитой в рамках CITES. Каждый охраняемый таксон или популяция включен в один из трех списков, называемых Приложениями. Приложение, в котором указан таксон или популяция, отражает степень угрозы, исходящей от международной торговли, и применяемые меры контроля CITES. Таксоны могут быть раздельно внесены в списки, то есть некоторые популяции вида могут быть включены в одно Приложение, а другие – в другое. Африканский кустарниковый слон (Loxodonta africana) в настоящее время имеет раздельный статус: все популяции, за исключением популяций Ботсваны, Намибии, Южной Африки и Зимбабве, включены в Приложение I. Популяции Ботсваны, Намибии, Южной Африки и Зимбабве включены в Приложение II. Существуют также виды, в которых только некоторые популяции внесены в Приложение. Одним из примеров является вилорог (Antilocapra americana), парнокопытное животное, обитающее в Северной Америке. Его мексиканская популяция включена в Приложение I, а американская и канадская популяции не включены (однако некоторые популяции в Аризоне в США все же защищены в соответствии с другим национальным законодательством, в данном случае Законом об исчезающих видах). Предложения о включении, изменении или исключении таксонов из Приложений I и II рассматриваются на заседаниях Конференции Сторон (КС), которые проводятся примерно раз в три года. Изменения в перечень Приложения III могут вноситься отдельными сторонами в одностороннем порядке.
Приложение I
Таксоны, включенные в Приложение I, – это виды, находящиеся под угрозой исчезновения, которым предоставляется наивысший уровень защиты в рамках CITES. Коммерческая торговля дикими образцами этих таксонов запрещена, а некоммерческая торговля строго регулируется и требует получения разрешения на импорт и разрешения на экспорт от компетентных органов управления каждой страны до осуществления сделки. К числу известных таксонов, включенных в Приложение I, относятся красная панда (Ailurus fulgens), западная горилла (Gorilla gorilla), виды шимпанзе (Pan spp.), тигры (подвиды Panthera tigris), азиатский слон (Elephas maximus), некоторые популяции африканского кустарникового слона (Loxodonta africana) и араукария (Araucaria araucana).
Приложение II
Таксоны Приложения II – это те, которым не обязательно непосредственно угрожает вымирание, но торговля ими должна контролироваться, чтобы избежать использования, несовместимого с их выживанием. Таксоны, включенные в Приложение II, могут также включать виды, сходные по внешнему виду с видами, уже внесенными в Приложения. Подавляющее большинство таксонов, перечисленных в рамках CITES, включены в Приложение II. Любая торговля таксонами, включенными в Приложение II, как правило, требует получения экспортного разрешения CITES или сертификата реэкспорта, выдаваемого Управляющим органом страны-экспортера, до осуществления торговли. Примеры таксонов, перечисленных в Приложении II, включают большую белую акулу (Carcharodon carcharias), американского черного медведя (Ursus americanus), горную зебру Хартмана (Equus zebra hartmannae), зеленую игуану (Iguana iguana), королеву-конь (Strombus gigas), императорского скорпиона (Pandinus imperator), водяного варана Мертенса (Varanus mertensi), краснодеревную Swietenia macrophylla (Swietenia macrophylla), лигнум витае (Guaiacum officinale), камерного наутилуса (Nautilus pompilius), все виды твердых кораллов (Scleractinia spp.) и американский женьшень (Panax quinquefolius).
Дополнение III
Виды, включенные в Приложение III, – это виды, которые охраняются как минимум в одной стране, и эта страна обратилась к другим сторонам Конвенции CITES с просьбой оказать содействие в регулировании торговли ими. Любая торговля видами, включенными в Приложение III, как правило, требует получения экспортного разрешения CITES (если товар поставляется из страны, внесшей вид в список) или сертификата происхождения (из любой другой страны) до осуществления торговли. Примеры видов, включенных в Приложение III, и стран, которые их внесли, включают двупалого ленивца Хоффмана (Choloepus hoffmanni) – Коста-Рика, ситатунгу (Tragelaphus spekii) – Гана и африканскую циветту (Civettictis civetta) – Ботсвана.
Исключения и специальные процедуры
В соответствии со статьей VII Конвенции допускаются определенные исключения из общих требований к торговле, описанных выше.
Предметы до Конвенции
CITES предусматривает специальную процедуру для образцов, приобретенных до того, как положения Конвенции стали применимы к данному образцу. Эти образцы известны как "образцы, полученные до вступления Конвенции в силу", и для осуществления торговли с ними необходимо получить сертификат CITES, подтверждающий их происхождение до вступления Конвенции в силу. На это исключение имеют право только образцы, законно приобретенные до даты первого включения соответствующего вида в Приложения.
Личные и бытовые вещи
Согласно Конвенции CITES, стандартные требования к разрешениям/сертификатам для торговли образцами, подпадающими под действие CITES, как правило, не применяются, если образец является личным имуществом или предметом домашнего обихода. Однако существуют случаи, когда разрешения/сертификаты для личного имущества или предметов домашнего обихода необходимы, и некоторые страны принимают более строгие внутренние меры, требуя разрешения/сертификаты для части или всех таких предметов. В случае коммерческой торговли таксонами, включенными в Приложение I, образцы, полученные в неволе или путем искусственного размножения, могут торговаться как образцы, включенные в Приложение II. Это снижает требования к разрешениям с двух (импорт/экспорт) до одного (только экспорт). В случае некоммерческой торговли образцами допускается торговля на основании сертификата о разведении в неволе/искусственном размножении, выданного Управляющим органом государства-экспортера, вместо стандартных разрешений.
Научный обмен
Стандартные разрешения и сертификаты CITES не требуются для некоммерческого займа, дарения или обмена между научными или криминалистическими учреждениями, зарегистрированными Управляющим органом их государства. Отправки, содержащие образцы, должны быть промаркированы этикеткой, выданной или одобренной этим Управляющим органом (в некоторых случаях могут использоваться этикетки таможенной декларации). К образцам, подпадающим под данное положение, относятся музейные, гербарные, диагностические и криминалистические исследовательские образцы. Список зарегистрированных учреждений размещен на веб-сайте CITES.
Изменения и оговорки
Поправки к Конвенции должны быть поддержаны большинством в две трети "присутствующих и голосующих" и могут быть внесены в ходе внеочередного заседания КОП, если одна треть Сторон заинтересована в проведении такого заседания. Поправка Габороне (1983) позволяет региональным экономическим объединениям присоединяться к Договору. Торговля с государствами, не являющимися участниками Конвенции, допускается, хотя экспортерам рекомендуется выдавать, а импортерам запрашивать разрешения и сертификаты. Любая Сторона может предложить включение видов в Приложения, изменение их статуса в Приложениях или исключение из перечней (то есть удаление), независимо от того, является ли она государством ареала обитания, и изменения могут быть внесены, несмотря на возражения государств ареала обитания, при наличии достаточной поддержки (2/3 большинства) для включения в перечень. Перечни видов формируются на Конференции Сторон. При присоединении к Конвенции или в течение 90 дней после внесения изменений в перечень видов, Стороны могут заявлять оговорки. В этих случаях, данная Сторона рассматривается как государство, не являющееся участником CITES в отношении торговли указанными видами. К заметным оговоркам относятся оговорки Исландии, Японии и Норвегии в отношении различных видов усатых китов, а также оговорки Саудовской Аравии в отношении видов соколов.
Подход к сохранению биоразнообразия
Общие ограничения, касающиеся структуры и философии CITES, включают следующее: по замыслу и направленности она фокусируется на торговле на уровне видов и не решает проблемы утраты среды обитания, экосистемного подхода к сохранению или бедности. Она стремится предотвратить неустойчивое использование, а не содействовать устойчивому использованию (что обычно противоречит Конвенции о биологическом разнообразии), хотя эта тенденция меняется (см. тематические исследования по нильскому крокодилу, африканскому слону и южноафриканскому белому носорогу в Hutton and Dickinson 2000). Она не рассматривает рыночный спрос напрямую. Фактически, было показано, что включение в списки CITES увеличивает финансовые спекуляции на определенных рынках высокоценных видов. Финансирование не предусматривает усиления охраны на местах (для большинства проектов такого рода требуется подача заявки на двустороннюю помощь). В последнее время среди сторон Конвенции наблюдается все большая готовность разрешать торговлю продукцией из хорошо управляемых популяций. Например, продажа южноафриканского белого носорога принесла доходы, которые помогли оплатить его охрану. Включение вида в Приложение I привело к росту цены на рог носорога (что спровоцировало увеличение браконьерства), но вид выжил там, где была обеспечена адекватная охрана на местах. Таким образом, охрана на местах, возможно, является основным механизмом, который спас популяцию, но, вероятно, охрана на местах не была бы усилена без защиты CITES. В другом случае, Соединенные Штаты первоначально прекратили экспорт шкур рыси и канадского рыса в 1977 году, когда впервые начали применять CITES из-за отсутствия данных, подтверждающих отсутствие негативного воздействия. Однако в этом уведомлении, опубликованном в Федеральном реестре Уильямом Янси Брауном, Научный орган США по охране исчезающих видов (ESSA) установил критерии оценки отсутствия негативного воздействия для каждого штата и народа Навахо и указал, что одобрение будет предоставлено, если штаты и народ Навахо предоставят доказательства того, что их программы управления пушным зверем обеспечивают сохранение вида. Программы управления этими видами быстро расширились, включая маркировку для экспорта, и в настоящее время признаются при утверждении программ в соответствии с правилами Службы охраны рыбных ресурсов и дикой природы США.
Составление
По своей сути, CITES регулирует и контролирует торговлю по принципу "отрицательного списка", то есть торговля всеми видами разрешена и не регулируется, если только данный вид не включен в Приложения или не имеет очень большого сходства с таксонами, указанными в них. Лишь в этом случае торговля подлежит регулированию или ограничению. Поскольку сфера действия Конвенции охватывает миллионы видов растений и животных, и десятки тысяч из этих таксонов потенциально имеют экономическую ценность, на практике такой подход "отрицательного списка" фактически вынуждает страны-участницы CITES направлять ограниченные ресурсы лишь на избранные виды, оставляя многие виды без контроля и пересмотра при торговле. Например, недавно несколько видов птиц, классифицированных как находящиеся под угрозой исчезновения, появились в законной торговле дикими птицами, поскольку CITES не рассматривал их природоохранный статус. Если бы был принят подход "позитивного списка", в торговле разрешались бы только виды, прошедшие оценку и включенные в этот список, что снизило бы нагрузку на пересмотр для государств-членов и Секретариата, а также предотвратило бы непреднамеренные угрозы для малоизученных видов. Конкретные недостатки текста включают в себя: отсутствие четких руководящих принципов для определения "отсутствия негативного воздействия", требуемого от национальных научных органов; определение отсутствия негативного воздействия требует значительного объема информации; положение о "личных вещах" часто недостаточно строгое/конкретное для предотвращения нарушений CITES посредством этой статьи (VII); отсутствие отчетности от сторон приводит к неполноценному мониторингу со стороны Секретариата; и Конвенция не предусматривает регулирование внутренней торговли видами, включенными в Приложения. Для обеспечения соблюдения Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) в процессе разработки были проведены консультации с Секретариатом ГАТТ.
Патогены животного происхождения
Во время пандемии коронавируса в 2020 году генеральный директор Ивонн Игиэро отметила, что незаконная торговля дикими животными не только способствует разрушению среды обитания, но и сами эти среды обитания создают защитный барьер для людей, способный предотвратить передачу патогенов от животных к человеку.
Предложения по реформе
Предложения по улучшению функционирования CITES включают: более регулярные миссии Секретариата (не ограничивающиеся только видами, представляющими повышенный интерес); совершенствование национального законодательства и правоприменительной практики; улучшение отчетности Сторон (и консолидация информации из всех источников – НПО, TRAFFIC, сети мониторинга торговли дикими животными и Сторон); усиление внимания к правоприменению, включая должность специалиста по правоприменению в техническом комитете; разработка Планов действий CITES (по аналогии с Планами действий по сохранению биоразнообразия, связанными с Конвенцией о биологическом разнообразии), включающих: определение научных/управляющих органов и разработку национальных стратегий правоприменения; стимулирование предоставления отчетности и установление сроков как для Планов действий, так и для отчетности. CITES получит выгоду от доступа к средствам Глобального экологического фонда (ГЭФ), хотя это затруднительно, учитывая более экосистемный подход ГЭФ или наличие других, более регулярных источников финансирования. Разработка в будущем механизма, подобного Монреальскому протоколу (где развитые страны вносят средства в фонд для развивающихся стран), может обеспечить больше средств для деятельности, не связанной с Секретариатом. Дополнительную информацию о задокументированной торговле можно получить посредством запросов на веб-сайте CITES.