Инициативы и референдумы в США: Прямая демократия и история развития

Введение

В политике Соединенных Штатов процесс инициатив и референдумов позволяет гражданам многих штатов США выносить законодательные предложения на голосование, либо для принятия новых законов, либо для отмены действующих. Граждане или организация могут начать инициативу, чтобы собрать заранее определенное количество подписей и квалифицировать предложение для включения в бюллетень. Предложение затем включается в бюллетень для референдума, то есть для фактического голосования. Инициативы и референдумы, наряду с отзывами должностных лиц и всенародными предварительными выборами, были ключевыми реформами Прогрессивной эры (1896–1917), когда люди стремились ограничить власть партий и политических боссов. Эти полномочия закреплены в конституциях ряда штатов, особенно на Западе. Инициативы и референдумы представляют собой форму прямого народовластия. По состоянию на 2024 год эти процессы доступны только на уровне штатов и не применяются к федеральному законодательству. Международный термин для таких голосований – референдум, однако в Соединенных Штатах они обычно известны как вопросы, включенные в бюллетень, предложения или вопросы для голосования. Термин "референдум" в Соединенных Штатах обычно относится конкретно к вопросам об отмене уже принятого закона, что на международном уровне известно как отзывный референдум.

История

Прогрессивная эра была периодом, отмеченным реформами, направленными на ослабление сконцентрированной власти, или монополии, отдельных корпораций и трестов. Многие сторонники прогрессивного движения считали, что законодательные собрания штатов являются частью этой проблемы и что они, по сути, "под контролем" определенных богатых кругов. Они искали способ противостоять этому – механизм, позволяющий обычным гражданам непосредственно участвовать в политическом процессе. Одним из таких механизмов стали инициатива и референдум. К 2006 году в Соединенных Штатах было проведено 2231 общештатную инициативу, из которых 887 оказались успешными. Поскольку в штатах США с прямой демократией требуется, чтобы каждая подпись была заверена и нотариально удостоверена сборщиком подписей, сбор необходимых подписей обычно обходится в миллионы долларов в крупных штатах на оплату труда сборщиков. Это означает, что этот процесс, как и деятельность законодательных собраний штатов, описанных выше, также "под контролем" определенных богатых интересов. В 2021 году в Боулдере, штат Колорадо, впервые была использована официальная онлайн-система подачи петиций для вынесения инициативы на голосование, без участия сборщиков подписей. bouldercolorado.gov. Избиратели города Боулдер одобрили поправку к городскому уставу, разрешающую онлайн-петиции, 71% голосов против 29% в 2018 году. Предложение было разработано членами рабочей группы города по финансированию избирательных кампаний и проведению выборов под руководством Эвана Равица и Стива Померанса.

Виды инициатив и референдумов

Инициативы и референдумы, известные как "предложения для голосования", "вопросы" или просто "вопросы", отличаются от большинства законов, принимаемых представительными демократиями; как правило, избранный законодательный орган разрабатывает и принимает законы. Инициативы и референдумы, напротив, позволяют гражданам непосредственно голосовать по законопроектам. Во многих штатах США предложения для голосования могут возникать различными способами: в общей сложности 26 штатов США имеют процессы инициативы и/или референдума с правом вето на уровне штата, и все штаты имеют как минимум одну форму законодательно инициируемых процессов: 49 штатов имеют как минимум законодательный процесс внесения поправок в свои конституции, а один штат, Делавэр, предусматривает возможность законодательно инициируемых предложений для голосования только для принятия новых законов. Во всех этих штатах, за исключением Делавера, для изменения конституции штата требуется как минимум одна форма предложения для голосования, иногда существенно различающаяся от штата к штату, либо для прямого голосования по предлагаемой поправке, либо для голосования по вопросу о созыве или несозыве конституционной конвенции штата, уполномоченной на внесение изменений в конституцию штата. В округе Колумбия (Вашингтон, округ Колумбия) также существуют процессы инициативы и референдума с правом вето. Кроме того, на местном уровне существуют различные формы прямой демократии, в том числе в некоторых штатах, которые в противном случае не имеют этих форм прямой демократии на уровне штата; доступность мер прямой демократии на местном уровне варьируется в зависимости от юрисдикции в соответствии с государственными и местными законами.

Инициативы

Инициатива – это механизм, посредством которого любой гражданин или организация может собрать заранее определенное количество подписей для включения вопроса в избирательный бюллетень и последующего голосования на выборах (инициативы могут подразделяться на конституционные поправки и законодательные инициативы. Законодательные инициативы, как правило, требуют меньшего количества подписей для включения в бюллетень). Инициативы могут быть также косвенными, то есть после сбора достаточного количества подписей для включения вопроса в бюллетень, он сначала рассматривается государственным или местным законодательным органом. Если законодательный орган отказывается принять предложенный новый закон в течение установленного срока, инициатива должна быть вынесена на голосование. Детали процедуры различаются в зависимости от штата. Например, в некоторых штатах для включения инициативы в бюллетень требуется дополнительный сбор подписей, если законодательный орган не одобрил ее. В других штатах принятие законодательным органом закона, по существу аналогичного инициативе, исключает проведение выборов по первоначальному предложению, а в третьих законодательный орган должен принять инициативу без изменений, иначе вопрос выносится на рассмотрение избирателей.

Инициированная конституционная поправка штата

Инициированная конституционная поправка – это поправка к конституции штата, возникшая в результате сбора подписей граждан. Используя процедуру народной инициативы, граждане могут напрямую предлагать и голосовать за конституционные поправки, минуя необходимость законодательного направления. Когда достаточное количество граждан подписывает петицию с соответствующей просьбой, предлагаемая конституционная поправка выносится на всеобщее голосование. В Соединенных Штатах ни суду, ни законодательному органу не требуется утверждать предложение или возникшую в результате инициированную конституционную поправку, однако такие поправки могут быть признаны неконституционными и отменены, если они будут оспорены в суде и признаны таковыми. Большинство штатов, допускающих такую процедуру, требуют для принятия поправки квалифицированного большинства в две трети голосов. Не все предложенные поправки получают достаточную поддержку для включения в избирательный бюллетень. Так, из 26 петиций, поданных в штате Флорида на всеобщих выборах 1994 года, только три собрали достаточное количество подписей для вынесения на голосование.

Косвенно инициированная конституционная поправка штата

Процесс инициативы, для внесения предложений о конституционных поправках, также может, как и в случае с государственными законами, быть "прямым" или "косвенным". Среди 18 штатов, предусматривающих конституционные поправки, инициированные гражданами, Массачусетс и Миссисипи – единственные два штата, использующие косвенную инициативу для внесения конституционных поправок. В Массачусетсе, если представлено достаточное количество подписей для инициированной конституционной поправки, инициатива сначала направляется в законодательное собрание, где она должна получить одобрение в двух последовательных законодательных сессиях от одной четверти сенаторов и представителей штата, голосующих совместно на совместном заседании. Массачусетс – единственный штат, предъявляющий такое требование к инициированным конституционным поправкам. До 2021 года в Миссисипи, при сборе и представлении достаточного количества подписей, законодательное собрание должно было либо: одобрить предложение; проигнорировать предложение (но это не отменяло его, оно все равно выносилось на голосование); проголосовать против предложения, не предлагая альтернативы (но это также не отменяло его, оно все равно выносилось на голосование); либо одобрить альтернативную поправку для включения в избирательный бюллетень вместе с первоначальным предложением граждан в качестве конкурирующего варианта. В случаях, когда оба противоречащих друг другу предложения были одобрены избирателями, вступал в силу тот вариант, который получил больше голосов. Решение Верховного суда Миссисипи от мая 2021 года аннулировало инициативу, одобренную избирателями и разрешавшую медицинскую марихуану в штате, при этом большинство голосов (6 против 3) указало на фундаментальный недостаток в конституционном процессе штата, который, по мнению СМИ, фактически запрещал дальнейшее использование косвенных инициатив в процессе внесения поправок, за исключением будущей поправки к конституции. Процесс косвенной инициативы, добавленный в конституцию штата в 1990-х годах как статья 15, раздел 273(3), требует, чтобы спонсоры в течение одного года собрали общее количество подписей, равное не менее 12% от общего числа голосов, поданных за кандидата в губернаторы на последних выборах на эту должность. Кроме того, требуется, чтобы не более 20% подписей, необходимых для включения инициативы в избирательный бюллетень, были собраны в одном округе Конгресса (т.е. в Палате представителей США). Когда процесс косвенной инициативы был принят, в Миссисипи было пять округов Конгресса, но штат потерял одно место в Палате представителей в результате перераспределения мест после переписи населения США 2000 года. В решении, принятом большинством голосов, судья Джозиа Коулман написал: "Будь то преднамеренно, по недосмотру или по какой-либо другой причине, разработчики раздела 273(3) создали процесс инициативы голосования, который не может функционировать в условиях, когда в Миссисипи менее пяти представителей в Конгрессе. Для функционирования в современных реалиях его необходимо изменить, что выходит за рамки полномочий Верховного суда". Коулман добавил, что с 2003 по 2015 год законодательное собрание шесть раз пыталось вынести на голосование поправку, которая бы изменила процесс в соответствии с текущим (и, предположительно, будущим) распределением мест в Палате представителей Миссисипи, но все попытки провалились в комитете.

The initiative process, for proposing constitutional amendments, may also, like for state statutes, be "direct" or "indirect". Among the 18 states that provide for citizen initiated constitutional amendments, Massachusetts and Mississippi are the only two states with indirect initiated state constitutional amendment. In Massachusetts, if enough signatures are submitted for an initiated constitutional amendment, the initiative first goes to the legislature where it must garner approval in two successive legislative sessions from one quarter of state senators and representatives voting together in a joint session. Massachusetts is the only state to have such a requirement for initiated constitutional amendments. Before 2021 in Mississippi, if enough signatures were collected and submitted, the legislature had to either: approve the measure; ignore the measure (but it does not annul the measure, it still goes to the ballot); voting against the measure without providing for an alternative (but it does not annul the measure, it still goes to the ballot); or approve an alternative amendment to appear on the ballot alongside the original citizen proposal as a competing measure. In the cases when both of the contradicting measures were approved by voters, the measure with the most votes was the one that became law. A May 2021 decision by the Mississippi Supreme Court nullified a voter passed initiative that permitted medical marijuana in the state, with the 6–3 majority citing a fundamental flaw in the state's constitutional process that was viewed by media as effectively banning future use of indirect initiatives in the amendment process, barring a future constitutional amendment. The indirect initiative process, added to the state's constitution in the 1990s as Article 15, Section 273(3), requires that over a 1 year period, the sponsors obtain a total number of signatures equal to at least 12% of the total number of votes cast for governor in the state's last election for that office. Additionally, it requires that no more than 20% of the signatures required to place an initiative on the ballot come from any single congressional (i. e., U. S. House) district. At the time the indirect initiative process passed, Mississippi had five congressional districts, but the state lost one House seat in the reapportionment that followed the 2000 United States Census. In the majority decision, Justice Josiah Coleman wrote, "Whether with intent, by oversight, or for some other reason, the drafters of section 273(3) wrote a ballot initiative process that cannot work in a world where Mississippi has fewer than five representatives in Congress. To work in today's reality, it will need amending—something that lies beyond the power of the Supreme Court." Coleman added that from 2003 to 2015, the legislature had attempted six times to place an amendment on the ballot that would have changed the process to reflect Mississippi's current (and presumably future) House apportionment, but all attempts died in committee.

Референдум

Называемый народным референдумом, или, альтернативно, референдумом о вето, гражданским референдумом, референдумом о законе, отсылкой закона на рассмотрение, народным вето или гражданским вето, это процедура, при которой заранее определенное количество подписей (обычно меньшее, чем необходимо для инициативы) обеспечивает включение вопроса об отмене или сохранении конкретного закона штата в избирательный бюллетень. Двадцать три штата и одна территория – Виргинские острова США – предоставляют гражданам право инициировать народные референдумы. Впервые народный референдум был введен в Соединенных Штатах штатом Южная Дакота в 1898 году, а впервые использован в 1906 году в штате Орегон, через два года после первого применения инициативы в 1904 году, также в Орегоне.

Законодательное направление

Законодательная передача (также известная как "законодательный референдум" или "законопроект о референдуме" в штате Вашингтон для законодательно инициированного закона штата), при которой законодательный орган выносит предложенный законопроект на всенародное голосование (добровольно или, в случае конституционной поправки, как обязательную часть процедуры). За исключением штата Делавэр, 49 штатов США разрешают законодательно инициированные поправки к конституции штата.

Утверждение статута

Невада – единственный штат, который допускает подтверждение закона посредством референдума. Подтверждение закона позволяет избирателям собирать подписи для вынесения на голосование вопроса о поддержке действующего закона штата. Если большинство граждан штата проголосуют за подтверждение закона, законодательное собрание штата будет лишено права его изменять, и изменение или отмена закона возможны только при одобрении большинством граждан штата прямым голосованием.

Автоматические направления

Автоматический референдум – это вопрос, который в соответствии с законом подлежит автоматическому вынесению на голосование. Во многих штатах законами, закрепленными в конституции, предусмотрено, что вопрос о созыве конституционного конвента должен быть представлен избирателям по истечении определенного срока.

Сельскохозяйственные референдумы

Кодекс Соединенных Штатов требует проведения общенациональных референдумов перед утверждением маркетинговых квот на определенные сельскохозяйственные продукты, включая пшеницу, кукурузу, молоко и рис. Ответственность за проведение этих референдумов возлагается на министра сельского хозяйства, а право голоса ограничено производителями соответствующей сельскохозяйственной продукции. Аналогичная система референдумов используется и для квот на вылов рыбы в Совете по управлению рыболовством Новой Англии и Совете по управлению рыболовством Мексиканского залива.

Возражения против системы

Инициатива и процесс референдумов подвергаются критике. Некоторые утверждают, что инициативы и референдумы подрывают представительное правительство, обходя избранных представителей народа и позволяя людям непосредственно принимать политические решения: они опасаются чрезмерного мажоритарного правления (тирании большинства) и полагают, что группы меньшинств могут пострадать. Другая критика заключается в том, что конкурирующие инициативы с противоречивыми положениями могут создавать юридические трудности в случае их принятия обеих; и что, если инициативы предлагаются до окончания законодательной сессии, законодательный орган может внести законодательные изменения, которые ослабят обоснование принятия инициативы. Еще одна критика состоит в том, что по мере роста числа необходимых подписей в соответствии с ростом населения, "инициативы отошли от расширения прав и возможностей обычного гражданина" и превратились в инструмент для продвижения интересов влиятельных групп. Джон Диас написал в редакционной статье для San Francisco Chronicle в 2008 году:

"В формуле манипулирования процессом инициативы в Калифорнии нет ничего секретного. Найдите миллиардера-благотворителя с идеологической мотивацией или корыстным интересом, готового потратить более миллиона долларов на вынесение вопроса на голосование с помощью наемных сборщиков подписей. Постарайтесь связать его с вечным вопросом (это ради детей, Prop. 3) или актуальной проблемой (это об энергетической независимости и возобновляемых источниках энергии, Props. 7 и 10). Если сложно убедить людей, исходя из фактов, придайте ему привлекательный облик и название, например, "Закон Марси" (Prop. 9, права жертв и условно-досрочное освобождение) или "Закон Сары" (Prop. 4, уведомление родителей об аборте). Будьте готовы потратить значительные средства на телевизионную рекламу с мягким фокусом и надейтесь, что избиратели не заметят мелкий шрифт или независимые анализы авторитетных организаций и редакционных советов газет. Сегодня процесс инициативы больше не является противоядием от лоббирования и влияния богатых; это их предпочтительный инструмент для достижения своих целей, избегая тщательной проверки и компромиссов, присущих законодательному процессу. В некоторых случаях избиратели принимали инициативы, которые впоследствии были отменены или существенно изменены законодательным органом. Например, закон, принятый избирателями в Аризоне в виде инициативы о медицинском каннабисе, впоследствии был существенно изменен законодательным органом Аризоны. Чтобы предотвратить подобные случаи, инициативы иногда используются для внесения поправок в конституцию штата, что не позволяет законодательному органу изменять ее без вынесения вопроса на референдум; однако это создает проблемы с гибкостью, упомянутые выше. Соответственно, некоторые штаты ищут компромиссный путь. Например, референдум O в Колорадо потребует двух третей голосов законодательного органа для изменения законов, принятых избирателями посредством инициативы, в течение пяти лет после их принятия. Это позволит законодательному органу легко вносить несущественные изменения. Возражение касается не столько самой идеи, сколько ее нынешней реализации: проверка подписей становится политическим инструментом, когда государственные чиновники и оппозиционные группы оспаривают процесс в суде, а не выносят вопрос на рассмотрение избирателей. Подписи могут быть признаны недействительными из-за незначительных упущений, а инициативы могут быть отклонены на основании статистической выборки подписей. Сторонники, не имеющие достаточных средств для судебных разбирательств, могут столкнуться с тем, что их инициатива будет исключена из бюллетеня. Законодательные органы могут ужесточить и без того сложные требования. Например, в то время как в Калифорнии или Орегоне обычно десятки вопросов выносятся на голосование каждый год, в Айдахо с 1930-х годов было 28 вопросов, из которых 12 были приняты. Однако в 2013 году законодательное собрание Айдахо ужесточило географические требования для вынесения инициативы на голосование после того, как избиратели отменили три непопулярных закона об образовании ("Студенты прежде всего"). Несмотря на новое требование о сборе подписей 6% зарегистрированных избирателей в 18 из 35 законодательных округов Айдахо до мая, к середине апреля 2018 года кампания по вынесению вопроса о расширении доступа к Medicaid на ноябрьское голосование (путем внесения поправок в конституцию штата) успешно продвигалась к сбору необходимого количества подписей в необходимом количестве законодательных округов, к удивлению экспертов. В конечном итоге, к 30 апреля организаторы предоставили в офисы окружных клерков 60 000 подписей, которые, в случае подтверждения, превышают необходимые 56 192. The New York Times сообщила в мае 2021 года, что в этом году республиканцы представили 144 законопроекта об ограничении инициативы в 32 штатах, 19 из которых были подписаны девятью губернаторами-республиканцами. Хотя исторически инициатива использовалась обеими партиями, демократы в последние годы особенно успешно использовали этот процесс в штатах, где они не контролируют правительство штата. В трех штатах законодатели-республиканцы попросили избирателей одобрить инициативы, которые ограничат их право вносить и принимать будущие инициативы.

There is no big secret to the formula for manipulating California's initiative process. Find a billionaire benefactor with the ideological motivation or crass self interest to spend the $1 million plus to get something on the ballot with mercenary signature gatherers. Stretch as far as required to link it to the issue of the ages (this is for the children, Prop. 3) or the cause of the day (this is about energy independence and renewable resources, Props. 7 and 10). If it's a tough sell on the facts, give it a sympathetic face and name such as "Marsy's Law" (Prop. 9, victims' rights and parole) or "Sarah's Law" (Prop. 4, parental notification on abortion). Prepare to spend a bundle on soft focus television advertising and hope voters don't notice the fine print or the independent analyses of good government groups or newspaper editorial boards Today, the initiative process is no longer the antidote to special interests and the moneyed class; it is their vehicle of choice to attempt to get their way without having to endure the scrutiny and compromise of the legislative process. In some cases, voters have passed initiatives that were subsequently repealed or drastically changed by the legislature. For instance, legislation passed by the voters as an Arizonan medical cannabis initiative was subsequently gutted by the Arizona legislature. To prevent such occurrences, initiatives are sometimes used to amend the state constitution and thus prevent the legislature from changing it without sending a referendum to the voters; however, this produces the problems of inflexibility mentioned above. Accordingly, some states are seeking a middle route. For example, Colorado's Referendum O would require a two thirds vote for the legislature to change statutes passed by the voters through initiatives, until five years after such passage. This would allow the legislature to easily make uncontroversial changes. An objection not so much to the initial concept, but to its present implementations, is that signature challenges are becoming a political tool, with state officials and opposing groups litigating the process, rather than simply taking the issue fight to voters. Signatures can be declared void based on technical omissions, and initiatives can be thrown out based on statistical samplings of signatures. Supporters lacking necessary funds to sustain legal battles can find their initiative taken off the ballot. Legislatures themselves may tighten already arduous requirements. E. g., while California or Oregon typically have dozens of ballot measures each year, Idaho has had 28 since the 1930s, of which twelve passed. The Idaho Legislature in 2013 however increased the geographical requirements for putting an initiative on the ballot after a trio of unpopular education laws ("Students Come First") were repealed by the voters. Despite the new requirement of the signatures of 6% of the registered voters in 18 of Idaho's 35 legislative districts before May, as of mid April 2018 the drive to put the Medicaid gap before the voters on the November ballot (by way of their amending the state constitution, yea or nay) was well on its way to gathering the prerequisite number of signatures in the prerequisite number of legislative districts, much to the surprise of pundits. Ultimately the organizers had by the April 30 deadline delivered 60,000 signatures to county clerks' offices, which if verified are far more than the 56,192 required. The New York Times reported in May 2021 that so far that year, Republicans had introduced 144 bills to restrict initiatives in 32 states, 19 of which had been signed into law by nine Republican governors. Although initiatives had historically been used by both parties, Democrats had been especially successful using the process in recent years in states where they do not control the state government. In three states, Republican legislators asked voters to approve initiatives that would restrict their right to bring and pass future initiatives.

Предлагаемые реформы

Некоторые предлагаемые реформы включают оплату сборщиков подписей почасово, а не за каждую подпись (для снижения стимулов к мошенничеству) и повышение прозрачности за счет обязательного раскрытия основных финансовых спонсоров инициатив потенциальным подписантам. Среди других предложений – установление "периода охлаждения" после квалификации инициативы, в течение которого законодательное собрание может сделать инициативу неактуальной путем принятия закона, удовлетворяющего инициаторов инициативы. Также предлагается объединить голосование по доверенности с процедурами инициативы и референдума, чтобы создать гибрид прямой и представительной демократии.

Поправка Ладлоу

Поправка Ладлоу — это предлагаемая конституционная поправка, разработанная конгрессменом от штата Индиана Луисом Ладлоу, предусматривающая проведение референдума после объявления войны Конгрессом. Наивысшего уровня общественной поддержки она достигла в 1930-х годах как мера по сохранению американского изоляционизма в предвоенные годы Второй мировой войны.

Национальная инициатива

Национальная инициатива — это предложение о внесении поправок в Конституцию Соединенных Штатов, позволяющих проводить референдумы на федеральном уровне.