Конвенция ООН против коррупции: международный договор и меры борьбы

Введение

Антикоррупционный договор

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (ККК ООН) является единственным юридически обязывающим международным многосторонним антикоррупционным договором. Она была разработана государствами-членами Организации Объединенных Наций (ООН), принята Генеральной Ассамблеей ООН в октябре 2003 года и вступила в силу в декабре 2005 года. Договор признает важность как мер по предупреждению, так и мер по наказанию за коррупцию, учитывает трансграничный характер коррупции и содержит положения о международном сотрудничестве и возврате средств, полученных преступным путем. Ведомство ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН) в Вене выполняет функции секретариата ККК ООН. Целью ККК ООН является сокращение различных видов коррупции, которые могут возникать между странами, таких как торговля влиянием и злоупотребление властью, а также коррупция в частном секторе, включая хищение и отмывание денег. Еще одна цель ККК ООН – укрепление международного сотрудничества в области правоохранительной деятельности и отправления правосудия путем предоставления эффективных правовых механизмов для международного возврата активов. Государства-участники – страны, ратифицировавшие Конвенцию – обязаны сотрудничать в уголовных делах и рассматривать возможность оказания помощи друг другу в расследованиях и судебных разбирательствах по гражданским и административным делам, связанным с коррупцией. Конвенция также призывает к участию гражданского общества и неправительственных организаций в процессах обеспечения подотчетности и подчеркивает важность доступа граждан к информации.

Общие положения (глава I, статьи 1 - 4)

В вводных статьях Конвенции содержится заявление о целях (статья 1), которое охватывает как содействие добропорядочности и подотчетности в каждой стране, так и поддержку международного сотрудничества и технической помощи между государствами-участниками. Они также содержат определения ключевых терминов, используемых в Конвенции. Некоторые из них аналогичны определениям, используемым в других документах, в частности в Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности (КОТПО), но определения "государственного должностного лица", "иностранного государственного должностного лица" и "должностного лица международной публичной организации" являются новыми и имеют важное значение для определения сферы применения Конвенции в этих областях. Конвенция не содержит определения коррупции. В соответствии со статьей 2 Устава ООН, статья 4 Конвенции предусматривает защиту национального суверенитета государств-участников.

Превентивные меры (глава II, статьи 5-14)

ЮНКАК признает важность профилактики коррупции как в государственном, так и в частном секторах. Глава II включает меры превентивной политики, такие как создание антикоррупционных органов и повышение прозрачности финансирования избирательных кампаний и политических партий. Антикоррупционные органы должны реализовывать антикоррупционную политику, распространять знания и быть независимыми, обеспеченными достаточными ресурсами и укомплектованными квалифицированным персоналом. Страны, подписавшие конвенцию, должны обеспечить, чтобы их государственные службы были защищены механизмами, способствующими эффективности, прозрачности и найму на основе заслуг. После приема на работу государственные служащие должны руководствоваться кодексами поведения, требованиями к раскрытию финансовой и иной информации, а также соответствующими дисциплинарными мерами. Необходимо также содействовать прозрачности и подотчетности в управлении государственными финансами и устанавливать конкретные требования для предотвращения коррупции в особо важных сферах государственного сектора, таких как судебная власть и государственные закупки. Предотвращение коррупции требует усилий всего общества. Поэтому ЮНКАК призывает страны активно поддерживать участие гражданского общества и повышать осведомленность общественности о коррупции и способах борьбы с ней. Требования, предъявляемые к государственному сектору, распространяются и на частный сектор, который также должен внедрять прозрачные процедуры и кодексы поведения.

Международное сотрудничество (глава IV, статьи 43-49)

В соответствии с главой IV Конвенции ООН о борьбе с коррупцией государства-участники обязаны оказывать друг другу помощь во всех аспектах борьбы с коррупцией, включая предотвращение, расследование и привлечение к ответственности правонарушителей. Сотрудничество осуществляется в форме экстрадиции, взаимной правовой помощи, передачи лиц для исполнения приговора и уголовных дел, а также сотрудничества в области правоохранительной деятельности. Также поощряется сотрудничество по гражданским и административным делам. На основании главы IV, сама Конвенция может использоваться в качестве основы для экстрадиции, взаимной правовой помощи и правоприменения в отношении преступлений, связанных с коррупцией. Требование о "двойной криминальности", согласно которому соответствующее деяние должно быть признано преступлением как в запрашивающей, так и в запрашиваемой стране, считается выполненным независимо от того, используется ли одинаковая терминология или категория преступления в обеих юрисдикциях. В случае запроса о содействии, включающего не принудительные меры, государства-участники обязаны оказывать помощь даже при отсутствии двойной криминальности, за исключением случаев, противоречащих основополагающим принципам их правовых систем. Глава IV также содержит другие инновационные положения, направленные на содействие международному сотрудничеству. Например, государства-участники, использующие Конвенцию в качестве основы для экстрадиции, не должны рассматривать преступления, связанные с коррупцией, как политические; помощь может также оказываться в отношении преступлений, за которые могут нести ответственность юридические лица; а банковская тайна не может служить основанием для отказа в запросе о помощи. Для обеспечения оперативного и эффективного сотрудничества каждое государство-участник обязано назначить центральный орган, ответственный за прием запросов о взаимной правовой помощи. В целом, глава IV предоставляет широкую и гибкую основу для международного сотрудничества. Однако ее положения не охватывают все вопросы международного сотрудничества, рассматриваемые Конвенцией, поэтому необходимо также учитывать цели Конвенции и положения других глав.

Восстановление активов (глава V, статьи 51-59)

Соглашение о возврате активов считается важным прорывом, и многие наблюдатели утверждают, что это одна из причин, по которой так много развивающихся стран подписали UNCAC. Восстановление активов действительно является очень важным вопросом для многих развивающихся стран, где коррупция на высоком уровне привела к разграблению национального богатства. Достижение соглашения по этой главе потребовало интенсивных переговоров, поскольку законные интересы стран, стремящихся вернуть незаконно выведенные активы, необходимо было согласовать с правовыми и процессуальными гарантиями стран, которым будет направлен запрос о помощи. В ходе переговоров страны, добивающиеся возврата активов, стремились установить презумпции, которые бы четко подтверждали их право собственности на активы и обеспечивали приоритет возврата по сравнению с другими способами распоряжения ими. Страны, которым, вероятно, придется возвращать активы, с другой стороны, выражали обеспокоенность по поводу формулировок, которые могли бы нарушить основные права человека и процессуальные гарантии, связанные с уголовной ответственностью, а также замораживанием, арестом, конфискацией и возвратом таких активов. Глава V UNCAC определяет восстановление активов как «основной принцип» Конвенции. Положения о возврате активов создают правовую основу, как в гражданском, так и в уголовном праве, для выявления, замораживания, конфискации и возврата средств, полученных в результате коррупционных действий. Запрашивающее государство в большинстве случаев получит возвращенные средства, если сможет доказать право собственности на них. В некоторых случаях средства могут быть возвращены непосредственно индивидуальным жертвам. Если иное не предусмотрено соглашением, государства-участники могут использовать саму Конвенцию в качестве правовой основы. Статья 54(1)(a) UNCAC гласит: «Каждое государство-участник принимает такие меры, которые могут потребоваться для обеспечения исполнения компетентными органами порядка конфискации, выданного судом другого государства-участника». Действительно, статья 54(2)(a) UNCAC также предусматривает предварительное замораживание или арест имущества, если имеются достаточные основания для таких действий до получения официального запроса. Признавая, что возврат активов, после их перевода и сокрытия, является чрезвычайно дорогостоящим, сложным и часто безуспешным процессом, эта глава также включает элементы, направленные на предотвращение незаконных переводов и создание записей, которые могут быть использованы для выявления, замораживания, ареста и конфискации незаконно переведенных активов (статья 52). Определение экспертов, которые могут оказать помощь развивающимся странам в этом процессе, также включено в качестве формы технической помощи (статья 60(5)).

The agreement on asset recovery is considered a major breakthrough and many observers claim that it is one of the reasons why so many developing countries have signed UNCAC. Asset recovery is indeed a very important issue for many developing countries where high level corruption has plundered the national wealth. Reaching an agreement on this Chapter involved intensive negotiations, as the legitimate interests of countries wishing to recover illicit assets had to be reconciled with the legal and procedural safeguards of the countries from which assistance will be sought. Generally, in the course of the negotiations, countries seeking to recover assets sought to establish presumptions that would make clear their ownership of the assets and give priority for return over other means of disposal. Countries from which the return was likely to be sought, on the other hand, had concerns about the language that might have compromised basic human rights and procedural protections associated with criminal liability and the freezing, seizure, forfeiture and return of such assets. Chapter V of UNCAC establishes asset recovery as a "fundamental principle" of the convention. The provisions on asset recovery lay a framework, in both civil and criminal law, for tracing, freezing, forfeiting and returning funds obtained through corrupt activities. The requesting state will in most cases receive the recovered funds as long as it can prove ownership. In some cases, the funds may be returned directly to individual victims. If no other arrangement is in place, States Parties may use the Convention itself as a legal basis. Article 54(1)(a) of UNCAC provides that: "Each State Party (shall) take such measures as may be necessary to permit its competent authorities to give effect to an order of confiscation issued by a court of another state party" Indeed, Article 54(2)(a) of UNCAC also provides for the provisional freezing or seizing of property where there are sufficient grounds for taking such actions in advance of a formal request being received. Recognizing that recovering assets once transferred and concealed is an exceedingly costly, complex and an all too often unsuccessful process, this Chapter also incorporates elements intended to prevent illicit transfers and generate records that can be used where illicit transfers eventually have to be traced, frozen, seized and confiscated (Article 52). The identification of experts who can assist developing countries in this process is also included as a form of technical assistance (Article 60(5)).

Техническая помощь и обмен информацией (глава VI, статьи 60-62)

Глава VI Конвенции ООН против коррупции посвящена технической помощи, то есть поддержке, оказываемой развивающимся и странам с переходной экономикой в реализации положений Конвенции. Данные положения охватывают обучение, материальные и человеческие ресурсы, исследования и обмен информацией. Конвенция также призывает к сотрудничеству посредством международных и региональных организаций (многие из которых уже имеют действующие антикоррупционные программы), исследовательских усилий, а также внесению финансовых ресурсов как напрямую в развивающиеся страны и страны с переходной экономикой, так и в Управление ООН по наркотикам и преступности (УНП ООН).

Механизмы осуществления (глава VII, статьи 63-64)

Глава VII посвящена международной реализации посредством Комитета по правам человека и Секретариата ООН.

Вызовы

Ратификация Конвенции ООН против коррупции, хотя и необходима, – это лишь первый шаг. Полное внедрение ее положений представляет собой значительные трудности для международного сообщества и для отдельных государств-участников, особенно в отношении новых областей, охватываемых Конвенцией. По этой причине странам часто требуется политическое руководство и техническая помощь для обеспечения эффективной реализации Конвенции. Результаты первых лет Механизма обзора реализации показали, что многие развивающиеся страны выявили потребность в технической помощи. Предоставление технической помощи, как предусмотрено Конвенцией, имеет решающее значение для обеспечения полного и эффективного включения положений Конвенции в национальное законодательство и, прежде всего, в повседневную жизнь.