Закон Грэмма-Лича-Блилея: Модернизация финансовых услуг 1999 года

Введение

Закон 106-го Конгресса США (1999-2001)

Закон Грамма-Лича-Блайли (GLBA), также известный как Закон о модернизации финансовых услуг 1999 года, является актом 106-го Конгресса США (1999-2001). Он отменил часть Закона Гласса-Стигалла 1933 года, устранив барьеры на рынке между банковскими компаниями, компаниями, работающими с ценными бумагами, и страховыми компаниями, которые запрещали какому-либо одному учреждению выступать в качестве комбинации инвестиционного банка, коммерческого банка и страховой компании. С принятием Закона Грамма-Лича-Блайли коммерческим банкам, инвестиционным банкам, компаниям, работающим с ценными бумагами, и страховым компаниям было разрешено консолидироваться. Кроме того, закон не предоставил Комиссии по ценным бумагам и биржам (SEC) или любому другому финансовому регулирующему органу полномочия регулировать крупные инвестиционные банковские холдинги. Законодательство было подписано президентом Биллом Клинтоном. За год до принятия закона Citicorp, холдинговая компания коммерческого банка, объединилась со страховой компанией Travelers Group в 1998 году, образовав конгломерат Citigroup, корпорацию, объединяющую банковские, ценные бумаги и страховые услуги под брендом, включающим Citibank, Smith Barney, Primerica и Travelers. Поскольку это слияние было нарушением Закона Гласса-Стигалла и Закона о банковских холдинговых компаниях 1956 года, Федеральная резервная система предоставила Citigroup временное освобождение в сентябре 1998 года. Менее чем через год был принят закон GLBA, который легализовал такие слияния на постоянной основе. Закон также отменил запреты Закона Гласса-Стигалла на конфликт интересов, касающиеся одновременной работы любого должностного лица, директора или сотрудника фирмы, работающей с ценными бумагами, в качестве должностного лица, директора или сотрудника любого банка-члена.

История законодательства

Банковская индустрия добивалась отмены Закона Гласса-Стигалла 1933 года с 1980-х годов, если не раньше. В 1987 году Служба исследований Конгресса подготовила доклад, в котором рассматривались аргументы за и против сохранения Закона Гласса-Стигалла. Соответствующие версии Закона о финансовых услугах были внесены в Сенат США Филом Граммом (республиканцем из Техаса) и в Палату представителей США Джимом Личем (от штата Айова). Третьим законодателем, связанным с законопроектом, был представитель Томас Дж. Блили-младший (республиканец от штата Вирджиния), председатель Комитета по торговле Палаты представителей с 1995 по 2001 год. В ходе дебатов в Палате представителей, представитель Джон Дингелл (демократ от штата Мичиган) утверждал, что законопроект приведет к тому, что банки станут "слишком крупными, чтобы обанкротиться". Дингелл далее утверждал, что это неизбежно приведет к финансовой помощи со стороны федерального правительства. Палата представителей приняла свою версию Закона о финансовых услугах 1999 года 1 июля 1999 года результатами двупартийного голосования 343–86 (республиканцы 205–16; демократы 138–69; независимые 0–1), через два месяца после того, как Сенат уже принял свою версию законопроекта 6 мая более узким результатом голосования 54–44, в основном по партийной линии (53 республиканца и 1 демократ за; 44 демократа против). Когда обе палаты не смогли согласовать единую версию законопроекта, Палата представителей 30 июля проголосовала 241–132 (республиканцы 58–131; демократы 182–1; независимые 1–0) за то, чтобы поручить своим переговорщикам добиться принятия закона, который гарантировал бы потребителям медицинскую и финансовую конфиденциальность, а также "добросовестную конкуренцию и равный и недискриминационный доступ к финансовым услугам и экономическим возможностям в их сообществах" (то есть защиту от дискриминационной практики "красной черты"). Затем законопроект был передан в совместную согласительную комиссию для урегулирования разногласий между версиями Сената и Палаты представителей. Демократы согласились поддержать законопроект после того, как республиканцы согласились усилить положения Закона о реинвестировании в сообщества и решить некоторые вопросы конфиденциальности; согласительная комиссия завершила свою работу к началу ноября. 4 ноября окончательный законопроект, разрешающий разногласия, был принят Сенатом голосами 90–8, а Палатой представителей – 362–57. Законодательство было подписано президентом Биллом Клинтоном 12 ноября 1999 года.

The banking industry had been seeking the repeal of the 1933 Glass–Steagall Act since the 1980s, if not earlier. In 1987 the Congressional Research Service prepared a report that explored the cases for and against preserving the Glass–Steagall Act. Respective versions of the Financial Services Act were introduced in the U. S. Senate by Phil Gramm (Republican of Texas) and in the U. S. House of Representatives by Jim Leach (R Iowa). The third lawmaker associated with the bill was Rep. Thomas J. Bliley, Jr. (R Virginia), Chairman of the House Commerce Committee from 1995 to 2001. During debate in the House of Representatives, Rep. John Dingell (Democrat of Michigan) argued that the bill would result in banks becoming "too big to fail." Dingell further argued that this would necessarily result in a bailout by the Federal Government. The House passed its version of the Financial Services Act of 1999 on July 1, 1999, by a bipartisan vote of 343–86 (Republicans 205–16; Democrats 138–69; Independent 0–1), two months after the Senate had already passed its version of the bill on May 6 by a much narrower 54–44 vote along basically partisan lines (53 Republicans and 1 Democrat in favor; 44 Democrats opposed). When the two chambers could not agree on a joint version of the bill, the House voted on July 30 by a vote of 241–132 (R 58–131; D 182–1; Ind. 1–0) to instruct its negotiators to work for a law which ensured that consumers enjoyed medical and financial privacy as well as "robust competition and equal and non discriminatory access to financial services and economic opportunities in their communities" (i. e., protection against exclusionary redlining). The bill then moved to a joint conference committee to work out the differences between the Senate and House versions. Democrats agreed to support the bill after Republicans agreed to strengthen provisions of the anti redlining Community Reinvestment Act and address certain privacy concerns; the conference committee then finished its work by the beginning of November. On November 4, the final bill resolving the differences was passed by the Senate 90–8, and by the House 362–57. The legislation was signed into law by President Bill Clinton on November 12, 1999.

Изменения, вызванные законом

Многие крупнейшие банки, брокерские и страховые компании были заинтересованы в принятии этого закона в то время. Обоснованием служило то, что люди обычно вкладывают больше денег в инвестиции, когда экономика процветает, но большую часть своих средств направляют на сберегательные счета в периоды экономического спада. Новый закон позволял бы им осуществлять как «сбережения», так и «инвестиции» в одном финансовом учреждении, которое могло бы успешно работать как в периоды экономического роста, так и в периоды кризиса. До принятия закона большинство компаний, предоставляющих финансовые услуги, уже предлагали своим клиентам возможности как для сбережений, так и для инвестиций. На розничном и потребительском рынках банк Norwest Corporation, впоследствии объединившийся с Wells Fargo Bank, в 1986 году первым начал предлагать полный спектр финансовых продуктов и услуг. American Express стремилась приобрести компании, работающие практически во всех областях финансового бизнеса (хотя между ними было мало синергии). Кульминацией стало слияние Citibank и The Travelers Companies в 1998 году, в результате которого образовалась Citigroup. Слияние нарушало Закон о банковских холдинговых компаниях (BHCA), однако Citibank была предоставлена двухлетняя отсрочка, основанная на предположении, что они смогут добиться изменения законодательства. Закон Грамма — Лича — Блайли был принят в ноябре 1999 года, отменив положения BHCA и Закона Гласса — Стигалла, что позволило банкам, брокерским компаниям и страховым компаниям объединяться, тем самым легализовав слияние CitiCorp и Travelers Group. Кроме того, до принятия закона в Закон Гласса — Стигалла уже вносились многочисленные изменения. Например, несколько лет назад коммерческим банкам было разрешено заниматься инвестиционным банкингом, а ранее банкам было разрешено начинать брокерскую деятельность по акциям и страхованию. Страховое андеррайтинг оставался единственной основной операцией, которую им было запрещено осуществлять, что даже после принятия закона редко делалось банками. Закон также ввел три положения, позволяющие банковским холдинговым компаниям заниматься операциями с физическими товарами. До принятия закона эти операции ограничивались теми, которые были настолько тесно связаны с банковской деятельностью, что считались ее сопутствующими. В соответствии с GLBA, в зависимости от применимого положения, банковские холдинговые компании могут заниматься торговлей физическими товарами, энергетическим толлингом, услугами по управлению энергетикой и мерчант-банкингом. С тех пор в финансовой индустрии произошла значительная консолидация, однако не в том масштабе, на который рассчитывали некоторые. Например, розничные банки редко приобретают страховых андеррайтеров, поскольку стремятся к более прибыльному бизнесу страхового брокерства, продавая продукты других страховых компаний. Другие розничные банки медленно выходили на рынок с инвестиционными и страховыми продуктами и не могли убедительно их упаковать. Брокерским компаниям было трудно выйти на банковский рынок из-за отсутствия обширной филиальной сети и инфраструктуры. В последнее время банки чаще приобретают другие банки, как, например, слияние Bank of America и Fleet Boston в 2004 году, однако им сложнее интегрироваться с инвестиционными и страховыми компаниями. Многие банки расширили свою деятельность в сфере инвестиционного банкинга, но им было трудно объединить ее со своими банковскими услугами, не прибегая к сомнительным связям, которые привели к скандалам в Smith Barney.

Many of the largest banks, brokerages, and insurance companies desired the Act at the time. The justification was that individuals usually put more money into investments when the economy is doing well, but they put most of their money into savings accounts when the economy turns bad. With the new Act, they would be able to do both 'savings' and 'investment' at the same financial institution, which would be able to do well in both good and bad economic times. Prior to the Act, most financial services companies were already offering both saving and investment opportunities to their customers. On the retail/consumer side, a bank called Norwest Corporation, which would later merge with Wells Fargo Bank, led the charge in offering all types of financial services products in 1986. American Express attempted to own participants in almost every field of financial business (although there was little synergy among them). Things culminated in 1998 when Citibank merged with The Travelers Companies, creating Citigroup. The merger violated the Bank Holding Company Act (BHCA), but Citibank was given a two year forbearance that was based on an assumption that they would be able to force a change in the law. The Gramm–Leach–Bliley Act passed in November 1999, repealing portions of the BHCA and the Glass–Steagall Act, allowing banks, brokerages, and insurance companies to merge, thus making the CitiCorp/Travelers Group merger legal. Also prior to the passage of the Act, there were many relaxations to the Glass–Steagall Act. For example, a few years earlier, commercial Banks were allowed to pursue investment banking, and before that banks were also allowed to begin stock and insurance brokerage. Insurance underwriting was the only main operation they weren't allowed to do, something rarely done by banks even after the passage of the Act. The Act further enacted three provisions that allow for bank holding companies to engage in physical commodity activities. Prior to the enactment of the Act those activities were limited to those that were so closely related to banking to be considered incidental to it. Under GLBA depending on the provision the institution falls into, bank holding companies can engage in physical commodity trading, energy tolling, energy management services, and merchant banking activities. Much consolidation occurred in the financial services industry since, but not at the scale some had expected. Retail banks, for example, do not tend to buy insurance underwriters, as they seek to engage in a more profitable business of insurance brokerage by selling products of other insurance companies. Other retail banks were slow to market investments and insurance products and package those products in a convincing way. Brokerage companies had a hard time getting into banking, because they do not have a large branch and backshop footprint. Banks have recently tended to buy other banks, such as the 2004 Bank of America and Fleet Boston merger, yet they have had less success integrating with investment and insurance companies. Many banks have expanded into investment banking, but have found it hard to package it with their banking services, without resorting to questionable tie ins which caused scandals at Smith Barney.

Остающиеся ограничения

Для принятия этого закона имело решающее значение изменение, внесенное в GLBA, в котором говорится, что никакое слияние не может быть одобрено, если какое-либо из финансовых холдинговых учреждений или их аффилированных организаций получило "оценку ниже удовлетворительной на последнем экзамене CRA", что, по сути, означает, что любое слияние может быть одобрено только при строгом одобрении регулирующих органов, ответственных за Закон о реинвестировании в сообщества (CRA). Это был предмет острых споров, и администрация Клинтона подчеркнула, что наложит вето на любой закон, который ослабит требования к кредитованию меньшинств. GLBA также не отменила ограничения на банки, установленные Законом о банковских холдинговых компаниях 1956 года, который запрещал финансовым учреждениям владеть нефинансовыми корпорациями. Напротив, она запрещает корпорациям, не относящимся к банковской или финансовой сфере, заниматься розничной и/или коммерческой банковской деятельностью. Многие полагают, что стремление Wal-Mart преобразовать свой промышленный банк в коммерческий/розничный банк в конечном итоге побудило банковскую индустрию поддержать ограничения GLBA. Некоторые ограничения остаются в силе для обеспечения определенной степени разделения между инвестиционной и коммерческой банковской деятельностью компании. Например, лицензированные банковские служащие должны иметь отдельные визитные карточки, например, "Персональный банкир, Wells Fargo Bank" и "Инвестиционный консультант, Wells Fargo Private Client Services". Большая часть дебатов о финансовой конфиденциальности сосредоточена вокруг разрешения или запрета банковским, брокерским и страховым подразделениям компании работать совместно. В отношении соблюдения требований ключевыми правилами в соответствии с Законом являются Правила конфиденциальности финансовой информации, которые регулируют сбор и раскрытие персональной финансовой информации клиентов финансовыми учреждениями. Они также применяются к компаниям, независимо от того, являются ли они финансовыми учреждениями, которые получают такую информацию. Правило о мерах безопасности требует от всех финансовых учреждений разрабатывать, внедрять и поддерживать меры безопасности для защиты информации о клиентах. Правило о мерах безопасности применяется не только к финансовым учреждениям, которые собирают информацию от своих клиентов, но и к финансовым учреждениям – таким как кредитные бюро, оценщики и ипотечные брокеры – которые получают информацию о клиентах от других финансовых учреждений.

Crucial to the passing of this Act was an amendment made to the GLBA, stating that no merger may go ahead if any of the financial holding institutions, or affiliates thereof, received a "less than satisfactory rating at its most recent CRA exam", essentially meaning that any merger may only go ahead with the strict approval of the regulatory bodies responsible for the Community Reinvestment Act (CRA). This was an issue of hot contention, and the Clinton Administration stressed that it "would veto any legislation that would scale back minority lending requirements." GLBA also did not remove the restrictions on banks placed by the Bank Holding Company Act of 1956 which prevented financial institutions from owning non financial corporations. It conversely prohibits corporations outside of the banking or finance industry from entering retail and/or commercial banking. Many assume Wal Mart's desire to convert its industrial bank to a commercial/retail bank ultimately drove the banking industry to back the GLBA restrictions. Some restrictions remain to provide some amount of separation between the investment and commercial banking operations of a company. For example, licensed bankers must have separate business cards, e. g., "Personal Banker, Wells Fargo Bank" and "Investment Consultant, Wells Fargo Private Client Services". Much of the debate about financial privacy is specifically centered around allowing or preventing the banking, brokerage, and insurances divisions of a company from working together. In terms of compliance, the key rules under the Act include The Financial Privacy Rule which governs the collection and disclosure of customers' personal financial information by financial institutions. It also applies to companies, regardless of whether they are financial institutions, that receive such information. The Safeguards Rule requires all financial institutions to design, implement and maintain safeguards to protect customer information. The Safeguards Rule applies not only to financial institutions that collect information from their own customers, but also to financial institutions – such as credit reporting agencies, appraisers, and mortgage brokers – that receive customer information from other financial institutions.

Предлагается

Национальный закон о реформе Ассоциации зарегистрированных агентов и брокеров 2013 года (H.R. 1155; 113-й Конгресс) – это законопроект, направленный на снижение регуляторных издержек, связанных с соблюдением требований разных штатов для страховых компаний, что упростит ведение деятельности одной и той же компании в нескольких штатах. Законопроект внесет поправки в Закон Грамма-Лича-Блайли для отмены обуславливающих условий, при которых Национальная ассоциация зарегистрированных агентов и брокеров (NARAB) не должна быть учреждена. Законопроект преобразует Национальную ассоциацию зарегистрированных агентов и брокеров (NARAB) в организацию, выполняющую функцию централизованного органа, который установит собственные стандарты, которым страховые компании должны будут соответствовать для ведения бизнеса в других штатах. Однако в этой новой системе страховой компании потребуется соответствовать только требованиям своего штата и NARAB (только два органа), а не своему штату и каждому другому штату, в котором она планирует работать (множество органов). Сторонники законопроекта утверждали, что он поможет снизить издержки для страховых компаний и сделать страхование более доступным для населения.

Информация о соответствии

Закон Грамма–Лича–Блайли, 15 USC, подглава I, разделы 6801–6809 – Раскрытие конфиденциальной непубличной информации.

Записи голосования в Конгрессе по закону Грамма, Лича и Блайли

Сенат Голосование № 354 (4 ноября 1999 г.) По докладу конференции (Доклад конференции по законопроекту S.900)
Голосование Палаты представителей № 570 (4 ноября 1999 г.) О принятии доклада конференции: S 900 (106-й созыв) Закон о модернизации финансовых услуг.