Введение
Процесс, посредством которого органы исполнительной власти разрабатывают нормативные акты.
В административном праве нормотворчество – это процесс, который используют исполнительные и независимые органы для создания или издания нормативных актов. Как правило, законодательные органы сначала устанавливают общие политические цели, принимая законы, а затем органы создают более детальные нормативные акты посредством нормотворчества. Благодаря привлечению детальных научных и иных видов экспертизы к разработке политики, нормотворчество стало инструментом создания одних из самых масштабных государственных нормативных актов XX века. Например, нормативные акты, основанные на научных данных, имеют решающее значение для современных программ по охране окружающей среды, безопасности пищевых продуктов и охраны труда. Однако увеличение количества нормативных актов вызвало критику, что нормотворчество снижает прозрачность и подотчетность демократического правительства.
Введение
Законодательные органы используют процедуру принятия нормативных актов, чтобы добавить в политику более детальные научные, экономические или отраслевые знания, конкретизируя общие положения уполномочивающих законов. Например, законодательный орган обычно принимает закон, предписывающий установление стандартов качества питьевой воды, а затем поручает агентству разработать перечень загрязняющих веществ и допустимые уровней их содержания посредством принятия нормативных актов. Сам рост значимости процедуры принятия нормативных актов является предметом политических дискуссий. Многие полагают, что непрозрачные и сложные нормативные акты подрывают демократический принцип подотчетности и открытости власти перед гражданами.
Правила для разработки правил
Большинство современных органов, осуществляющих нормотворчество, опираются на традиции общего права или имеют конкретный базовый закон, который по сути регулирует самих регуляторов, подчиняя процесс нормотворчества принципам надлежащей правовой процедуры, прозрачности и участия общественности. В Соединенных Штатах закон, регулирующий федеральное нормотворчество, – это Закон об административной процедуре 1946 года. Отдельные штаты часто имеют аналогичные системы. Страны Содружества используют сочетание общего права и схожего статутного права. Европейская комиссия недавно разработала новые стандарты, основываясь на идеях, представленных в "Белой книге по вопросам управления". Эта работа была начата после ирландского референдума 2001 года, в ответ на обеспокоенность общественности тем, что законодательные и нормотворческие процессы Комиссии недостаточно учитывают мнение граждан.
Использование в частной промышленности
Частные организации, устанавливающие правила, такие как Internet Engineering Task Force, Java Community Process и другие технические сообщества, приняли схожие принципы и подходы для обеспечения справедливости, прозрачности и всесторонности. Несмотря на различия в деталях, все эти усилия следуют единой схеме: открытый реестр разработки правил, публичное представление предложений и возможность для общественности высказать свои замечания по этим предложениям до их окончательного утверждения.
Аппаратура для формирования правил
Для взаимодействия с общественностью агентству необходимы определенные официальные методы коммуникации. Как правило, агентства издают официальный вестник или периодическое издание для публикации всех уведомлений о разработке нормативных актов, таких как Федеральный реестр. После утверждения нормативного акта, текст самого акта (а не сопроводительный анализ или данные) кодифицируется в официальном сборнике нормативных актов, например, в Кодексе федеральных правил (CFR). По сути, подотчетность системы нормотворчества предполагает, что общественность изучает все уведомления, публикуемые в Федеральном реестре, объем которых может превышать сто страниц в день. На практике многие лоббисты и юристы, представляющие интересы отрасли или общественных организаций, ежедневно отслеживают содержание Федерального реестра по электронной почте от имени своих избирателей или клиентов. Общественные обсуждения – ключевой элемент участия общественности в процессе нормотворчества. Агентство, как правило, обязано рассмотреть и опубликовать письменный ответ на все поступившие комментарии. Хотя для важных нормативных актов могут проводиться публичные слушания, большинство из них просто публикуются в Федеральном реестре с призывом предоставить письменные комментарии в установленный срок. Обеспечение подотчетности агентств в отношении объективного и основанного на фактах нормотворчества требует ведения официального учета фактов и анализа, лежащих в основе нормативного акта. Агентства обязаны собирать и обнародовать материалы по нормотворчеству, включающие всю информацию, принятую во внимание в ходе процесса разработки нормативного акта. Эти материалы могут быть огромными и легко занимать десятки или сотни коробок. Заинтересованные стороны обычно должны посещать архив агентства для ознакомления и копирования этих материалов. В Соединенных Штатах федеральное правительство переходит к размещению материалов по нормотворчеству в сети Интернет на сайте www.regulations.gov. Поддерживающая документация для 37% новых нормативных актов была доступна в сети Интернет по состоянию на август 2006 года. К августу 2007 года она была доступна для 80% новых нормативных актов. Заинтересованные стороны часто тщательно изучают данные агентства, чтобы выявить недостатки в его обоснованиях. Кроме того, комментарии заинтересованных сторон относительно нормативного акта становятся частью этих материалов.
Формирование правил и суды
В США заинтересованные стороны могут обратиться в суд с требованием к судье пересмотреть процедуру принятия нормативного акта после его окончательного утверждения. Заинтересованные стороны часто подают в суд на орган, принимающий правила, с просьбой обязать его пересмотреть акт. Например, экологические организации могут подать в суд, утверждая, что акт слишком лоялен к промышленности, а промышленные группы – что он слишком обременителен. Традиционно суды не стремятся подменять технических экспертов и пересматривать решения, принятые в ходе детального анализа агентства. Однако суды проверяют, соответствует ли нормативный акт установленным стандартам для процедуры принятия решений. Основанием для такого судебного контроля могут быть отдельные вопросы справедливости или процедуры, обеспечивающие равное отношение ко всем сторонам спора до принятия решения, или же то, что решение не является явно неразумным (в соответствии с канадским законодательством), вопиюще неразумным (в соответствии с британским законодательством) или аналогичными доктринами, описанными ниже. Эти полномочия по пересмотру административных решений, хотя и часто регулируются законом, первоначально возникли из королевских прерогативных указов английского права, таких как указ о мандамусе и указ о сертификате. Следовательно, недостаточно просто заявить, что орган, принимающий правила, мог бы выполнить работу лучше. Вместо этого, в соответствии с административным правом США, для того чтобы обратиться в суд с требованием изменить нормативный акт, сторона должна доказать, что он является:
Произвольным и прихотливым и/или не имеет под собой достаточных оснований в материалах дела. Чаще всего возражающие утверждают, что даже если судья не является экспертом, он может заметить очевидный пробел в данных или анализе агентства. Суд может вмешаться, если установит, что агентство не могло разумно разработать данный акт, учитывая представленные доказательства. Суд может направить акт обратно в агентство для дальнейшего анализа, как правило, оставляя агентству право решить, изменить ли акт в соответствии с имеющимися материалами или дополнить материалы, чтобы обосновать первоначальное решение. Если суд возвращает акт на пересмотр, это почти всегда влечет за собой дополнительное уведомление и период для публичных комментариев. Превышает пределы полномочий, установленных законом. Зачастую противники нормативного акта утверждают, что он не соответствует инструкциям уполномочивающего законодательства. Акт может быть признан превышающим пределы полномочий, если он слишком строгий или слишком мягкий. Если закон обязывает агентство издать правила, запрещающие химическое вещество, но агентство вместо этого устанавливает уровни безопасного использования – или наоборот – суд может обязать агентство издать новый акт. Появился неожиданно. Иногда заинтересованные стороны утверждают, что окончательный акт содержит положения, которые никогда не обсуждались в период публичных комментариев. Суд может вмешаться, если установит, что общественность, предоставляющая комментарии, не могла предвидеть новые положения и высказать свое мнение по ним. В этом случае новые положения, по выразительной юридической фразе, рассматриваются как "появившиеся из ниоткуда", а не как разумная корректировка курса в процессе принятия решений. Часто агентства рассматривают несколько вариантов на этапе разработки проекта акта, чтобы обеспечить возможность высказаться по всему спектру рассматриваемых правил.