Европейский ордер на арест: процедура экстрадиции в ЕС

Введение

Форма выдачи в ЕС

Европейский ордер на арест (ЕОА) – это ордер на арест, действительный на всей территории всех государств-членов Европейского Союза (ЕС). После выдачи он обязывает другое государство-член арестовать и передать подозреваемого или осужденного в государство, выдавшее ордер, для привлечения к суду или отбытия наказания. Это упрощенный механизм трансграничной судебной выдачи, заменивший длительные процедуры, существовавшие ранее между государствами-членами. ЕОА действует во всех государствах-членах с 1 января 2004 года. Ордер на арест, выданный одним из государств-членов, действителен на всей территории ЕС. Механизм основан на принципе взаимного признания. ЕОА может быть выдан только для целей осуществления уголовного преследования (а не просто расследования) или для исполнения наказания в виде лишения свободы. Он может быть выдан только за преступления, за которые предусмотрено наказание в виде лишения свободы сроком не менее одного года. Если приговор уже вынесен, ЕОА может быть выдан только в том случае, если срок лишения свободы, подлежащий исполнению, составляет не менее четырех месяцев. Учитывая серьезные последствия, которые может повлечь за собой ЕОА, он всегда должен быть соразмерен его цели. Это означает, что судебный орган, выдающий ЕОА, должен всегда проводить проверку на соразмерность, прежде чем принять решение о его выдаче. Такая проверка осуществляется с учетом ряда факторов, позволяющих определить, оправдана ли выдача ЕОА. Введение системы ЕОА было призвано ускорить и упростить процедуру выдачи лиц между странами ЕС путем устранения политических и административных этапов принятия решений, характерных для предыдущей системы выдачи в Европе, и преобразования процесса в систему, полностью управляемую судебными органами. С момента внедрения в 2004 году использование ЕОА возросло. В докладах об оценке государств-членов ЕС указывается, что количество выданных ЕОА увеличилось примерно с 3000 в 2004 году до 15200 в 2009 году, но затем снизилось до 10400 в 2013 году. Несмотря на то, что система укрепила борьбу с организованной преступностью, она также считается "крайне противоречивой" из-за потенциала для злоупотреблений. В частности, она поднимает вопросы конституционного права. Кроме того, правозащитные организации выражают обеспокоенность по поводу лишения свободы невиновных лиц, непропорциональности ЕОА и нарушения процессуальных прав.

The European Arrest Warrant (EAW) is an arrest warrant valid throughout all member states of the European Union (EU). Once issued, it requires another member state to arrest and transfer a criminal suspect or sentenced person to the issuing state so that the person can be put on trial or complete a detention period. It is a simplified cross border judicial surrender method, and has replaced the lengthy extradition procedures that used to exist between member states. The EAW has been in force since 1 January 2004 in all Member States. An EAW issued by one of the Member States is valid in the entire territory of the EU. The mechanism is based on the principle of mutual recognition. An EAW can be issued only for the purposes of conducting a criminal prosecution (not merely an investigation), or for enforcing a custodial sentence. It can be issued only for offences carrying a minimum penalty of one year or more in prison. Where the sentence has already been passed, an EAW can be issued only if the prison term to be enforced is at least four months long. Considering the severe consequences an EAW can have, it should always be proportional to its aim. This means that the judicial authority issuing an EAW should always carry out a proportionality check, before deciding on whether to issue it in the first place. Such a check is carried out by considering several factors that can be used to determine whether issuing an EAW is justified. The introduction of the EAW system was intended to increase the speed and ease of extradition throughout EU countries by removing the political and administrative phases of decision making which had characterised the previous system of extradition in Europe, and converting the process into a system run entirely by the judiciary. Since it was first implemented in 2004 the use of the EAW has risen. Member state country evaluation reports suggest that the number of EAWs issued has increased from approximately 3,000 in 2004 to 15,200 in 2009, but dropped back to 10,400 in 2013. Even though the system has reinforced the fight against organized crime, it is also considered "highly controversial" due to its potential for abuse. It, for instance, raises issues with constitutional law. Moreover, human rights organizations have expressed concerns about the imprisonment of innocent persons, the disproportionality of the EAW and violations of procedural rights.

Предыстория

Меры, направленные на гармонизацию правил выдачи в государствах-членах ЕС, были предприняты в середине 1990-х годов, когда ЕС учредил два договора в рамках Маастрихтского договора, призванных упростить существующие процедуры выдачи в соответствии с Европейской конвенцией об экстрадиции. В 1999 году Европейский совет также предложил упразднить формальные процедуры экстрадиции в отношении лиц, получивших приговор. В 2001 году председатель Комитета Европейского парламента по гражданским свободам, справедливости и внутренним делам – депутат Европарламента Грэм Уотсон – инициировал в Парламенте доклад по собственной инициативе, призывающий к созданию европейского ордера на арест и предлагающий структуру и содержание законодательства для его реализации. Доклад был принят Парламентом 5 сентября. Инициатива Уотсона была положительно воспринята комиссаром ЕС по вопросам юстиции и внутренних дел Антонио Виторино. Момент был благоприятным, поскольку всего через шесть дней, сразу после терактов 11 сентября в Соединенных Штатах, эти масштабные предложения были подхвачены Европейской Комиссией, которая внесла официальное законодательное предложение в Совет и Парламент. Политическое решение о принятии законодательства об ЕОА было принято на Европейском совете в Лакене в декабре 2001 года, а текст был окончательно согласован в июне следующего года. Европейский ордер на арест был учрежден рамочным решением ЕС в 2002 году. Рамочные решения являлись правовыми инструментами третьего столпа Европейского сообщества, аналогичными директивам, и вступают в силу только после их имплементации государствами-членами ЕС посредством включения в национальное законодательство. Европейский ордер на арест заменил Европейскую конвенцию об экстрадиции 1957 года (ЕКЭ), которая ранее регулировала выдачу между большинством государств-членов, а также различные правовые инструменты, принятые для упрощения процедуры экстрадиции в рамках ЕКЭ, такие как соглашение 1989 года об упрощении передачи запросов на экстрадицию, Конвенция 1995 года об упрощенной процедуре экстрадиции, Конвенция 1996 года об экстрадиции между государствами-членами и положения Шенгенского соглашения, касающиеся экстрадиции. Рамочное решение об ЕОА вступило в силу 1 января 2004 года в восьми государствах-членах, а именно: Бельгии, Дании, Финляндии, Ирландии, Португалии, Испании, Швеции и Соединенном Королевстве. К 1 ноября 2004 года все государства-члены ЕС имплементировали данное законодательство, за исключением Италии, которая сделала это 22 апреля 2005 года. Болгария и Румыния имплементировали решение в связи с их присоединением в 2007 году. Когда в 2014 году Великобритания воспользовалась своим правом отказаться от участия в пространстве свободы, безопасности и правосудия, ее просьба о продолжении участия в ЕОА была одобрена.

Measures which sought to harmonise extradition rules across EU member states date from the mid 1990s when the EU instituted two treaties under the Maastricht Treaty which sought to streamline existing extradition procedures under the European Convention on Extradition. In 1999, the European Council further proposed to abolish formal extradition procedures for sentenced persons. In 2001, the Chairman of the European Parliament's Committee on Citizens’ Rights and Freedoms, Justice and Home Affairs – MEP Graham Watson – piloted through Parliament an Own Initiative Report calling for the creation of a European Arrest Warrant and proposing the structure and content of legislation to achieve it. The Report was adopted by Parliament on 5 September. Watson's initiative was welcomed by the EU's Justice and Home Affairs Commissioner, Antonio Vitorino. Its timing was propitious, since only six days later, in the immediate aftermath of the September 11 attacks in the United States, these far reaching proposals were taken up by the European Commission, which made a formal legislative proposal to Council and Parliament. The political decision to adopt the EAW legislation was made at the Laeken European Council in December 2001, the text being finally agreed in June of the following year. The European Arrest Warrant was established by an EU framework decision in 2002. Framework decisions were legal instruments of the third pillar of the European Community akin to directives and only take effect when implemented by EU member states by transposing them into their domestic law. The European Arrest Warrant replaced the 1957 European Convention on Extradition (ECE) which had previously governed extraditions between most member states, and various legal instruments which had been adopted to streamline the process of extradition under the ECE such as the 1989 agreement on the simplification of the transmission requests for extradition, the 1995 Convention on simplified extradition procedure, the 1996 Convention on extradition between Member States, and the provisions of the Schengen Agreement regarding extradition. The EAW Framework Decision came into force on 1 January 2004 in eight member states, namely Belgium, Denmark, Finland, Ireland, Portugal, Spain, Sweden, and the United Kingdom. By 1 November 2004, all member states had implemented the legislation except Italy, which did so on 22 April 2005. Bulgaria and Romania implemented the Decision on their accession in 2007. When the UK exercised its opt out from the area of freedom, security and justice in 2014, its request to continue participating in the EAW was approved.

Отличительные черты

Европейский ордер на арест имеет ряд особенностей, отличающих его от договоров и соглашений, которые ранее регулировали экстрадицию между государствами-членами ЕС. Европейские ордера на арест не выдаются через дипломатические каналы, они могут быть исполнены по широкому кругу преступлений без какого-либо требования о том, чтобы преступление, по которому выдан ордер, являлось преступлением по законам государства, которому адресован запрос на исполнение. Не предусмотрены исключения для политических, военных или финансовых преступлений, а также отсутствует положение, позволяющее государству отказываться от выдачи собственных граждан.

Основания для отказа в исполнении ордера

В Рамочном решении о Европейском ордере на арест определены основания, по которым уполномоченный судебный орган обязан или вправе отказать в выдаче лица, в отношении которого выдан ордер на арест. Многие государства-члены предусмотрели и другие основания для отказа в выдаче, не указанные в Рамочном решении.

Условная капитуляция

Рамочное решение также предусматривает возможность для государств-членов, исполняющих запрос, требовать от государств-членов, выдающих запрос, определенных гарантий перед принятием решения о выдаче запрашиваемого лица. То, требуют ли государства-члены такие гарантии и каким образом, зависит от законодательства соответствующего государства-члена. В случае, если запрашиваемое лицо может быть осуждено к пожизненному лишению свободы, государство, исполняющее запрос, может обусловить выдачу тем, что запрашиваемое лицо имеет законное право подать прошение об условно-досрочном освобождении после отбытия двадцати лет заключения. Если запрашиваемое лицо является гражданином или постоянным жителем государства, исполняющего запрос, то это государство может обусловить выдачу возвращением запрашиваемого лица в государство исполнения для отбывания любого окончательно назначенного срока лишения свободы.

Выдающий судебный орган

Европейский ордер на арест может быть выдан только компетентным судебным органом в государстве-члене ЕС или в государстве, заключившем специальное соглашение с ЕС. Выдающий ордер судебный орган должен заполнить форму, содержащую сведения о личности и гражданстве разыскиваемого лица, характере и юридической квалификации преступления, обстоятельствах, связанных с предполагаемым совершением преступления, включая время и место его совершения, степень участия разыскиваемого лица, а также размер наказания, предусмотренного за данное преступление. Многие государства-члены назначили прокуроров в качестве своих судебных органов в целях применения рамочного решения. Такие назначения были оспорены в судах Великобритании и Ирландии, со ссылкой на то, что для признания органа судебным он должен быть судом или судьей. В обеих странах назначенным органом, выдающим ордер, является судья. Однако суды обеих стран отклонили эти аргументы. В деле «Ассанж против Шведской прокуратуры» Высокий суд Англии и Уэльса установил, что: [ ] нельзя утверждать, что термин «судебный» применим исключительно к судье, выносящему решение. Различные европейские правовые традиции признают, что к этому термину могут относиться и другие лица, включая прокуроров, для различных целей. Следовательно, признание действительным ЕАП, выданного органом, уполномоченным осуществлять уголовное преследование, назначенным в соответствии со статьей 6, полностью соответствует принципам взаимного признания и взаимного доверия. Иное толкование привело бы к вырыванию слова «судебный» из контекста и рассмотрению его исключительно с точки зрения судьи системы общего права, который не рассматривал бы прокурора как лицо, занимающее судебную должность или действующее как судебный орган. Ситуация в некоторых других государствах-членах иная [ ]. В апелляционной инстанции Верховный суд Великобритании подтвердил решение Высокого суда, установив, что при сопоставлении различных языковых версий рамочное решение продемонстрировало намерение рассматривать прокуроров как судебные органы, а практика государств-членов после его принятия подтвердила эту интерпретацию.

A European Arrest Warrant may only be issued by the competent judicial authority in an EU member state or a state with a special agreement with the EU. The issuing judicial authority must complete a form stating identity and nationality of the person sought, the nature and legal classification of the offence, the circumstances surrounding the alleged committal of the offence including when and where it was committed and the degree of participation of the person sought, and scale of penalties for the offence. Many member states have designated public prosecutors as their judicial authorities for the purposes of the framework decision. Such designations have been questioned before the British and Irish courts on the basis that in order for an authority to be judicial it should be a court or judge. In both countries, the designated issuing authority is a judge. However the courts of each have rejected these arguments. In Assange v Swedish Prosecution Authority the High Court of England and Wales found that:

[ ] it cannot be said that the term judicial applies only to a judge who adjudicates. The differing European traditions recognise that others, including prosecutors, can be included within that term for various purposes. It is therefore entirely consistent with the principles of mutual recognition and mutual confidence to recognise as valid an EAW issued by a prosecuting authority designated under Article 6. To do otherwise would be to construe the word 'judicial' out of context and look at it simply through the eyes of a common law judge, who would not consider a prosecutor as having a judicial position or acting as a judicial authority. The position in some other Member States is different [ ]

On appeal, the UK's Supreme Court affirmed the decision of the High Court and found that, when comparing different language versions, the framework decision demonstrated an intention to regard public prosecutors as judicial authorities and that the conduct of the member states since its enactment confirmed this interpretation.

Трансмиссия

В отличие от традиционных процедур экстрадиции, европейский ордер на арест не требует направления в какое-либо конкретное государство. Целью Рамочного решения является немедленное признание европейских ордеров на арест всеми государствами-членами после их выдачи. Когда лицо, в отношении которого выдан европейский ордер на арест, обнаружено на территории государства-члена и арестовано, это государство-член обязано в соответствии с Рамочным решением исполнить этот ордер. Если местонахождение разыскиваемого лица известно, европейский ордер на арест может быть направлен непосредственно в уполномоченный центральный орган этого государства-члена. В противном случае, орган, выдавший ордер, может обратиться за помощью к Европейской судебной сети для распространения ордера, может инициировать оповещение в Шенгенской информационной системе или обратиться за помощью в Интерпол.

Минимальный порог

Рамочное решение о ЕАП предусматривает, что ордер на арест может быть выдан только в случае, если за совершенное деяние предусмотрено наказание в виде лишения свободы или меры пресечения в виде заключения под стражу на срок не менее одного года, либо, в случае вынесения приговора, если оставшийся срок лишения свободы составляет четыре месяца и более. Тем не менее, это может охватывать широкий спектр незначительных правонарушений. В 2007 году в докладе, подготовленном по заказу Председательства Совета Министров, отмечалось, что Европейские ордера на арест выдавались за такие правонарушения, как хранение 0,45 грамма каннабиса, хранение трех таблеток экстази, кража двух автомобильных шин, вождение в состоянии алкогольного опьянения при незначительном превышении допустимого уровня, и кража поросенка. В докладе заключалось, что было бы уместно провести обсуждение на уровне ЕС о соразмерности выдачи Европейских ордеров на арест.

Арест

Хотя Рамочное решение не определяет порядок ареста лица, являющегося объектом ЕАП, после ареста такое лицо имеет право быть проинформированным об ордере на арест, его содержании и о своем праве дать согласие на выдачу государству-члену, выдавшему этот ордер. Рамочное решение также предусматривает право запрошенного лица на помощь адвоката и переводчика "в соответствии с национальным законодательством государства-члена, исполняющего запрос".

Сроки

Рамочное решение устанавливает сроки принятия окончательного решения по запросу о выдаче. Если запрашиваемое лицо дает согласие на выдачу, исполняющий судебный орган должен принять окончательное решение в течение десяти дней с момента такого согласия. Если запрашиваемое лицо отказывается давать согласие на выдачу, исполняющий судебный орган должен принять окончательное решение в течение 60 дней с момента ареста. В 2011 году Европейская комиссия сообщила, что среднее время выдачи лиц, давших согласие, составляло 16 дней, а среднее время выдачи лиц, не давших согласия, – 48,6 дней.

Противоречия

С момента введения в действие в 2004 году система ЕАП периодически подвергалась критике за ненадлежащее или непропорциональное применение. После доклада внутренней рабочей группы, в 2007 году председательство Совета Европейского Союза предложило провести на уровне ЕС обсуждение принципа пропорциональности, закрепленного в статье 5 Договора о создании Европейского сообщества, и вопроса о том, как учитывать этот принцип судебным органам при выдаче европейского ордера на арест. Однако требование о том, что лицо должно было "скрыться" с территории юрисдикции, направившей запрос, впоследствии было исключено из ирландского законодательства, и новый ордер был выдан властями Венгрии. В деле Карлеса Пучдемона (которого испанские власти обвиняют в подстрекательстве к мятежу в связи с референдумом о независимости Каталонии в 2017 году), некоторые депутаты Европарламента и юридические обозреватели раскритиковали правительство Испании за то, что оно, по всей видимости, оппортунистически выдавало и отзывало европейский ордер на его арест, исходя из вероятности его успешного исполнения в различных государствах-членах ЕС, через которые Пучдемон путешествовал.