Введение
Соглашение о преференциальной торговле
Соглашение о свободной торговле между Австралией и Соединенными Штатами (AUSFTA) – это соглашение о преференциальной торговле между Австралией и Соединенными Штатами, созданное по образцу Североамериканского соглашения о свободной торговле (NAFTA). AUSFTA было подписано 18 мая 2004 года и вступило в силу 1 января 2005 года.
История ССТ
США впервые предложили соглашение о свободной торговле с Австралией еще в 1945 году. В более позднее время перспектива заключения австралийско-американского соглашения о свободной торговле была поднята в 1980-х годах правительством Хоука. В 1991 году президент США Джордж Буш-старший предложил начать переговоры о соглашении о свободной торговле с Австралией и Новой Зеландией, но получил отказ от премьер-министра Австралии из Лейбористской партии Пола Китинга. Лишь в начале 2001 года, после избрания Джорджа Буша-младшего в США и при власти Джона Говарда в Австралии, австралийско-американское соглашение о свободной торговле начало обретать реальные очертания. В апреле 2001 года президент Буш выразил заинтересованность в заключении соглашения о свободной торговле с Австралией при условии, что "все вопросы будут на повестке дня". В 2004 году австралийский Департамент иностранных дел и торговли поручил частной консалтинговой компании – Центру международной экономики (CIE) – разработать модель экономического воздействия такого соглашения. Переговоры о соглашении о свободной торговле начались в марте 2003 года, и после шести раундов переговоров, проведенных в Канберре, на Гавайях и в Вашингтоне, текст был окончательно согласован в феврале 2004 года и подписан министром торговли Австралии Марком Вейлом и торговым представителем США Робертом Зелликом в Вашингтоне в мае 2004 года. Соглашение о свободной торговле было ратифицировано Конгрессом Соединенных Штатов с принятием Закона о реализации Соглашения о свободной торговле между США и Австралией. Закон был принят Палатой представителей 14 июля 2004 года большинством голосов 314 против 109 и Сенатом 15 июля 2004 года большинством голосов 80 против 16, и подписан президентом Джорджем Бушем 3 августа 2004 года. В Австралии законодательство, реализующее соглашение, Закон о реализации Соглашения о свободной торговле с США 2004 года, было принято с поправками Сенатом 13 августа 2004 года. После некоторой задержки администрация США признала измененное австралийское законодательство соответствующим реализации соглашения. Соглашение вступило в силу в обеих странах 1 января 2005 года.
Создание зоны свободной торговли и определения
Эта глава закладывает основу для ССТ. В ней указывается, что положения соглашения соответствуют соответствующим разделам Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ) 1994 года и Генерального соглашения по торговле услугами (ГАТС). И ГАТТ, и ГАТС являются документами, разработанными в рамках соглашений Всемирной торговой организации (ВТО), и они определяют рамки для последующих двусторонних соглашений, таких как Австралийско-американское соглашение о свободной торговле. В этой главе также приводятся определения, которые будут использоваться на протяжении всего соглашения для обеспечения единообразия толкования.
Национальный режим и доступ товаров на рынок
В главе 2 ССТ изложены условия, определяющие, какие виды товаров подлежат недискриминационному обращению. Некоторые виды товаров подпадают под действие соглашения немедленно, а другие вводятся в действие поэтапно в течение нескольких лет или временно. В главе также напоминается обеим странам о необходимости соблюдать правила ВТО, применяя так называемый принцип национального режима. "Принцип национального режима" означает, что каждая страна должна предоставлять импортным товарам из другой страны такой же режим, как и товарам отечественного производства. Наконец, в главе учрежден Комитет по торговле товарами с целью разрешения споров и рассмотрения вопросов, вызывающих обеспокоенность, в отношении тарифов, нетарифных мер, правил определения страны происхождения и таможенного администрирования.
Текстиль и одежда
Глава четвертая посвящена торговле текстилем и одеждой между двумя странами-участницами. Большая часть этого раздела посвящена изложению положений о правилах происхождения товаров в отношении текстильной продукции и защите внутренних рынков обеих стран. Соглашение предусматривает механизм для введения оперативных мер в случае, если резкое увеличение импорта, вызванное снижением тарифов, окажет негативное воздействие на отечественную промышленность страны-импортера. Помимо этого, в данном разделе подробно описывается сотрудничество таможенных служб для обеспечения соблюдения правил соглашения и определяются возможные действия, которые могут быть предприняты, если страна-экспортер действует недобросовестно.
Технические барьеры в торговле
В этом разделе признаются права и обязанности Австралии и Соединенных Штатов Америки по отношению друг к другу в сфере противодействия барьерам в торговле. Эти права и обязанности определены Соглашением ВТО о технических барьерах в торговле, которое охватывает, в частности, вопросы стандартов, технических регламентов и оценки соответствия. Большая часть раздела представляет собой положения, по которым обе страны договариваются обмениваться информацией на различных уровнях государственного регулирования. Они обязуются стремиться к взаимному признанию нормативных актов и своевременно публиковать такие правила и регламенты для обеспечения прозрачности.
Защитные меры
Целью раздела о защитных мерах соглашения является определение согласованной структуры для предотвращения серьезных негативных последствий для внутренних отраслей каждой страны в течение переходного периода после отмены тарифов. Страны также соглашаются рассмотреть возможность исключения импорта из другой страны из-под действия глобальных защитных мер ВТО, если этот импорт не является существенной причиной ущерба для отечественной промышленности.
Трансграничная торговля услугами
В разделе 10 соглашения о свободной торговле дается четкое толкование фразе "торговля услугами через границу" и создаются благоприятные условия для поставщиков услуг в осуществлении их деятельности. Он требует, чтобы каждая страна предоставляла поставщикам услуг другой страны национальный режим или режим наибольшего благоприятствования, а также запрещает множество ограничений на доступ к рынку и осуществление переводов.
Вопросы, связанные с конкуренцией
Стороны договорились минимизировать препятствия для реализации политики конкуренции и защиты прав потребителей каждой из сторон. Австралия согласилась, что ее правительства на всех уровнях не будут предоставлять каким-либо государственным предприятиям конкурентных преимуществ лишь на основании того, что они находятся в государственной собственности. Данное положение соответствует существующим нормам австралийской национальной политики в области конкуренции.
Государственные закупки
С некоторыми исключениями и при неучастии ряда штатов США, соглашение обязывало стороны в государственных и государственных закупках предоставлять друг другу условия не менее благоприятные, чем те, которые предоставляются отечественным товарам, услугам и поставщикам.
Электронная коммерция
Стороны договорились о сотрудничестве в разработке механизмов, облегчающих электронную торговлю, об отказе от взимания таможенных пошлин с цифровых продуктов и о применении к цифровым продуктам друг друга режима наибольшего благоприятствования.
Права интеллектуальной собственности
Австралия согласилась продлить срок действия авторского права с 50 до 70 лет после смерти автора, если срок охраны авторского права исчисляется со дня жизни физического лица, и до 70 лет после первого исполнения или публикации в иных случаях. Соглашение расширяет права правообладателей по патентам. Соглашение требует правового обеспечения систем управления цифровыми правами, однако австралийский законодательный комитет опубликовал доклад, в котором отмечается, что данная часть соглашения содержит "серьезный недостаток": хотя соглашение предусматривает допустимые исключения, разрешающие использование средств обхода защиты авторских прав, оно одновременно запрещает доступ к инструментам, предназначенным для такого обхода. В докладе это названо "печальным и недопустимым недостатком", "вопиющим недостатком" и даже "недостатком, близким к абсурду". Комитет выразил твердое убеждение, что правительство должно найти решение этой проблемы до имплементации данной части соглашения.
Трудовые
Глава 18 Соглашения посвящена вопросам труда и в основном содержит общие принципиальные положения. Стороны подтверждают свои обязательства как члены Международной организации труда (МОТ) и приверженность Декларации МОТ об основных принципах и правах на работе и последующих мерах (1998 г.) (Декларация МОТ). Соглашение признает право каждой Стороны устанавливать собственные трудовые стандарты, принимать или изменять свое трудовое законодательство в соответствии с ними, и заявляет, что каждая Сторона должна стремиться к тому, чтобы ее законодательство обеспечивало соответствие трудовых стандартов международно признанным принципам труда.
Окружающая среда
Глава 19 отвечает на опасения, что стороны могут стремиться получить торговые преимущества путем ослабления экологического законодательства. В статье 19.2 говорится, что "Стороны признают недопустимым поощрение торговли или инвестиций путем ослабления или сокращения охраны, предоставляемой их соответствующим экологическим законодательством". В связи с этим каждая Сторона должна стремиться к тому, чтобы не отказываться от такого законодательства иным образом не уклоняться от его применения, или не предлагать отказаться от него или иным образом уклониться от его применения таким образом, чтобы ослабить или уменьшить охрану, предоставляемую этим законодательством, в качестве стимула для торговли с другой Стороной или в качестве стимула для создания, приобретения, расширения или сохранения инвестиций на своей территории.
Отношение США к ССТ
После подписания соглашения о свободной торговле изначально существовали опасения, что американский сельскохозяйственный сектор будет лоббировать против него, опасаясь помех правительственной программе сельскохозяйственных субсидий. Однако соглашение, установившее временные ограничения на импорт австралийской сельскохозяйственной продукции, такой как говядина и сахарный тростник, смогло смягчить эти опасения на американском рынке (вызвав при этом сильное разочарование у многих австралийских производителей). Коалиция профсоюзов и других групп выступила против соглашения, полагая, что оно может привести к проблемам, аналогичным тем, что возникли в связи с НАФТА. Более активное лоббирование осуществлялось американскими фармацевтическими компаниями, обеспокоенными австралийской системой фармацевтических льгот. См. ниже. Американские промышленные лобби оказали соглашению о свободной торговле решительную поддержку. 15 июля обе палаты Конгресса США выразили соглашению о свободной торговле сильную поддержку. Соглашение также поддержал кандидат в президенты от Демократической партии Джон Керри. Помимо этого, профсоюзы выразили обеспокоенность по поводу соглашения. В отчете, представленном в офис USTR, Консультативный комитет по трудовым вопросам (LAC) рекомендовал Конгрессу отклонить соглашение о свободной торговле между США и Австралией, поскольку считал, что оно не соответствует целям, поставленным Конгрессом в ходе переговоров.
Поддержка
Соглашение стало ключевым политическим вопросом в преддверии выборов 2004 года. После продолжительного периода переговоров под руководством министра торговли при правительстве Говарда Марка Вейла, соглашение получило решительную поддержку правительства Говарда, которое рассматривало его как огромный потенциальный выигрыш для австралийской экономики и как важную основу для продолжения австралийско-американского альянса. Правительство опиралось на оценки экономических выгод от ССТА, вычисленные Центром международной экономики – консалтинговой группой. Ведущей группой сторонников ССТА была организация "Ауста". Аргументы "Аусты" были сосредоточены на динамических преимуществах интеграции с экономикой США.
Отвлечение торговли
Экономическая теория предполагает, что двусторонние соглашения, такие как соглашение о свободной торговле, приведут к расширению торговли между непосредственно участвующими сторонами, но также вызовут перенаправление торговли от третьих стран, нивелируя любые преимущества. Двусторонние соглашения также могут подрывать многосторонние соглашения, например, связанные с Всемирной торговой организацией. Отчасти из-за этих факторов оценки выгод, представленные CIE и использованные правительством, были оспорены большинством экономистов, представивших свои заключения в комитеты Сената, проводившие расследование по этому вопросу, некоторые из которых пришли к выводу, что соглашение снизит экономическое благосостояние Австралии.
Положения о местном содержании
Многие представители австралийского кино- и телевизионного сообщества выразили обеспокоенность по поводу влияния соглашения на государственное регулирование, обеспечивающее обязательный минимальный объем местного контента на телевидении. Поскольку американский контент сети могут приобретать по цене, значительно более низкой, чем производство австралийского контента, возникли опасения, что соглашение приведет к дальнейшему сокращению доли австралийских фильмов и телепередач, демонстрируемых на австралийских телеканалах и в кинотеатрах. В результате Альянс СМИ, развлечений и искусств, а также ряд известных деятелей искусства индивидуально выступали против ратификации соглашения о свободной торговле, считая, что оно подорвет австралийскую культуру.
Производственный и сельскохозяйственный сектор
Австралия в целом сильно зависит от первичного сектора, и основными преимуществами соглашения о свободной торговле между двумя странами считалось расширение доступа австралийских производителей к крупному, но сильно субсидируемому и защищенному американскому рынку. Особенно активно Национальная партия, представляющая сельские и региональные интересы, лоббировала включение в соглашение экспорта сахара. Окончательные условия соглашения оказались менее выгодными, чем ожидалось, и в результате некоторые представители сахарной промышленности, в частности независимый депутат Боб Каттер, призывали отклонить соглашение о свободной торговле. Однако многие, в том числе тогдашний премьер штата Квинсленд Питер Битти, считали, что соглашение в целом принесет пользу австралийскому сельскому хозяйству и поддержали его ратификацию по этой причине. Еще одной проблемной областью был австралийский производственный сектор. Австралийские стандарты в области трудового права, заработной платы и охраны окружающей среды значительно выше, чем в США. Австралийский профсоюз работников промышленности развернул масштабную кампанию против соглашения о свободной торговле, утверждая, что оно приведет к переносу производственных рабочих мест за границу.
Схема фармацевтических льгот
Система фармацевтических льгот (PBS) является центральным элементом австралийской системы здравоохранения. Схема предусматривает возмещение аптекам за расходы на отпуск лекарственных препаратов, назначенных по рецепту в соответствии с перечнем PBS – всеобъемлющим, но закрытым формуляром. Препараты включаются в формуляр на основании оценки их сравнительной эффективности и экономической целесообразности по сравнению с терапией, которую они, вероятнее всего, заменят на практике. В результате, если не доказана дополнительная польза, препарат не может быть включен в перечень по цене выше, чем у препарата-компаратора, что приводит к тому, что для многих (хотя и не для всех) лекарств цены для целей субсидирования значительно ниже, чем на многих других крупных рынках. Несмотря на то, что схема весьма эффективна в сдерживании цен на многие лекарства, фармацевтические корпорации как в США, так и в Австралии с опаской относятся к ее функционированию, поскольку утверждают, что более высокие цены на лекарства необходимы для финансирования расходов на исследования и разработки. Американские фармацевтические компании заявляют, что, пользуясь доступными лекарствами, австралийцы фактически паразитируют на затратах на исследования, проводимые в США.
Компании особенно критиковали процедуру включения лекарств в перечень PBS, утверждая, что ей не хватает прозрачности. Однако сторонники общественного здравоохранения считают, что призывы к прозрачности – это лишь попытка фармацевтических компаний получить больший контроль над процессом включения. В значительной степени существующие ограничения прозрачности процесса установлены самой отраслью. Текст Соглашения включал положения, требующие прозрачности для общественности, отражая заинтересованность Австралии в этом вопросе и создавая, таким образом, договорное обязательство по обходу усилий фармацевтической промышленности по дальнейшему препятствованию прозрачности процессов PBS. Обеспокоенность по поводу Системы фармацевтических льгот привела к предположениям, что американская сторона будет активно добиваться ее отмены как неотъемлемой части соглашения о свободной торговле. Правительство подверглось критике, особенно со стороны Австралийских демократов и «зеленых», за недостаточные усилия по защите функционирования Системы фармацевтических льгот, обвинения, которые правительство категорически отрицало. Некоторые ученые (например, Томас Алюрд Фаунс) утверждали, что положения Соглашения приведут к росту цен на лекарства, включенные в PBS. Однако соответствующий текст фактически ограничивался вопросами процедуры и прозрачности и не содержал положений, которые могли бы повлиять на цены, что в конечном итоге и подтвердилось.
Ратификация ССТ
Правительство Австралии не имело большинства в Сенате и, следовательно, нуждалось в поддержке оппозиционной Лейбористской партии, «Зелёных», Демократов или независимых сенаторов для обеспечения ратификации. Правительство оказывало сильное давление на лидера Лейбористской партии Марка Лэтама, чтобы добиться поддержки соглашения со стороны оппозиции (зная, что Лэтам, как и многие члены Лейбористской партии, считал соглашение о свободной торговле выгодным). Этот вопрос расколол партию, особенно левое крыло настаивало на том, что Лейбористская партия должна отклонить соглашение. Лэтам неожиданно ответил, поставив поддержку соглашения о свободной торговле условием принятия поправки, которая, как утверждалось, защитит систему PBS. Это фактически перевернуло ситуацию: если правительство отклонит поправку как ненужную, оно откроет себя для обвинений в том, что не защищает австралийские интересы; если же оно поддержит поправку, то косвенно признает, что первоначальные условия соглашения были недостаточными. В итоге законопроект был изменён и принят. Предложения Лэтама по поправкам были поддержаны Австралийской медицинской ассоциацией, но признаны неэффективными «Зелёными» и Демократами, которые по-прежнему выступали за полное отклонение соглашения о свободной торговле.
Результаты
В год, последовавший за заключением соглашения, австралийский экспорт в США снизился, а экспорт США в Австралию увеличился. Это последовало за прогнозом Международного валютного фонда о том, что Соглашение о свободной торговле между Австралией и Соединенными Штатами незначительно сократит австралийскую экономику из-за потери торговых связей с другими странами. МВФ оценил дополнительный импорт из США в Австралию в размере 5,25 млрд долларов США в год в рамках соглашения о свободной торговле, но только 2,97 млрд долларов США дополнительного экспорта из Австралии в США в год. Однако остается неясным, можно ли полностью объяснить ухудшение торгового дефицита Австралии с Соединенными Штатами исключительно Соглашением о свободной торговле. Это могло быть следствием запаздывающего эффекта укрепления австралийского доллара по отношению к доллару США в период с 2000 по 2003 год. Для США Соглашение о свободной торговле улучшило общую ситуацию с торговым дефицитом, создав торговый профицит с Австралией, который вырос на 31,7% в первом квартале 2005 года по сравнению с тем же периодом 2004 года. Экспорт США в Австралию увеличился на 11,7% в первом квартале 2005 года, достигнув почти 3,7 млрд долларов за квартал. Экспорт сельскохозяйственной продукции в Австралию вырос на 20%. Согласно данным австралийского Департамента иностранных дел и торговли, дисбаланс в торговле между США и Австралией значительно увеличился в 2007 году. Соединенные Штаты стали крупнейшим источником импорта для Австралии, с товарами и услугами, импортированными на сумму более 31 млрд австралийских долларов. Однако экспорт Австралии в США составил всего 15,8 млрд австралийских долларов. Остается неясным, принесло ли соглашение какие-либо реальные выгоды. В 2006 финансовом году США (с октября 2005 года по сентябрь 2006 года), который был первым полным годом действия правил E-3, Министерство внутренней безопасности США зарегистрировало 2123 въезда австралийских граждан в качестве иностранных работников со статусом E-3 в соответствии с договором. В 2007 финансовом году (с октября 2006 года по сентябрь 2007 года) было зарегистрировано 9294 въезда. По мнению Широ Армстронга из Школы государственной политики Кроуфорда при Австралийском национальном университете, анализ данных Комиссии по производительности за более чем 10 лет показывает, что торговля Австралии и США с остальным миром сократилась, что свидетельствует об отвлечении торговли в результате AUSFTA после учета страновых факторов. Оценки также показывают, что торговля между Австралией и Соединенными Штатами сократилась в связи с внедрением AUSFTA, также после учета страновых факторов. Широ Армстронг также пришел к выводу, что Австралия и Соединенные Штаты сократили свою торговлю с остальным миром на 53 млрд долларов США и оказались в худшем положении, чем если бы соглашение не было заключено.