Введение

Правовая доктрина о предоставляемых правах и услугах

Доктрина о законных ожиданиях была впервые разработана в английском праве как основание для судебного пересмотра в административном праве с целью защиты процессуального или материального интереса, когда государственный орган отказывается от ранее данного обещания лицу. Она основана на принципах естественной справедливости и правосудия и направлена на предотвращение злоупотребления властью. Суды Соединенного Королевства признали как процессуальные, так и материальные законные ожидания. Процессуальное законное ожидание основывается на предположении, что государственный орган будет соблюдать определенную процедуру перед принятием решения, в то время как материальное законное ожидание возникает, когда орган власти дает законное обещание о том, что физическое лицо получит или продолжит получать определенную материальную выгоду. При рассмотрении требования о нарушении законного ожидания суд тщательно изучает три ключевых аспекта:
возникло ли законное ожидание;
будет ли незаконным для органа власти не выполнить это ожидание; и
если установлено, что орган власти не выполнил его, какие средства правовой защиты доступны потерпевшему. Процессуальные законные ожидания получили признание в ряде юрисдикций, основанных на общем праве. В отличие от них, несмотря на признание и защиту в Великобритании, материальные законные ожидания не получили всеобщего признания. Например, они применяются в Сингапуре, но не в Австралии.

Истоки и основы доктрины

С момента своего возникновения доктрина законного ожидания рассматривалась как ответвление от принципов естественной справедливости. Обязанность действовать справедливо является основополагающим принципом административного права и ключевой чертой применения правил естественной справедливости. Учитывая право каждого человека на естественную справедливость и беспристрастность, законное ожидание укрепляет обязанность государственных органов действовать справедливо. Именно защита беспристрастности привела к тому, что суды признали законные ожидания. При разработке этой доктрины суды Соединенного Королевства использовали другие важные аспекты судебного контроля, такие как необоснованность по принципу Wednesbury, справедливость и злоупотребление властью, чтобы обосновать существование и защиту законных ожиданий. Термин "законное ожидание" впервые был использован в деле *Schmidt v Secretary of State for Home Affairs* (1968), а доктрина законного ожидания была признана частью судебного контроля в публичном праве, позволяя лицам оспаривать законность решений на том основании, что орган, принимающий решения, "действовал за пределами предоставленных ему полномочий". Хотя изначально содержание и границы доктрины законного ожидания были неясны, они были уточнены в таких основополагающих делах, как *Council of Civil Service Unions v Minister for the Civil Service* (дело GCHQ, 1983) и *R v North and East Devon Health Authority, ex parte Coughlan* (1999). Несмотря на усилия судов, некоторая неопределенность относительно возникновения законных ожиданий сохранялась. В ответ лорд-судья Джон Лоус предложил концепцию "доброго управления" в качестве обоснования защиты законных ожиданий.

Характер представления

Законное ожидание не возникает, если оно выходит за рамки законных полномочий лица, принимающего решение, то есть когда у этого лица отсутствовали правовые основания для данного заявления. Суды неохотно защищают такие ожидания, которые были созданы. Обоснование этого, безусловно, понятно и основывается на объеме полномочий административного органа. Это не позволяет органам публичной власти расширять свои полномочия посредством заявлений, выходящих за рамки их компетенции. Во-вторых, признание обязательной силы заявлений, выходящих за рамки полномочий, может потенциально помешать органам публичной власти в осуществлении своих законных полномочий или выполнении обязанностей. Кроме того, признание обязательной силы таких заявлений может быть несправедливо по отношению к третьим лицам, которых они затрагивают. Однако суды могут быть обязаны защищать законные ожидания, возникшие в результате заявлений неуполномоченных должностных лиц органа публичной власти.

Ультра вирские представления

Ожидания неправомерны, когда они требуют от государственного органа действовать с нарушением его законных обязанностей. Это применимо лишь в тех случаях, когда нормативные правовые акты напрямую противоречат этим ожиданиям. Иными словами, нормативный правовой акт делает невозможным удовлетворение этих ожиданий судами. Однако нормативный правовой акт, который лишь допускает, но не обязывает государственный орган нарушить ожидания, не обязательно оправдывает такое нарушение. Права человека, защищенные Законом о правах человека 1998 года, в отдельных случаях могут иметь приоритет над соображениями законности. В деле Stretch v United Kingdom (2003) Европейский суд по правам человека установил, что вопрос о том, следует ли игнорировать законность действий органа, будет решаться в каждом конкретном случае, с учетом принципа пропорциональности.

Заявления не уполномоченных должностных лиц

Чтобы возникновение ожидания было правомерным, лицо, делающее заявление, должно обладать фактическими или видимыми полномочиями действовать от имени государственного органа. Такие заявления, как правило, обязывают государственный орган. Хотя заявления, сделанные лицом с видимыми полномочиями, могли быть сделаны за пределами его компетенции, они тем не менее правомерны, поскольку входят в рамки полномочий конкретного государственного органа. Заявления не порождают правомерных ожиданий, если делегирование таких полномочий лицу, делающему заявление, запрещено законом, или если это лицо не обладает фактическими или видимыми полномочиями. В последнем случае ожидание заявителя будет лишено правомерности и, следовательно, как правило, не будет обязательным для государственного органа. Тест разумности требует от суда оценки поведения сторон в событиях, предшествовавших заявлению о предполагаемом заявлении, в соответствии со следующими критериями:

Заявление может возникнуть как из используемых слов, так и из поведения сторон. Сторона, чьи интересы затронуты, не должна использовать мошеннические действия для получения заявления и должна раскрыть всю соответствующую информацию. Однако это не требуется для установления наличия правомерного ожидания, если государственный орган действовал настолько несправедливо, что его поведение представляло собой злоупотребление властью. Количество затронутых лиц может иметь значение, поскольку суды признавали наличие правомерного ожидания, когда заявление было «конкретным и направленным» и сделано небольшой группе лиц. С другой стороны, суды редко признают наличие правомерного ожидания, когда заявление было сделано в общих чертах большой и разнообразной группе лиц. Однако следует отметить, что бывают случаи, когда отдельный человек успешно добивался защиты интересов значительной группы людей. Не требуется слабой зависимости, если орган власти не применил общую политику к рассматриваемому делу в то время. Это исключение обусловлено первостепенным принципом равенства. Таким образом, заявителю не обязательно иметь подробные знания о политике или ее существовании, чтобы возникло правомерное ожидание, если государственный орган отклонился от существующей политики при принятии решения по конкретному делу. Сильная зависимость со стороны заявителя не является обязательным условием для доказательства наличия правомерного ожидания. Тем не менее, лорд-судья апелляционной инстанции Питер Гибсон в деле R v Secretary of State for Education and Employment, ex parte Begbie (1999) заявил, что «было бы неправильно недооценивать значение зависимости в этой области права». Негативная зависимость не является показателем того, должен ли суд защищать правомерное ожидание заявителя, но обычно способствует делу заявителя, и только в исключительных случаях суды будут защищать правомерное ожидание, при котором отсутствует негативная зависимость.

Процессуальные основания для обоснованных ожиданий

Процессуальная обоснованная надежда отдельного лица или группы основывается на предположении, что орган, принимающий решение, будет придерживаться определенной процедуры перед принятием решения. Эта надежда может проявляться в различных формах, таких как ожидание проведения консультаций, расследования или справедливого разбирательства. Судебная защита процессуальной обоснованной надежды укрепляет представление о том, что органы административного управления должны быть связаны определенными заявлениями, которые они делают лицам, на которых могут повлиять их решения. Укорененная в принципе естественного правосудия, процессуальная обоснованная надежда защищает процессуальные интересы лица в сфере публичного права. Хотя процессуальные ожидания заявителей могут принимать различные формы, все они являются аспектами "права на заслушивание". Суды Великобритании разработали эту доктрину в значительной степени для обеспечения соблюдения принципов естественного правосудия, стимулирования добросовестного управления и предотвращения злоупотреблений со стороны лиц, принимающих решения.

Развитие процессуальной защиты

Ключевым шагом в развитии процессуальной законной надежды стало замечание лорда Фрейзера из Таллибелтона в деле *Attorney General of Hong Kong v. Ng Yuen Shiu* (1983).

Несмотря на первоначальное сопротивление судов признанию этой доктрины, знаковое дело GCHQ окончательно закрепило процессуальную защиту законных ожиданий. Применяя принципы, изложенные в деле GCHQ, Высокий суд Северной Ирландии установил, что Ассоциация полиции не была лишена законного ожидания и не подверглась несправедливому обращению. Апелляционный суд Англии и Уэльса также защитил процессуальные интересы, заявив, что государственный орган не может изменить устоявшуюся практику, о которой ему известно, что отдельное лицо действовало, исходя из нее и получало от нее выгоду, без предварительного уведомления, как это было установлено в деле *R v Inland Revenue Commissioners, ex parte Unilever plc* (1996).

Переход к защите материальной области

Хотя защита судами процессуальных законных ожиданий заверяла граждан в том, что процедуры принятия решений основываются на справедливости и, следовательно, повышают вероятность принятия более справедливых решений, в некоторых случаях одного лишь процессуального права недостаточно для достижения справедливого результата, поскольку "процедура и содержание взаимосвязаны, при этом процессуальные права подкрепляют материальные, и наоборот". В деле Шмидта Апелляционный суд фактически предусматривал процессуальную защиту существенного ожидания на получение разрешения оставаться в Великобритании.

Основные основания для обоснованных ожиданий

Существенная законная надежда возникает, когда государственный орган делает законное представление о том, что конкретное лицо получит или продолжит получать существенную выгоду определенного рода.

Развитие материальной защиты

В деле R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Hargreaves (1996), Апелляционный суд Англии и Уэльса первоначально отклонил аргумент о том, что суды могут осуществлять функцию по существу контроля, выходящую за рамки допустимой в рамках доктрины неразумности Wednesbury. В отличие от этого, в более раннем деле R v Secretary of State for the Home Department, ex parte Khan (1984), заявитель утверждал, что правительство несправедливо не применило критерии, изложенные в правительственном циркуляре, определяющем условия, при которых семья может усыновить детей, проживающих за пределами Великобритании. В постановлении Апелляционного суда лорд-судья апелляционной инстанции Хьюберт Паркер предположил, что расширение доктрины законных ожиданий для защиты существенного элемента не обязательно будет противоречить принципу, лежащему в основе этой доктрины. Он заявил: «Подобно тому, как [в других делах установлено, что государственные органы не могут] отказываться от взятых на себя обязательств и изменять [свою] политику без предоставления справедливого разбирательства, так и, по сути, государственный секретарь, если он обязуется допустить лиц при выполнении определенных условий, на мой взгляд, не должен иметь права отказываться от этого обязательства, не предоставив заинтересованным лицам возможности быть заслушанными». Это привело к идее о том, что в определенных случаях суды должны рассматривать, оправданы ли изменения политики, даже если с заинтересованными сторонами уже проводились консультации. Фактически, это положение предоставляет судам право усмотрения для определения того, лучше ли отвечает общественным интересам, если власти будут обязаны выполнять свои обязательства, чем препятствовать их выполнению. Хотя в этом деле была выдвинута идея о существенной законной надежде, доктрина получила более полное развитие в решении Высокого суда по делу R v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hamble (Off shore) Fisheries Ltd. (1995). Судья Стивен Седли попытался расширить защиту судом законных ожиданий, включив в нее «существенную защиту существенной законной надежды». Он отверг утверждение о том, что законные ожидания ограничиваются процедурными основаниями, заявив: «Трудно понять, почему нарушение законного ожидания, что что-то будет или не будет сделано органом, принимающим решение, менее несправедливо, чем нарушение законного ожидания заявителя быть выслушанным, прежде чем орган, принимающий решение, решит, предпринимать ли конкретный шаг». Когда суд защищает существенную законную надежду заявителя, он фактически предписывает результат процесса принятия решений государственным органом. Одной из критических замечаний является то, что это нежелательно ограничивает свободу действий органа, поскольку он больше не сможет формировать политику без ограничений. Тем не менее, признается, что защита существенных законных ожиданий обеспечивает надлежащее управление. Последовательность и справедливость укрепляются в процессах принятия решений, когда административная власть по изменению политики не используется для необоснованного нарушения законных ожиданий. Кроме того, когда государственный орган действует вопреки тому, что он побудил индивида ожидать, это может причинить этому индивиду серьезные трудности, особенно если он или она полагались на данное представление и нет удовлетворительной альтернативы сути обещания. Проблема смягчается, если суд постановит, что законное ожидание индивида должно быть реализовано.

Категорический подход

В Великобритании обоснованное ожидание было окончательно признано основанием для судебного пересмотра в деле ex parte Coughlan. Апелляционный суд подтвердил, что заявитель имел обоснованное ожидание, что орган власти сохранит учреждение открытым, и отменил решение органа о его закрытии. Суд указал, что существуют три категории обоснованных ожиданий:

Категория (a): существенное обоснованное ожидание – изменение политики. Суд может решить, что государственный орган обязан лишь "учитывать свою предыдущую политику или другие заявления, придавая им тот вес, который он считает уместным, но не более, прежде чем принять решение об изменении курса". В таких случаях, когда речь идет об изменении политики органом власти, суд может пересмотреть решение только на основании явной неразумности (Wednesbury unreasonableness). Иными словами, он определит, было ли решение рациональным и придал ли орган власти должное значение последствиям невыполнения обещания. Категория (b): процедурное обоснованное ожидание – отсутствие консультаций. Суд может решить, что обещание или практика порождают обоснованное ожидание быть проконсультированным перед принятием определенного решения. В этой ситуации "не вызывает споров, что суд сам потребует предоставления возможности для консультаций, если только нет веских оснований отказаться от нее".

Категория (c): существенное обоснованное ожидание – обещание, имеющее характер договорного обязательства. Если законное обещание или практика "порождает обоснованное ожидание существенной выгоды, а не просто процедурной", суд решит, "настолько ли несправедливо будет нарушить это ожидание, что изменение курса будет равносильно злоупотреблению властью". Когда ожидание будет признано обоснованным, "суду предстоит взвесить требования справедливости с любыми приоритетными интересами, на которые опирается изменение политики".

Подход пропорциональности

В соответствии с категорическим подходом, изложенным в деле ex parte Coughlan, для защиты существенной законной надежды необходимо, чтобы она подпадала либо под категорию (a), либо под категорию (c). Однако классификация существенных законных ожиданий по отдельным категориям затруднительна в случаях их пересечения, что побудило лорда-судью Лоуса в деле ex parte Begbie предположить, что категории, упомянутые в деле ex parte Coughlan, не являются "герметичными". В обiter dictum в деле Nadarajah v. Secretary of State for the Home Department (2005) он расширил категорический подход, сформулированный в деле ex parte Coughlan, до континуума, основанного на принципе пропорциональности, указав, что для того, чтобы решение государственного органа об отказе от исполнения законной надежды было правомерным, оно должно представлять собой "пропорциональный ответ на законную цель, преследуемую государственным органом в общественных интересах". Поддерживая принцип пропорциональности в подходе суда к защите существенных законных ожиданий, лорд-судья Лоус фактически уподобил подход, используемый судами Великобритании при оценке правомерности вмешательства в право, подлежащее ограничениям, защищенное Европейской конвенцией о правах человека. Поскольку Европейская конвенция была имплементирована в национальное законодательство Великобритании Законом о правах человека 1998 года,

Преобладающие общественные интересы

Установив обоснованность существенного ожидания заявителя, суд должен определить, существует ли какой-либо приоритетный общественный интерес, оправдывающий отказ государственного органа от своего заявления, или принципы справедливости требуют, чтобы данное заявление было реализовано.

Исполнение законных ожиданий

Если суд установит, что решение государственного органа нарушило обоснованное ожидание, он может отменить это решение и обязать орган власти удовлетворить это ожидание. Решение признается недействительным посредством издания постановления об отмене (также известного как certiorari), являющегося одним из наиболее распространенных видов судебных приказов, и часто приводит к тому, что вопрос возвращается в орган, принявший первоначальное решение, для повторного рассмотрения. Например, в деле Ng Yuen Shiu,

Постановление об отмене также может быть использовано для защиты существенного обоснованного ожидания. Оно отменяет решение, которое противоречит обещанию, данному государственным органом заявителю, тем самым обязывая орган исполнить свое обязательство. В деле Ex parte Coughlan Апелляционный суд Англии и Уэльса установил, что заявительница имела обоснованное ожидание, что учреждение, в котором она проживала, останется открытым на протяжении всей ее жизни, и орган здравоохранения не имел права нарушить это ожидание. Таким образом, суд подтвердил решение Высокого суда о выдаче постановления об отмене, чтобы предотвратить закрытие учреждения, фактически обеспечив его дальнейшую работу в интересах его обитателей.

Пересмотр решения

В деле R (Bibi) v Newham London Borough Council (2001) суд может вынести постановление о том, чтобы орган власти просто повторно рассмотрел свое решение, учитывая обоснованное ожидание лица, имеющее существенное значение.

Ущерб

Выплата компенсации (денежной компенсации) государственным органом имеет отношение к законным ожиданиям в двух аспектах. Во-первых, если орган власти добровольно выплатил компенсацию лицу за нарушение законного ожидания, суд может признать, что орган власти не злоупотребил своими полномочиями и, следовательно, нет необходимости обязывать его исполнить это ожидание. Во-вторых, было предложено, что после установления факта нарушения законного ожидания, вместо предписания исполнить это ожидание, суд может обязать выплатить компенсацию. Однако серьезной проблемой этого предложения является то, что в настоящее время английское право, как правило, не признает денежную компенсацию в качестве средства правовой защиты при нарушении норм публичного права. Лицо может получить компенсацию только при наличии параллельного основания для иска в частном праве (например, по договору или в сфере деликтных обязательств), а неисполнение законного ожидания вряд ли само по себе даст основание для такого иска, за редкими исключениями. В деле R. v. Commissioners of Customs and Excise, ex parte F & I Services Ltd. (2001) судья Седли упомянул о возможности компенсации в качестве средства правовой защиты, но отметил:

"Тот факт, что [существующая практика] не предусматривает компенсацию за злоупотребления властью, не являющиеся должностным преступлением, не обязательно означает, что эта возможность принципиально исключена. Однако политические последствия такого шага огромны, и вполне возможно, что, несмотря на наличие в правилах в течение нескольких лет полномочия присуждать компенсацию по заявлению о судебном пересмотре, законное право на нее не может возникнуть без принятия закона. Считается, что компенсация не является подходящим средством правовой защиты, когда понесенный лицу ущерб невозможно осмысленно оценить, но если ущерб поддается количественной оценке, то предписание органу власти выплатить компенсацию предпочтительнее, чем требовать от него действий, которые он считает не отвечающими общественным интересам. Тем не менее, исполнение законного ожидания должно быть основным средством правовой защиты.

Австралия

Помимо применения в Великобритании, процессуальная законная надежда была одобрена Федеральным судом Австралии в деле GTE (Australia) Pty. Ltd. против Брауна (1986). В этом деле государственный министр по административным услугам, действуя от имени государственного министра промышленности и торговли, наложил антидемпинговые пошлины на заявителя. Заявитель обратился в суд, утверждая, что власти лишили его принципов естественной справедливости, не выполнив обещания предоставить возможность быть заслушанным в конце расследования вопроса о целесообразности введения пошлин, и отступив от установленных процедур. Применив принципы, изложенные в деле Ng Yuen Shiu и деле GCHQ, Суд согласился с тем, что законные ожидания заявителя были разочарованы отказом в проведении слушания, и что действия властей, не соблюдающих установленные процедуры, были несправедливы. В то же время, в отношении существенной законной надежды высказываются серьезные сомнения. В деле Re Minister for Immigration and Multicultural Affairs; Ex parte Lam (2003) Высокий суд Австралии заявил, что обоснование, представленное в деле ex parte Coughlan, нарушает принцип разделения властей, чрезмерно расширяя пределы судебной власти, предусмотренной статьей 75(v) Конституции Австралии. По мнению суда, баланс интересов, осуществленный в деле ex parte Coughlan, должен оставаться в компетенции исполнительной власти и не подлежит рассмотрению судами.

Бангладеш

Судебные прецеденты разработали доктрину законного ожидания в Бангладеш с 1987 года. Критерии этой доктрины были повторно сформулированы в деле Голам Мустафа против Бангладеш, которое описано ниже. Если со стороны властей было дано обещание, выраженное либо в их заявлениях, либо в их действиях. Если решение властей было произвольным или неразумным в соответствии с принципом Уэднесбери. Если соответствующий орган не проявил должной осмотрительности и справедливости при принятии решения. Чтобы ожидание приобрело силу законного, оно должно основываться на четких фактах и обстоятельствах, порождающих определенное ожидание, а не простое предвидение, желание или надежду, и также должно быть разумным в сложившихся обстоятельствах. Судебный пересмотр может защитить такое законное ожидание и отменить обжалуемое решение, даже при отсутствии строгого юридического права, если только не существует подавляющего общественного интереса, который бы препятствовал удовлетворению этого ожидания.

Гонконг

Да.

Сингапур

Re Siah Mooi Guat [1988] 2 S. L. R.(R.) [Singapore Law Reports (Reissue)] 165, Высокий суд (Сингапур). Abdul Nasir bin Amer Hamsah v. Public Prosecutor [1997] SGCA 38, [1997] 2 S. L. R.(R.) 842, Апелляционный суд (Сингапур), архивный экземпляр от 24 декабря 2011 г. UDL Marine (Singapore) Pte. Ltd. против Jurong Town Corp. [2011] 3 S. L. R. 94, H. C. (Сингапур). Chiu Teng @ Kallang Pte. Ltd. против Singapore Land Authority (2013) [2014] 1 S. L. R. 1047, H. C. (Сингапур).

Великобритания

Да. ("Дело GCHQ"). R. v. Inland Revenue Commissioners, ex parte M. F. K. Underwriting Agents Ltd. (1989) [1990] 1 W. L. R. 1545, High Court (Queen's Bench) (England & Wales) (Высокий суд (Королевская скамья) (Англия и Уэльс)). R. v Ministry of Agriculture, Fisheries and Food, ex parte Hamble (Off shore) Fisheries Ltd. [1995] 2 All E. R. 714, C. A. (England & Wales). R. (London Borough of Hillingdon) v. Secretary of State for Education and Skills, 2007.

Другие работы

.
.
.
.

Статьи

.
.
.
.
.
.
.
.
.