Закон США о реинвестировании в сообщества (CRA)

Введение

Федеральное законодательство США

Закон о реинвестировании в сообщества (CRA, P. L. 95-128, 91 Stat. 1147, раздел VIII Закона о жилищном строительстве и развитии общин 1977 года и последующие поправки) — это федеральный закон Соединенных Штатов, разработанный для стимулирования коммерческих банков и сберегательных ассоциаций к содействию удовлетворению потребностей заемщиков во всех сегментах их сообществ, включая районы с низким и умеренным уровнем дохода. Конгресс принял этот закон в 1977 году с целью снижения дискриминационной кредитной практики в отношении районов с низким уровнем дохода, известной как "красная черта". Закон обязывает соответствующие федеральные органы финансового надзора стимулировать регулируемые финансовые учреждения к удовлетворению кредитных потребностей местных сообществ, в которых они уставлены, при условии обеспечения безопасной и надежной деятельности (раздел 802). Для обеспечения соблюдения закона федеральные регулирующие органы проводят проверки банковских учреждений на соответствие требованиям CRA и учитывают эту информацию при рассмотрении заявок на открытие новых банковских филиалов, а также на слияния и поглощения (раздел 804).

Исполнение

Закон о реинвестировании в сообщества 1977 года был разработан для решения проблемы дискриминации при выдаче кредитов физическим и юридическим лицам из районов с низким и средним уровнем дохода. Закон предписывает, чтобы все банковские учреждения, застрахованные Федеральной корпорацией по страхованию депозитов (FDIC), оценивались федеральными банковскими регуляторами для определения того, предоставляет ли банк кредиты таким образом, который соответствует безопасной и надежной деятельности (в соответствии с Разделами 802(b) и 804(1)) во всех населенных пунктах, где им разрешено осуществлять свою деятельность. Однако закон подчеркивает, что деятельность учреждения в рамках данного закона должна осуществляться безопасным и надежным образом, и не требует от учреждений выдавать высокорискованные кредиты, которые могут привести к убыткам.

Регламенты

Те же самые банковские регуляторы, которые осуществляют надзор за депозитными учреждениями, также проводят проверки на соответствие требованиям Закона об ответственности сообщества (CRA). Этими регуляторами являются Федеральная резервная система (ФРС), FDIC и Управление контролера валюты (OCC). В 1981 году, для содействия достижению целей CRA, каждый из Федеральных резервных банков создал Отдел по работе с населением для взаимодействия с банковскими учреждениями и общественностью в целях выявления кредитных потребностей сообщества и способов их удовлетворения. + Таблица I. Федеральные агентства и соответствующие разделы Кодекса федеральных правил (CFR) Федеральный орган финансового надзора Кодекс федеральных правил e CFR Примечания 1995 2005 Управление контролера валюты (OCC) 12 C.F.R. Раздел 25 и далее. Федеральная резервная система (ФРС) 12 C.F.R. Раздел 228 и далее. 12 C.F.R. Раздел 203 и далее. Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) 12 C.F.R. Раздел 345 и далее. Федеральный совет по надзору за финансовыми учреждениями (FFIEC) координирует межведомственную информацию о CRA. Информация о рейтингах CRA отдельных банковских учреждений, присвоенных тремя ответственными агентствами (Федеральным резервом, FDIC и OCC), находится в открытом доступе на веб-сайте FFIEC. Эти рейтинги впервые были опубликованы администрацией Клинтона для обеспечения участия общественности и получения комментариев по результатам работы банков в рамках CRA. Помимо существующей нормативной базы, генеральный инспектор каждого федерального органа финансового надзора регулярно проводит аудит любых изменений в нормативных актах, чтобы убедиться в достижении поставленных целей.

История

Первоначальный закон был принят 95-м Конгрессом Соединенных Штатов и подписан президентом Джимми Картером 12 октября 1977 года (, ). Закон о восстановлении общин (CRA) был принят в результате общенационального давления с целью решения проблемы ухудшающегося положения американских городов – особенно районов с низким уровнем дохода и меньшинств. С тех пор было внесено несколько законодательных и нормативных поправок.

Первоначальный акт

CRA следовала аналогичным законам, принятым для снижения дискриминации на кредитных и жилищных рынках, включая Закон о справедливом жилье 1968 года, Закон о равных кредитных возможностях 1974 года и Закон о раскрытии информации об ипотечных кредитах 1975 года (HMDA). Закон о справедливом жилье и Закон о равных кредитных возможностях запрещают дискриминацию по признаку расы, пола или другим личным характеристикам. Закон о раскрытии информации об ипотечных кредитах требует, чтобы финансовые учреждения публично раскрывали данные об ипотечных кредитах и заявках. В отличие от этих законов, CRA стремится обеспечить предоставление кредита всем частям сообщества, независимо от относительного богатства или бедности района. До принятия закона наблюдался острый дефицит кредитов, доступных для районов с низким и средним уровнем дохода. В своем отчете 1961 года Комиссия США по гражданским правам обнаружила, что афроамериканским заемщикам часто требовалось вносить более высокие первоначальные взносы и соблюдать более быстрые графики погашения. Комиссия также задокументировала повсеместные отказы в кредитовании в определенных районах (практика "redlining"). Обвинения в проведении "redlining" в отношении определенных районов впервые появились в Федеральном жилищном управлении в 1930-х годах. "Карты жилищной безопасности", созданные Корпорацией владельцев жилья (HOLC) для ФЖУ, в течение многих лет использовались частными и государственными организациями для удержания ипотечного капитала от районов, которые считались "неблагополучными". Факторами, способствовавшими дефициту прямого кредитования в районах с низким и средним уровнем дохода, были ограниченный вторичный рынок ипотечных кредитов, информационные проблемы, связанные с отсутствием кредитных оценок для заемщиков с низким уровнем дохода, и недостаточная координация между кредитными организациями.

Изменения в законодательстве 1989 г.

Закон о реформе, восстановлении и принудительном исполнении в отношении финансовых институтов 1989 года (FIRREA) был принят 101-м Конгрессом и подписан президентом Джорджем Бушем-старшим в связи с кризисом сбережений и кредитных организаций 1980-х годов. В рамках последующей общей реформы банковской отрасли, FIRREA добавила раздел 807 (12 U.S.C. § 2906) к существующим законам CRA в целях улучшения процедуры проверки учреждений, занимающихся страхованием депозитов. Новые положения обязывали соответствующее федеральное регулирующее агентство составлять письменную оценку после завершения проверки деятельности учреждения в части удовлетворения кредитных потребностей всего обслуживаемого сообщества, включая районы с низким и умеренным уровнем дохода. Эти отчеты об оценке делились на две части: конфиденциальную, позволяющую оцениваемому учреждению сохранять конфиденциальность своей коммерческой и персональной информации при одновременном создании соответствующих баз данных, и публичную, предназначенную для повышения прозрачности и контроля за процессом проверки CRA. В публичной части была введена четырехступенчатая система оценки CRA с уровнями эффективности: «Выдающийся», «Удовлетворительный», «Требует улучшения» и «Существенное несоблюдение», каждый из которых сопровождался письменным резюме обоснования оценки агентства, основанным на имеющихся фактах, подтверждающих выводы. По словам Бена Бернанке, этот закон значительно расширил возможности правозащитных групп, исследователей и других аналитиков проводить «более сложные количественные анализы банковских данных», тем самым оказывая влияние на кредитную политику банков. Со временем общественные организации и некоммерческие структуры установили «более формальные и продуктивные партнерские отношения с банками». Неделей ранее, в том же декабре, действующий закон CRA был изменен еще раз с принятием Закона о рефинансировании, реструктуризации и улучшении деятельности Корпорации по разрешению проблем (Resolution Trust Corporation) 1991 года. Он разрешил Корпорации по разрешению проблем (RTC) предоставлять доступ к любому филиалу любой сберегательной ассоциации, расположенному в районе с преобладающим меньшинством, если RTC была назначена хранителем или ликвидатором депозитного учреждения, принадлежащего представителям меньшинств или женщин, на выгодных условиях. С добавлением раздела 808 (12 U.S.C. § 2907) к существующим законам CRA, любое депозитное учреждение, которое пожертвовало, продало на льготных условиях (определенных соответствующим федеральным финансовым надзорным органом) или предоставило на безвозмездной основе любой филиал, расположенный в районе с преобладающим меньшинством, депозитному учреждению, принадлежащему представителям меньшинств или женщин, могло учитывать сумму пожертвования или убытки, понесенные в связи с этой деятельностью, при оценке удовлетворения кредитных потребностей сообщества и при проведении проверки CRA.

The Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act of 1989 (FIRREA) was enacted by the 101st Congress and signed into law by President George H. W. Bush in the wake of the savings and loan crisis of the 1980s. As part of the subsequent general reform of the banking industry, FIRREA added section 807 (12. U. S. C. § 2906) to the existing CRA statutes in an effort to improve the area concerning insured depository institution examinations. The new language now required the appropriate Federal regulatory agency to prepare a written evaluation after completing the examination of an institution's record in meeting the credit needs of its entire community, including any low and moderate income neighborhoods within it. These evaluation reports were divided into separate sections one confidential; allowing the evaluated institution to retain its proprietary and personal information integrity at the same time the beginnings of the related databases were being compiled, and the other made public; intended to increase access and oversight of the CRS examination process. The public section introduced a four tiered CRA examination rating system with performance levels of 'Outstanding', 'Satisfactory', 'Needs to Improve', or 'Substantial Noncompliance', each supplemented with a written synopsis of the agencies' evaluation reasoning using any available facts to support their conclusions. According to Ben Bernanke, this law greatly increased the ability of advocacy groups, researchers, and other analysts to "perform more sophisticated, quantitative analyses of banks' records", thereby influencing the lending policies of banks. Over time, community groups and nonprofit organizations established "more formalized and more productive partnerships with banks." A week earlier that same December, the existing CRA statute was amended once again upon the enactment of the Resolution Trust Corporation Refinancing, Restructuring, and Improvement Act of 1991. It allowed the Resolution Trust Corporation (RTC) to make available any branch of any savings association located in any predominantly minority neighborhoods that the RTC had been appointed the conservator or receiver of any minority depository institution or women's depository institution with favorable conditions. Upon the addition of section 808 (12. U. S. C. § 2907) to the existing CRA statutes by the Act, any depository institution which donated, sold with favorable terms (as determined by the appropriate Federal financial supervisory agency), or made available on a rent free basis any branch of such institutions located in any predominantly minority neighborhood to any minority depository institution or women's depository institution, the amount of the contribution or the amount of the loss incurred in connection with such activity would go towards meeting the credit needs of the institution's community and would be taken into consideration when CRA examinations were evaluated.

Изменения в законодательстве 1992 г.

Хотя незначительные поправки были внесены непосредственно в Закон о реинвестировании в сообщество в отношении учета учреждений и партнерств, принадлежащих представителям меньшинств и женщин, при оценках, впервые установленных в 1991 году, другие положения Федерального закона о финансовой стабильности и надежности жилищных предприятий 1992 года косвенно повлияли на практику CRA, поскольку требовали от Fannie Mae и Freddie Mac, двух государственных спонсируемых предприятий, приобретающих и секьюритизирующих ипотечные кредиты, направлять определенный процент своих кредитов на поддержку доступного жилья. По словам Бернанке, после принятия закона наблюдался всплеск слияний и поглощений банков, и правозащитные группы все чаще использовали процедуру публичных комментариев для протеста против заявок банков на основании Закона о реинвестировании в сообщество. Когда заявки вызывали серьезные споры, федеральные органы проводили публичные слушания, чтобы дать возможность общественности высказать свое мнение относительно кредитной истории банка. В ответ многие учреждения создали отдельные подразделения и дочерние компании для содействия кредитованию, связанному с CRA. Для расширения и управления таким кредитованием, связанным с CRA, формировались местные и региональные государственно-частные партнерства и консорциумы банков. Роберт Рубин, помощник президента по экономической политике при президенте Клинтоне, пояснил, что это соответствовало стратегии президента Клинтона по "решению проблем внутренних городов и депрессивных сельских районов". Обсуждая причины предложения администрации Клинтона об усилении CRA и дальнейшем сокращении практики "красной черты", Ллойд Бентсен, в то время министр финансов, подтвердил свою уверенность в том, что доступность кредита не должна зависеть от места жительства человека: "Единственное, что должно иметь значение при рассмотрении заявки на кредит, – это способность заемщика его погасить, а не место его проживания". Бентсен заявил, что предлагаемые изменения "облегчат кредиторам демонстрацию соблюдения Закона о реинвестировании в сообщество" и "сократят объем бумажной работы и стоимость кредитов для малого бизнеса". Сам процесс проверки CRA был реформирован с учетом планируемых изменений. В ходе одного из слушаний в Конгрессе, посвященных предлагаемым изменениям в 1995 году, Уильям А. Нисканен, председатель Института Катона, подверг критике как предложения 1993, так и 1994 годов за политический фаворитизм при распределении кредитов, за чрезмерный контроль со стороны регулирующих органов и за отсутствие гарантий того, что банки не будут вынуждены работать в убыток для достижения соответствия требованиям CRA. Он предсказал, что предлагаемые изменения будут очень дорогостоящими для экономики и банковской системы в целом. Нисканен полагал, что основным долгосрочным последствием станет искусственное сокращение банковской системы. Нисканен рекомендовал Конгрессу отменить закон. Нисканен и другие лица, представившие свои отзывы по предлагаемым изменениям, выразили свою обеспокоенность в ходе публичных комментариев и слушаний в конце 1993 года и начале 1995 года. В ответ на общие опасения, высказанные к тому времени, федеральные органы финансового надзора (OCC, FRB, FDIC и OTS) внесли дополнительные разъяснения в отношении определения, оценки, рейтингов и сферы применения, тем самым удовлетворив многие вопросы, поднятые в ходе процесса. Агентства совместно опубликовали свои окончательные измененные правила реализации Закона о реинвестировании в сообщество в Федеральном реестре 4 мая 1995 года. Окончательные измененные правила полностью заменили действующие правила CRA. (См. примечания в столбце "1995" таблицы I для получения подробной информации).

Although minor amendments were made directly to the Community Reinvestment Act concerning the consideration of minority and female owned institutions & partnerships during evaluations first established in 1991, other portions of the Federal Housing Enterprises Financial Safety and Soundness Act of 1992 indirectly affected the CRA practices at the time in requiring Fannie Mae and Freddie Mac, the two government sponsored enterprises that purchase and securitize mortgages, to devote a percentage of their lending to support affordable housing. According to Bernanke, a surge in bank merger and acquisition activities followed the passing of the act, and advocacy groups increasingly used the public comment process to protest bank applications on Community Reinvestment Act grounds. When applications were highly contested, federal agencies held public hearings to allow public comment on the bank's lending record. In response many institutions established separate business units and subsidiary corporations to facilitate CRA related lending. Local and regional public private partnerships and multi bank loan consortia were formed to expand and manage such CRA related lending. Robert Rubin, the Assistant to the President for Economic Policy, under President Clinton, explained that this was in line with President Clinton's strategy to "deal with the problems of the inner city and distressed rural communities". Discussing the reasons for the Clinton administration's proposal to strengthen the CRA and further reduce red lining, Lloyd Bentsen, Secretary of the Treasury at that time, affirmed his belief that availability of credit should not depend on where a person lives, "The only thing that ought to matter on a loan application is whether or not you can pay it back, not where you live." Bentsen said that the proposed changes would "make it easier for lenders to show how they're complying with the Community Reinvestment Act", and "cut back a lot of the paperwork and the cost on small business loans". The CRA examination process itself was reformed to incorporate the pending changes. During one of the Congressional hearings addressing the proposed changes in 1995, William A. Niskanen, chair of the Cato Institute, criticized both the 1993 and 1994 sets of proposals for political favoritism in allocating credit, for micromanagement by regulators and for the lack of assurances that banks would not be expected to operate at a loss to achieve CRA compliance. He predicted the proposed changes would be very costly to the economy and the banking system in general. Niskanen believed that the primary long term effect would be an artificial contraction of the banking system. Niskanen recommended Congress repeal the Act. Niskanen's, and other respondents to the proposed changes, voiced their concerns during the public comment & testimony periods in late 1993 through early 1995. In response to the aggregate concerns recorded by then, the Federal financial supervisory agencies (the OCC, FRB, FDIC, and OTS) made further clarifications relating to definition, assessment, ratings and scope; sufficiently resolving many of the issues raised in the process. The agencies jointly reported their final amended regulations for implementing the Community Reinvestment Act in the Federal Register on May 4, 1995. The final amended regulations replaced the existing CRA regulations in their entirety. (See the notes in the "1995" column of Table I. for the specifics)

Изменения в законодательстве 2008 года

С принятием Закона о возможностях в сфере высшего образования 14 августа 2008 года каждое соответствующее федеральное агентство финансового надзора теперь должно учитывать, как фактор при оценке и учете истории соблюдения финансовым учреждением требований CRA, любые и все образовательные кредиты по низкой цене, предоставляемые финансовым учреждением заемщикам с низкими доходами. Все затронутые федеральные агентства финансового надзора имеют один год с даты принятия закона для разработки и утверждения правил, необходимых для внесения изменений в Кодекс федеральных правил (CFR) в соответствии с разделом 1031 раздела X подзаголовка C Закона.

Предложения по реформе КРА

В 2007 году Бен Бернанке предложил дальнейшее увеличение присутствия Fannie Mae и Freddie Mac на рынке доступного жилья, чтобы помочь банкам выполнить свои обязательства по CRA, предоставив им больше возможностей для секьюритизации кредитов, связанных с CRA. 13 февраля 2008 года Комитет Палаты представителей США по финансовым услугам провел слушание о влиянии Закона о реинвестировании в сообщества на предоставление кредитов, инвестиций и услуг недостаточно обслуживаемым сообществам и его эффективности. В слушаниях приняли участие 15 свидетелей из государственных органов и частного сектора. 12 марта 2009 года конгрессмен Эдди Бернис Джонсон представила новое законодательство, чтобы расширить сферу действия CRA, включив в нее небанковские финансовые учреждения, такие как кредитные союзы. Ранее, на предыдущих сессиях Конгресса, предпринимались и другие попытки законодательно "модернизировать" Закон о реинвестировании в сообщества, в частности, в / и другие. 16 сентября 2009 года Комитет Палаты представителей США по финансовым услугам провел слушания по "Предложениям о модернизации Закона о реинвестировании в сообщества" с участием 10 свидетелей, включая Джонсон. Еще одни слушания состоялись 15 апреля 2010 года на тему "Перспективы и предложения по Закону о реинвестировании в сообщества" с участием восьми свидетелей. 24 июня 2010 года Управление контролера валюты (OCC), Федеральная резервная система, Федеральная корпорация по страхованию депозитов (FDIC) и Управление по надзору за сберегательными учреждениями (OTS) совместно опубликовали предложенные поправки к правилам, регулирующим Закон о реинвестировании в сообщества. Эти агентства, вместе с Национальным управлением кредитных союзов (NCUA), образуют Федеральный совет по проверке финансовых учреждений (FFIEC), который координирует регулирование финансовых учреждений, включая реализацию Закона о реинвестировании в сообщества. Предлагаемые поправки к правилам CRA направлены на пересмотр термина "развитие сообщества" для включения займов, инвестиций и услуг, которые поддерживают, обеспечивают или облегчают проекты или мероприятия, соответствующие критериям, изложенным в Законе о восстановлении жилищного строительства и экономики 2008 года (HERA), и осуществляемые в определенных целевых районах, определенных в рамках Программы стабилизации районов, созданной HERA, и Американского закона о восстановлении и реинвестировании 2009 года (ARRA). В частности, это расширит круг лиц, которым оказывается помощь, включив в него домохозяйства со средним уровнем дохода. В 2009 году Федеральные резервные банки Бостона и Сан-Франциско опубликовали работу "Пересмотр CRA: Перспективы будущего Закона о реинвестировании в сообщества", в которой собраны мнения широкого круга академических исследователей, регуляторов, специалистов по развитию сообществ и представителей финансовой индустрии о том, как улучшить CRA в будущем. Администрация Обамы усилила контроль за предоставлением кредитов бедным и афроамериканским районам. Кредиторы подвергаются расследованиям за то, что не работают в таких районах, либо прекратили там обслуживание, либо никогда там не работали. Бывший помощник редактора журнала The Atlantic Даниэль Индивиглио связывает рост несоблюдения требований CRA с ужесточением требований к кредитованию. В 2020 году OCC предложила окончательное правило для CRA, которое преподносилось как попытка модернизировать закон в соответствии с изменениями в финансовом секторе, особенно с ростом цифрового банкинга. Это было сделано в одностороннем порядке, без поддержки FDIC и Федеральной резервной системы. Группы сообществ также выступили против предложения 2020 года. Под руководством Национальной коалиции по реинвестированию в сообщества (NCRC) 1594 из 1922 уникальных комментариев (83%) выражали несогласие с правилом OCC; 674 из этих комментариев ссылались на NCRC или использовали предложенные организацией формулировки. Дополнительные 10 000 комментариев от частных лиц, представленных через онлайн-петицию, также поддерживали позицию NCRC. Несмотря на это противодействие, OCC опубликовала окончательное правило в 2020 году. Сразу после этого NCRC и Калифорнийская коалиция по реинвестированию (CRC), представленные Democracy Forward и Farella Braun + Martel, подали иск с требованием отменить правило CRA OCC, утверждая, что оно нарушает Закон об административной процедуре и было принято без достаточных данных для обоснования пересмотров. В феврале 2020 года федеральный судья отклонил попытку OCC отклонить иск, что стало важным шагом в его продвижении. В январе 2021 года, с инаугурацией президента Джо Байдена, OCC сменила руководство, и 14 декабря 2021 года OCC полностью отменила свое правило CRA 2020 года. 1 марта 2022 года группы сообществ представили в OCC, FDIC и Федеральную резервную систему документ с изложением ключевых реформ, которые они хотели бы видеть. К ним относятся учет расовой принадлежности при проверках CRA, более объективные показатели эффективности, снижающие завышение оценок, и расширение областей оценки CRA, которые включают не только места расположения отделений банков, но и районы со значительными объемами банковских кредитов и/или депозитной активности. Группы также рекомендовали расширить действие CRA на весь финансовый сектор, а не только на банки. Для этого потребуется законодательное вмешательство Конгресса, но прецеденты существуют в законах штатов о CRA, которые применяются к ипотечным компаниям и кредитным союзам, а не только к банкам. В октябре 2023 года были предложены новые правила, поддерживаемые защитниками прав потребителей, которые будут учитывать онлайн-кредиты целевым демографическим группам независимо от географического местоположения. Эти правила стали предметом судебного разбирательства, инициированного Американской банковской ассоциацией.

In 2007, Ben Bernanke suggested further increasing the presence of Fannie Mae and Freddie Mac in the affordable housing market to help banks fulfill their CRA obligations by providing them with more opportunities to securitize CRA related loans. On February 13, 2008, the United States House Committee on Financial Services held a hearing on the Community Reinvestment Act's impact on the provision of loans, investments and services to under served communities and its effectiveness. There were 15 witnesses from government and the private sector. Congresswoman Eddie Bernice Johnson introduced new legislation, the , on March 12, 2009, to expand the scope of CRA to include non bank financial institutions, such as credit unions. There were other attempts to legislatively "modernize" the Community Reinvestment Act in previous sessions of Congress, such as in / and , among others. The United States House Committee on Financial Services held hearings on September 16, 2009 on "Proposals to Modernize the Community Reinvestment Act" with 10 witnesses, including Johnson. Another hearing was held on April 15, 2010 on "Perspectives and Proposals on the Community Reinvestment Act" with eight witnesses. On June 24, 2010, the Office of the Comptroller of the Currency (OCC), Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC), and the Office of Thrift Supervision (OTS) jointly published proposed revisions to the rules implementing the Community Reinvestment Act. These agencies, with the National Credit Union Administration (NCUA), make up the Federal Financial Institutions Examination Council (FFIEC), which coordinates regulation of financial institutions, including implementation of the Community Reinvestment Act. The proposed revisions to CRA rules are intended to revise the term "community development" to "include loans, investments and services that support, enable or facilitate projects or activities" that meet the criteria described in the Housing and Economic Recovery Act of 2008 (HERA) and are conducted in designated target areas identified under the Neighborhood Stabilization Program established by HERA and the American Recovery and Reinvestment Act of 2009 (ARRA). Among other things, this would expand the range of persons served to include middle income households. In 2009, The Federal Reserve Banks of Boston and San Francisco published Revisiting the CRA: Perspectives on the Future of the Community Reinvestment Act, which assembles views from a wide range of academic researchers, regulators, community development practitioners and financial service industry representatives on how to improve the CRA going forward. The Obama administration has increased scrutiny of the provision of credit to poor and African American neighborhoods. Lenders have come under investigation for not operating in such areas, whether they have halted service there or have never operated in them before. Former Atlantic associate editor Daniel Indiviglio attributes increasing noncompliance with the CRA to the tightening of lending requirements. In 2020, the OCC proposed a final rule for CRA that was billed as an attempt to modernize the act to keep with changes in the financial sector, particularly the growth of digital banking. It did this unilaterally without support from the FDIC and the Federal Reserve. Community groups were also opposed to the 2020 proposal. Led by the National Community Reinvestment Coalition (NCRC), 1,594 or 83% of the 1,922 unique comments submitted disagreed with the OCC’s rule; 674 of those comments cited NCRC or used some of the organization’s suggested language. An additional 10,000 comments from individuals, submitted through an online petition campaign, also supported NCRC’s point of view. Despite this opposition, the OCC published the final rule in 2020. Immediately after, NCRC and the California Reinvestment Coalition (CRC), represented by Democracy Forward and Farella Braun + Martel, filed a lawsuit seeking to vacate the OCC’s CRA rule, claiming that it violated the Administrative Procedure Act and was finalized without sufficient data to support the revisions. In February 2020, a federal judge rejected the OCC’s attempt to dismiss the lawsuit, a key hurdle in moving the claim forward. In January 2021, with the inauguration of President Joe Biden, the OCC went under new leadership, and on December 14, 2021, the OCC fully rescinded its 2020 CRA rule. Community groups submitted a position paper on March 1, 2022, to the OCC, FDIC and Federal Reserve about the key reforms they wanted to see. These included a consideration of race on CRA exams, more objective measures of performance that reduce ratings inflation, and expanded CRA assessment areas that include not only where banks have branches but also areas with significant amounts of bank lending and/or deposit activity. The groups also recommended that CRA be expanded to apply throughout the financial sector, beyond banks. This would require Congressional legislation, but there were precedents in state CRA laws that apply to mortgage companies and credit unions, not just banks. New regulations with the support of consumer advocates were proposed in October 2023, that would count online loans to target demographics regardless of geographic location. These were the subject of a lawsuit by the American Bankers Association.

Эффективность

Первым крупным исследованием CRA стала книга 1993 года «Community Reinvestment Performance» (1993, Probus Publishing) Кеннета Х. Томаса, Ph.D., преподавателя финансов в Уортонской школе Пенсильванского университета. Основным выводом книги, основанным на анализе результатов 6706 экзаменов CRA, было то, что закон был необходим и работает, но его необходимо улучшить, главным образом путем более эффективного и объективного надзора, чтобы избежать «инфляции оценок CRA». Многие рекомендации из этой книги были учтены при реформе CRA 1995 года. В «Руководстве по CRA» (1998, McGraw Hill) был тщательно проанализирован более чем 1500 экзаменов CRA, проведенных после реформы 1995 года, выявлена дальнейшая инфляция оценок CRA и даны конкретные рекомендации по повышению эффективности закона, в первую очередь за счет более объективных и количественно определяемых стандартов. Некоторые экономисты сомневаются, был ли CRA – или, по крайней мере, стал ли – неактуальным, поскольку он не требовался для стимулирования банков к выдаче прибыльных кредитов различным заемщикам. В исследовании 2003 года экономисты Федеральной резервной системы не обнаружили убедительных доказательств того, что CRA увеличило кредитование и владение жильем в районах с низким доходом в большей степени, чем в районах с высоким доходом. Аналогичные результаты были получены в исследовании Института конкурентоспособного предпринимательства 2008 года. Бывший председатель Федеральной резервной системы Бен Бернанке заявил, что базовое предположение CRA – что увеличение кредитования равносильно улучшению ситуации в местных сообществах – может быть не всегда верным, ссылаясь на «недавние проблемы на рынке ипотечного кредитования». Однако он отметил, что, по крайней мере, в некоторых случаях «CRA послужило катализатором, побудив банки выходить на недостаточно обслуживаемые рынки, которые они могли бы в противном случае игнорировать». В статье 1998 года Алекс Шварц из Фонда Фанни Мэй обнаружил, что соглашения CRA «последовательно успешно достигали своих целей в отношении ипотечных кредитов, инвестиций в налоговые льготы на жилье для малообеспеченных, предоставления грантов общественным организациям, а также открытия (и сохранения) банковских отделений в центральных районах городов». В статье 2005 года для Юридического обзора Нью-Йоркского университета Майкл С. Барр, профессор юридической школы Мичиганского университета, представил доказательства того, что CRA преодолело недостатки рынка, чтобы расширить доступ к кредитам для заемщиков с низким, умеренным и меньшинством доходов по относительно низкой цене. Он утверждает, что CRA оправдано, привело к прогрессу и должно быть продолжено. Выступая на слушаниях Комитета Конгресса по финансовым услугам в феврале 2008 года по вопросу о CRA, Сандра Л. Томпсон, директор Отдела надзора и защиты потребителей FDIC, высоко оценила положительное влияние CRA, отметив, что «исследования показали увеличение кредитования клиентов с низким и умеренным доходом и представителей меньшинств в десятилетия после принятия CRA». Она сослалась на исследование, проведенное Совместным центром жилищных исследований при Гарвардском университете, в котором было установлено, что «данные за 1993–2000 годы показывают, что кредитование на покупку жилья для людей с низким и умеренным доходом, проживающих в районах с низким и умеренным доходом, выросло на 94 процента – больше, чем в любой другой категории доходов». Согласно исследованию 2012 года, «кредитные рынки позволили значительной части латиноамериканских семей жить в районах с меньшим количеством афроамериканских семей, хотя значительная часть афроамериканских семей переезжала в более расово интегрированные районы. В конечном итоге кредитные рынки усилили расовую сегрегацию». Politico сообщило, что Закон о реинвестировании в сообщества иногда может вытеснять бедных людей из их собственных районов, облегчая инвестиции со стороны посторонних.

The first major research study of CRA was the 1993 book Community Reinvestment Performance (1993, Probus Publishing) by Kenneth H. Thomas, Ph. D., a Finance Lecturer at The Wharton School of the University of Pennsylvania. The main conclusion of the book, which was based on an analysis of the results of 6,706 CRA exams, was that the law was needed and it works but it must be improved, mainly through better and more objective enforcement to avoid "CRA Grade Inflation". Many of the recommendations in that book were included in the 1995 CRA reform. The CRA Handbook (1998, McGraw Hill) carefully examined over 1,500 CRA exams under the 1995 reforms and identified further CRA Grade Inflation and made specific recommendations to improve the law's effectiveness, primarily through more objective and quantifiable standards. Some economists have questioned if the CRA was – or at least had become – irrelevant, because it was not needed to encourage banks to make profitable loans to a variety of borrowers. In a 2003 research paper, economists at the Federal Reserve could not find clear evidence that the CRA increased lending and home ownership more in low income neighborhoods than in higher income ones. A 2008 Competitive Enterprise Institute study resulted in a similar finding. Former Federal Reserve chair Ben Bernanke has stated that an underlying assumption of the CRA – that more lending equals better outcomes for local communities – may not always be true, pointing to "recent problems in mortgage markets". However, he notes that at least in some instances, "the CRA has served as a catalyst, inducing banks to enter under served markets that they might otherwise have ignored". In a 1998 paper, Alex Schwartz of the Fannie Mae Foundation found that CRA agreements were "consistently successful in meeting their goals for mortgages, investments in low income housing tax credits, grant giving to community based organizations, and in opening (and keeping open) inner city bank branches." In a 2005 paper for the New York University Law Review, Michael S. Barr, professor at the University of Michigan Law School, presented evidence to demonstrate that the CRA had overcome market failures to increase access to credit for low income, moderate income, and minority borrowers at relatively low cost. He contends that the CRA is justified, has resulted in progress, and should be continued. Speaking to the February 2008 Congressional Committee on Financial Services hearing on the CRA, Sandra L. Thompson, Director of the Division of Supervision and Consumer Protection at the FDIC, lauded the positive impact of CRA, noting that, "studies have pointed to increases in lending to low and moderate income customers and minorities in the decades since the CRA's passage." She cited a study by the Joint Center for Housing Studies at Harvard University, that found that "data for 1993 through 2000 show home purchase lending to low and moderate income people living in low and moderate income neighborhoods grew by 94 percent – more than in any of the other income categories". According to a 2012 study "credit markets enabled a substantial fraction of Hispanic families to live in neighbourhoods with fewer black families, even though a substantial fraction of black families were moving to more racially integrated areas. The net effect is that credit markets increased racial segregation". Politico has reported that the Community Reinvestment Act may sometimes push poor people out of their own neighborhoods by facilitating investment by outsiders.

Правильная практика и рентабельность

Согласно исследованию, проведенному в 2000 году Министерством финансов США по тенденциям кредитования в 305 городах США в период с 1993 по 1998 год, 467 миллиардов долларов ипотечного кредитования поступило от кредиторов, охватываемых CRA, заемщикам с низким и средним уровнем дохода и в соответствующие районы. За этот период общее количество кредитов, выданных малообеспеченным американцам учреждениями, имеющими право на участие в CRA, увеличилось на 39%, в то время как кредиты более состоятельным гражданам от учреждений, охватываемых CRA, выросли на 17%. В результате доля общего кредитования в США заемщикам с низким и средним уровнем дохода увеличилась с 25% в 1993 году до 28% в 1998 году. В ответ на опасения, что CRA снизит прибыльность банков, исследование 1997 года, проведенное экономистами Федеральной резервной системы, показало, что "[CRA] кредиторы, работающие в районах с низким уровнем дохода и с заемщиками с низким уровнем дохода, оказываются столь же прибыльными, как и другие коммерческие банки, ориентированные на ипотечное кредитование". Опасения того времени относительно изменений в регулировании 1995 года, которые привели к увеличению числа случаев, когда финансовым учреждениям было отказано в расширении посредством слияний или поглощений из-за неудовлетворительного соответствия требованиям CRA, не оправдались. В период с 1993 по 1997 год одно регулирующее агентство, Совет управляющих Федеральной резервной системы, фактически одобрило больше заявок, чем в среднем по тем, где не проводился детальный анализ соответствия требованиям CRA. Из 1100 случаев слияний или поглощений, которые в среднем ежегодно рассматривались ФРС, в которых соответствующие учреждения подлежали проверке CRA, в среднем только в 70 случаях были выявлены потенциальные проблемы с CRA, независимо от общественного несогласия или внутренней отчетности, вызывающей обеспокоенность. В среднем, 22 из этих случаев в конечном итоге были признаны основными причинами отклонения заявки ФРС или ее изъятия. В октябре 1997 года First Union Capital Markets и Bear, Stearns & Co. запустили первую публично доступную секьюритизацию кредитов в рамках Закона о реинвестировании в сообщества, выпустив ценные бумаги на сумму 384,6 миллиона долларов. Ценные бумаги были гарантированы Freddie Mac и имели подразумеваемый рейтинг "AAA". Публичное предложение было переподписано в несколько раз, в основном управляющими активами и страховыми компаниями, которые не приобретали их для получения кредита CRA. В октябре 2000 года, чтобы расширить вторичный рынок доступного ипотечного кредитования для сообществ и увеличить ликвидность кредитов, соответствующих требованиям CRA, Fannie Mae взяла на себя обязательство приобрести и секьюритизировать кредиты "MyCommunityMortgage" на сумму 2 миллиарда долларов. В ноябре 2000 года Fannie Mae объявила, что Министерство жилищного строительства и городского развития (HUD) вскоре потребует от нее направлять 50% своего бизнеса семьям с низким и средним уровнем дохода. В заявлении отмечалось, что с 1997 года Fannie Mae реализовала почти 7 миллиардов долларов в рамках программ CRA с депозитными учреждениями, но ее цель составляла 20 миллиардов долларов. Выступая в 2007 году, в 30-ю годовщину CRA, Бен Бернанке, председатель Федеральной резервной системы с 2006 года, заявил, что высокие затраты на сбор информации "могли создать проблему "первопроходца", при которой каждое финансовое учреждение заинтересовано в том, чтобы один из его конкурентов первым вышел на недостаточно обслуживаемый рынок". Бернанке отметил, что, по крайней мере, в некоторых случаях "CRA послужило катализатором, побудив банки выйти на недостаточно обслуживаемые рынки, которые они в противном случае могли бы проигнорировать". В той же речи 2007 года Бернанке также отметил, что "руководители финансовых учреждений обнаружили, что эти кредитные портфели, при надлежащем андеррайтинге и управлении, могут быть прибыльными", и что по этим кредитам "обычно не наблюдается непропорционально высокого уровня дефолта". В статье для New York Post экономист Стэн Либовиц написал, что вмешательство общественных активистов в ежегодные банковские обзоры приводило к получению ими значительных сумм денег от банков, поскольку плохие отзывы могли привести к срыву планов слияния и даже к судебным искам со стороны Министерства юстиции. Мишель Минтон отметила, что Chase Manhattan и J. P. Morgan пожертвовали ACORN сотни тысяч долларов примерно в то же время, когда им предстояло подать заявку на разрешение на слияние и им необходимо было соблюдать правила CRA. По данным Inner City Press, "Fair Finance Watch из Бронкса прокомментировал Федеральному резерву практику ныне несуществующего небанковского субстандартного кредитора New Century, когда U. S. Bancorp приобрел варранты на 24% акций New Century. ФРС, вместо того чтобы предпринять какие-либо действия в отношении New Century, просто дождалась, пока U. S. Bancorp продаст часть варрантов, а затем заявила, что вопрос утратил актуальность". Однако субстандартные кредиты были настолько прибыльными, что их агрессивно продвигали в малообеспеченных общинах, даже вопреки возражениям и предупреждениям организаций по защите прав жилья, таких как ACORN.

According to a 2000 United States Department of the Treasury study of lending trends in 305 U. S. cities between 1993 and 1998, $467 billion in mortgage credit flowed from CRA covered lenders to low and medium income borrowers and areas. In that period, the total number of loans to poorer Americans by CRA eligible institutions rose by 39% while loans to wealthier individuals by CRA covered institutions rose by 17%. The share of total US lending to low and medium income borrowers rose from 25% in 1993 to 28% in 1998 as a consequence. Responding to concerns that the CRA would lower bank profitability, a 1997 research paper by economists at the Federal Reserve found that "[CRA] lenders active in lower income neighborhoods and with lower income borrowers appear to be as profitable as other mortgage oriented commercial banks". Concerns at the time over the 1995 regulatory change causing an increase in the inability of financial institutions to expand through mergers or acquisition due to regulatory denial based on poor CRA compliance were unfounded. Over the 1993 97 period, one regulatory agency, the Federal Reserve Board, actually approved more applications than the average percentages of those without a detailed CRA review taking place. Of the 1,100 merger or acquisition cases the FRB reviewed on average per year where the relevant institutions were subject to CRA, only 70 instances on average were identified with potential CRA problems regardless of public opposition or internal reporting raising the concern. On average, 22 of these were ultimately identified as CRA compliance being the primary reason for both application withdrawal or FRB denial. In October 1997, First Union Capital Markets and Bear, Stearns & Co launched the first publicly available securitization of Community Reinvestment Act loans, issuing $384.6 million of such securities. The securities were guaranteed by Freddie Mac and had an implied "AAA" rating. The public offering was several times oversubscribed, predominantly by money managers and insurance companies who were not buying them for CRA credit. In October 2000, to expand the secondary market for affordable community based mortgages and to increase liquidity for CRA eligible loans, Fannie Mae committed to purchase and securitize $2 billion of "MyCommunityMortgage" loans. In November 2000 Fannie Mae announced that the Department of Housing and Urban Development ("HUD") would soon require it to dedicate 50% of its business to low and moderate income families." It stated that since 1997 Fannie Mae had done nearly $7 billion in CRA business with depository institutions, but its goal was $20 billion. Speaking in 2007, the 30th anniversary of the CRA, Ben Bernanke, Chair of the Federal Reserve System since 2006, stated that the high costs of gathering information, "may have created a 'first mover' problem, in which each financial institution has an incentive to let one of its competitors be the first to enter an underserved market". Bernanke notes that at least in some instances, "the CRA has served as a catalyst, inducing banks to enter underserved markets that they might otherwise have ignored". In the same 2007 speech, Bernanke also noted that, "managers of financial institutions found that these loan portfolios, if properly underwritten and managed, could be profitable" and that the loans "usually did not involve disproportionately higher levels of default". In an article for the New York Post, economist Stan Liebowitz wrote that community activists' intervention at yearly bank reviews resulted in their obtaining large amounts of money from banks, since poor reviews could lead to frustrated merger plans and even legal challenges by the Justice Department. Michelle Minton noted that Chase Manhattan and J. P. Morgan donated hundreds of thousands of dollars to ACORN around the same time they were to apply for permission to merge and needed to comply with CRA regulations. According to Inner City Press, "Bronx based Fair Finance Watch commented to the Federal Reserve about the practices of now defunct non bank subprime lender New Century, when U. S. Bancorp bought warrants for 24% of New Century's stock. The Fed, rather than take any action on New Century, merely waited until U. S. Bancorp sold off some of the warrants, and then said the issue was moot." However, subprime loans were so profitable, that they were aggressively marketed in low and moderate income communities, even over the objections and warnings of housing advocacy groups like ACORN.

Хищническое кредитование

В исследовании 2002 года, посвященном изучению взаимосвязи между CRA и кредитованием, рассматриваемым как хищническое, Кэтлин К. Энгель и Патрисия А. Маккой отметили, что банки могли получать зачет по CRA, выдавая или выступая посредниками при выдаче кредитов в районах с низким уровнем дохода, что считалось бы риском для стандартной кредитной практики. Банки, регулируемые CRA, также могли непреднамеренно способствовать этим практикам, финансируя кредиторов. Они отметили, что правила CRA, как они применялись и исполнялись в то время Fannie Mae и Freddie MAC, не предусматривали наказаний для банков, занимавшихся такими практиками кредитования. Они рекомендовали федеральным агентствам использовать CRA для пресечения поведения, которое прямо или косвенно способствовало увеличению хищнического кредитования, путем снижения рейтинга CRA любого банка, который поддерживал эти практики. FDIC предприняла попытки решить эту проблему, "пресекая злоупотребления посредством проверок и надзорных мер; поощряя банки справедливо обслуживать всех членов и районы своих сообществ; и предоставляя информацию и финансовое образование, чтобы помочь потребителям делать осознанный выбор". В текущей политике FDIC указано, что "хищническое кредитование может негативно сказаться на показателях банка по оценке CRA". Конкуренция также оказывала влияние на кредитную практику. Чтобы увеличить свою долю рынка, кредиторы снижали свои требования к заемщикам.

Связь с финансовым кризисом 2008 года

Экономист Стэн Либовиц написал в New York Post, что усиление требований CRA в 1990-х годах способствовало ослаблению стандартов кредитования во всей банковской отрасли. Он обвинил Федеральную резервную систему в игнорировании негативного влияния CRA. В комментарии для CNN конгрессмен Рон Пол, член Комитета Палаты представителей США по финансовым услугам, заявил, что CRA "принуждает банки кредитовать людей, которые обычно были бы отклонены из-за плохого кредитного рейтинга". В статье The Wall Street Journal экономист Рассел Робертс написал, что CRA субсидировало доступное жилье, оказывая давление на банки с целью обслуживания заемщиков с низкими доходами и бедных регионов страны. Другие экономисты изучили этот вопрос и пришли к выводу, что CRA не способствовало финансовому кризису, в частности, экономист Пол Кругман, Тим Вестрич из Центра американского прогресса, Роберт Гордон из American Prospect, Эллен Сейдман из New America Foundation, Дэниел Гросс из Slate, Дин Бейкер из Центра экономических и политических исследований и Аарон Прессман из BusinessWeek. Профессор права Майкл С. Барр, сотрудник Министерства финансов при президенте Клинтоне, заявил, что примерно 50% субстандартных кредитов были выданы независимыми ипотечными компаниями, не подпадавшими под регулирование CRA, а еще 25–30% – дочерними и филиалами банков, регулируемыми CRA лишь частично. Барр отметил, что учреждения, находящиеся под полным регулированием CRA, выдавали "возможно, каждый четвертый" субстандартный кредит, и что "наиболее серьезные и распространенные злоупотребления происходили в учреждениях с наименьшим федеральным контролем". Согласно исследованию Эдварда Пинто из American Enterprise Institute, в 2008 году Bank of America сообщил, что его портфель CRA, составлявший 7% принадлежащих ему ипотечных кредитов, привел к 29% его убытков. Он утверждал, что "приблизительно 50% кредитов CRA на индивидуальное жилье [имели] характеристики, указывающие на высокий кредитный риск", однако, согласно стандартам, используемым различными государственными органами для оценки эффективности CRA в то время, не классифицировались как "субстандартные", поскольку кредитоспособность заемщика не принималась во внимание. Кругман утверждает, что категория "других высокорисковых ипотечных кредитов" Пинто некорректно включает кредиты, которые не были высокорискованными, а были сопоставимы с традиционными ипотечными кредитами, соответствующими требованиям. Джин Эпштейн из Barron's оспорил утверждения Кругмана и статьи, на которые он ссылался, назвав их ошибочными и вводящими в заблуждение. Другой критик CRA, Джозеф Фрид, признает, что "некоторые из этих субстандартных кредитов CRA могли быть выданы и без CRA. Поэтому прямое влияние CRA на объем субстандартного кредитования неопределенно". Исследование экономистов Агарвала, Бенмелиха и Бергмана показало, что банки, проходящие регуляторные проверки, связанные с CRA, принимали на себя повышенный риск ипотечного кредитования. Комиссия по расследованию финансового кризиса, созданная Конгрессом США в 2009 году для расследования причин финансового кризиса 2008 года, пришла к выводу, что "CRA не было значительным фактором в субстандартном кредитовании или кризисе". Бен Бернанке, тогдашний председатель Федеральной резервной системы, написал, что опыт и исследования опровергают "утверждение о том, что CRA было в корне или иным образом существенно способствовало текущим ипотечным трудностям". Правительственные экономисты и чиновники, в том числе Джанет Йеллен, тогдашний президент и генеральный директор Федерального резервного банка Сан-Франциско, председатель FDIC Шейла Бейр, контролер валюты Джон С. Дуган и губернатор Федеральной резервной системы Рэндалл Крознер, также считают, что CRA не внесло значительного вклада в кризис субстандартных кредитов. По словам Йеллен, бывшего председателя Федеральной резервной системы, независимые ипотечные компании выдавали рискованные "высокопроцентные" кредиты более чем в два раза чаще, чем банки и сберегательные кассы; большинство кредитов CRA были выданы ответственно и не были "высокопроцентными" кредитами, которые способствовали нынешнему кризису. Во время слушаний Комитета Палаты представителей по надзору и правительственной реформе в 2008 году о роли Fannie Mae и Freddie Mac в финансовом кризисе, в том числе в связи с Законом о реинвестировании в сообщества, на вопрос, обеспечивало ли CRA "топливо" для увеличения объема субстандартных кредитов, бывший генеральный директор Fannie Mae Франклин Рейнс ответил, что оно могло быть катализатором, поощряющим недобросовестное поведение, но трудно сказать наверняка. Рейнс также сослался на информацию о том, что лишь небольшой процент рискованных кредитов был выдан в результате действия CRA. В 2015 году экономисты Федеральной резервной системы Нил Бхутта и Даниэль Ринго опубликовали обзор имеющихся исследований по этому вопросу. Они пришли к выводу, что "кредиты, связанные с CRA, составляли небольшую долю рынка субстандартных кредитов во время бума ипотечного кредитования" и, следовательно, не внесли существенного вклада в финансовый кризис.

Economist Stan Liebowitz wrote in the New York Post that a strengthening of the CRA in the 1990s encouraged a loosening of lending standards throughout the banking industry. He charged the Federal Reserve with ignoring the negative impact of the CRA. In a commentary for CNN, Congressman Ron Paul, who serves on the United States House Committee on Financial Services, charged the CRA with "forcing banks to lend to people who normally would be rejected as bad credit risks." In a The Wall Street Journal opinion piece, economist Russell Roberts wrote that the CRA subsidized low income housing by pressuring banks to serve poor borrowers and poor regions of the country. Other economists have examined the issue and concluded that the CRA did not contribute to the financial crisis, notably economist Paul Krugman, Tim Westrich of the Center for American Progress, Robert Gordon of the American Prospect, Ellen Seidman of the New America Foundation, Daniel Gross of Slate, Dean Baker of The Center For Economic and Policy Research, and Aaron Pressman from BusinessWeek. Law professor Michael S. Barr, a Treasury Department official under President Clinton, stated that approximately 50% of subprime loans were made by independent mortgage companies that were not regulated by the CRA, and another 25% to 30% came from only partially CRA regulated bank subsidiaries and affiliates. Barr noted that institutions fully regulated by CRA made "perhaps one in four" sub prime loans, and that "the worst and most widespread abuses occurred in the institutions with the least federal oversight". According to American Enterprise Institute fellow Edward Pinto, Bank of America reported in 2008 that its CRA portfolio, which constituted 7% of its owned residential mortgages, was responsible for 29 percent of its losses. He charged that "approximately 50 percent of CRA loans for single family residences [had] characteristics that indicated high credit risk", yet, per the standards used by the various government agencies to evaluate CRA performance at the time, were not counted as "subprime" because borrower credit worthiness was not considered. Krugman argues that Pinto's category of "other high risk mortgages" incorrectly includes loans that were not high risk, that instead were like traditional conforming mortgages. Gene Epstein of Barron's disputed Krugman's claims and those of the article he cited as erroneous and misleading. Another CRA critic, Joseph Fried, concedes that "some of this CRA subprime lending might have taken place, even in the absence of CRA. For that reason, the direct impact of CRA on the volume of subprime lending is not certain." A study by the economists, Agarwal, Benmelich, and Bergman, found that banks undergoing CRA related regulatory exams took additional mortgage lending risk. The Financial Crisis Inquiry Commission formed by the US Congress in 2009 to investigate the causes of the 2008 financial crisis, concluded "the CRA was not a significant factor in subprime lending or the crisis". Ben Bernanke, then Chairman of the Federal Reserve, wrote that experience and research contradict "the charge that CRA was at the root of, or otherwise contributed in any substantive way to, the current mortgage difficulties." Government economists and officials, including Janet Yellen, then President and CEO of the Federal Reserve Bank of San Francisco, FDIC Chair Sheila Bair, Comptroller of the Currency John C. Dugan, and Federal Reserve Governor Randall Kroszner, also hold that the CRA did not significantly contribute to the subprime crisis. According to Yellen, former Chair of the Federal Reserve, independent mortgage companies made risky "higher priced" loans at more than twice the rate of the banks and thrifts; most CRA loans were responsibly made, and were not the "higher priced" loans that have contributed to the current crisis. During a 2008 House Committee on Oversight and Government Reform hearing on the role of Fannie Mae and Freddie Mac in the financial crisis, including in relation to the Community Reinvestment Act, when asked if the CRA provided the "fuel" for increasing subprime loans, former Fannie Mae CEO Franklin Raines said it might have been a catalyst encouraging bad behavior, but it was difficult to know. Raines also cited information that only a small percentage of risky loans originated as a result of the CRA. In 2015, Federal Reserve Board economists Neil Bhutta and Daniel Ringo published a summary of available studies on the issue. They concluded that "CRA related loans were a small fraction of the subprime market during the mortgage boom", and hence it was not a significant contributor to the financial crisis.