Высокий комиссар ОБСЕ по делам национальных меньшинств: история создания и мандат.

Введение

Офис Верховного комиссара ОБСЕ по делам национальных меньшинств (ВКНМ) призван выявлять и содействовать раннему разрешению этнической напряженности, которая может угрожать миру, стабильности или дружественным отношениям между государствами-участниками Организации по безопасности и сотрудничеству в Европе и внутри этих государств. Офис был учрежден 8 июля 1992 года на Хельсинкском саммите Конференции по безопасности и сотрудничеству в Европе (КСЕЕ), ныне известной как ОБСЕ. ВКНМ сосредоточен на регионе ОБСЕ и информирует Организацию о ситуациях, имеющих потенциал перерасти в конфликт. Организация состоит из 57 государств-участников в Северной Америке, Европе и Азии. Создание ВКНМ общепризнанно как "история успеха" и эффективный инструмент предотвращения конфликтов.

История

Создание офиса HCNM было напрямую связано с политической ситуацией в начале 1990-х годов. Югославские войны были этническими конфликтами, вспыхнувшими после падения Берлинской стены и краха коммунизма, которые в конечном итоге привели к распаду страны. Попытки ОБСЕ, Европейского Союза и Организации Объединенных Наций не увенчались успехом в установлении мира. Разочарование неспособностью предотвратить столь разрушительную гуманитарную катастрофу побудило правительство Нидерландов предложить должность HCNM. Этот офис должен был предотвращать конфликты, возникающие из-за напряженности в отношениях с этническими меньшинствами. Что касается югославской трагедии, международные усилия были признаны несостоятельными из-за недостаточного понимания международными посредниками этнической ситуации. Это часто приводило к эскалации напряженности, поскольку международное сообщество не до конца осознавало суть проблем. Более того, любая оказанная международная помощь поступала слишком поздно. Было признано, что подобные очаги напряженности следует выявлять и устранять как можно раньше, чтобы предотвратить их перерастание в затяжной конфликт. Югославский конфликт также наглядно продемонстрировал, что корни многих конфликтов в мире лежат в напряженности, связанной с национальными меньшинствами. На этом фоне и было представлено предложение о создании офиса HCNM.

Противодействие предложению

В отношении модели, предложенной Нидерландами, было высказано множество опасений. В результате в мандат были введены несколько существенных ограничений роли ВКНМ. Государства не пришли к согласию относительно того, являются ли права национальных меньшинств индивидуальными или коллективными правами. В конечном итоге, пункт 5(c) мандата ВКНМ четко исключил рассмотрение отдельных обращений. Это запрещает Высокому комиссару рассматривать «нарушения обязательств ОБСЕ в отношении конкретного лица, принадлежащего к национальному меньшинству». Многие государства опасались, что ВКНМ превратится в своего рода «омбудсмена» для национальных меньшинств. Целью создания этого института было не создание нового правозащитного механизма, а создание инструмента для предотвращения конфликтов. Это было подчеркнуто в названии должности: Высокий комиссар по делам национальных меньшинств, а не Высокий комиссар по защите национальных меньшинств. Многие государства также категорически возражали против участия ВКНМ в делах, связанных с терроризмом. В результате ВКНМ было запрещено рассматривать «вопросы национальных меньшинств в ситуациях, связанных с организованными террористическими актами». Международное сообщество также решило, что ВКНМ не должна иметь возможности «вступать в контакты и (или) принимать сообщения от каких-либо лиц или организаций, практикующих или публично одобряющих терроризм или насилие». В некоторых случаях эта норма стала способом для государств препятствовать вмешательству ВКНМ в их проблемы с меньшинствами.

Неопределенность мандата

Мандат ВКНМ, определенный на встрече на высшем уровне в Хельсинки в 1992 году, содержал множество неясностей, наиболее значительной из которых является определение «национальных меньшинств». В мандате не было дано четких указаний относительно интерпретации этого термина. Это во многом объяснялось тем, что государства-участники ОБСЕ не смогли достичь согласия по определению «национальных меньшинств» и поэтому предпочли вообще не давать определения. Первый Верховный комиссар Макс ван дер Стол сосредоточился на уточнении и определении своего мандата, консультируясь с многочисленными экспертами в области прав меньшинств и международного права, что позволило ему разработать набор руководящих принципов и практик для преодоления двусмысленностей, содержащихся в мандате. Благодаря широкому характеру мандата, он смог выполнять свои обязанности наилучшим образом, по его усмотрению. Подход, принятый ван дер Стоулом, во многом определил и подход его преемников к этой роли. Его определение «национальных меньшинств» включало три основных элемента. Во-первых, национальное меньшинство можно выделить из остального общества по языковым, этническим или культурным признакам. Во-вторых, это меньшинство стремится к защите и укреплению тех характеристик, которые составляют его идентичность. Наконец, он ссылался на пункт 32 Копенгагенского документа СБСЕ 1990 года, в котором подчеркивается, что принадлежность к национальному меньшинству является индивидуальным выбором человека. В подходе, принятом ван дер Стоулом и его преемниками, не требуется, чтобы национальное меньшинство составляло численное меньшинство в населении. Во многих случаях национальное меньшинство может составлять большинство в отдельных странах или регионах.

Функция

Основная роль ВКНМ – выявление и урегулирование напряженности, связанной с национальными меньшинствами, которая может перерасти в конфликт. Это предполагает «раннее предупреждение» о потенциальном конфликте, за которым следует «немедленное реагирование» для снижения уровня напряженности. Мандат уполномочивает ВКНМ оценивать «роль непосредственно заинтересованных сторон, характер напряженности и последние изменения в ней, а также, по возможности, потенциальные последствия для мира и стабильности в регионе ОБСЕ». Ее важнейшая задача не обязательно заключается в полном разрешении всех потенциальных конфликтов, а скорее в управлении ими таким образом, чтобы напряженность между группами не нарастала, а ослабевала. Это включает в себя посредничество, а также разработку устойчивых решений. В конечном счете, роль Верховного комиссара заключается в превентивной дипломатии. Она должна предоставлять ранние предупреждения об эскалации напряженности, а также оперативно действовать для предотвращения дальнейшей эскалации. Напряженность между различными группами общества может возникать по различным причинам, таким как этническая принадлежность, религия или язык. ВКНМ работает над разрешением этой напряженности и укреплением социальной сплоченности, прежде чем она перерастет в конфликты. Первый ВКНМ, Макс ван дер Столь, отметил, что ВКНМ должна стремиться предотвратить перерастание споров в вооруженные конфликты, но также должна понимать, что в некоторых случаях ситуация может выйти за рамки превентивной дипломатии. Если конфликты могут быть разрешены только в долгосрочной перспективе, необходим более комплексный подход. Это может привести к тому, что Верховный комиссар направит уведомление о раннем предупреждении в Постоянный совет, одновременно с просьбой к ОБСЕ предоставить ей специальный мандат для предотвращения конфликта на поздней стадии. Уведомление о раннем предупреждении в соответствии с пунктом 15 мандата было выдано лишь однажды, в связи с кризисом в Косово в 1999 году. Для укрепления социальной сплоченности ВКНМ должна предоставлять консультации и предпринимать действия, учитывающие конкретную ситуацию. Для эффективного реагирования на ситуацию необходимо провести тщательное исследование конкретного общества и этнических групп. Ван дер Столь всегда тщательно готовился к взаимодействию с государством, часто организуя одно- или двухдневный семинар с участием ведущих экспертов в различных областях. Важность такого подхода обусловлена неудачами международного сообщества во время югославских войн, когда отсутствие понимания этнической ситуации со стороны международных посредников часто приводило к ухудшению ситуации. Работа, проделанная Верховными комиссарами с момента создания этой должности, считается в основном успешной. Эта роль требует опыта, инструментов и навыков мониторинга ситуаций потенциальной напряженности, а также распознавания признаков эскалации. Эти знания и навыки бесценны в предотвращении конфликтов с участием меньшинств, поскольку эти ситуации часто очень нестабильны и сложны. Каждая ситуация межэтнической напряженности уникальна и включает в себя различные факторы, а также исторические и культурные влияния. Поэтому существует явная потребность в специализированном офисе, который занимается вопросами меньшинств и сосредоточен на них.

The main role of the HCNM is to identify and address tensions involving national minorities which could develop into a conflict. This involves “early warning” of potential conflict followed by “early action” to dissolve tensions. The mandate authorises the HCNM to assess ‘the role of the parties directly concerned, the nature of the tensions and recent developments therein and, where possible, the potential consequences for peace and stability within the OSCE area’. Her most important role is not necessarily to completely resolve all potential conflicts, but rather to manage them in a way that the tension between groups does not escalate but declines. This involves mediation as well as the introduction of sustainable solutions. Ultimately, the role of the High Commissioner is one of preventative diplomacy. She must provide early warnings of escalating tensions as well as early action to prevent any further escalation. Tensions between different societal groups can arise over a variety of elements, such as ethnicity, religion, or language. The HCNM works to sort through these tensions and towards social cohesion, before those tensions escalate into conflicts. The first HCNM, Max van der Stoel, noted that the HCNM should aim to prevent disputes from arising into armed conflicts, but should also understand that in some cases the situation may go beyond the realm of preventative diplomacy. Where conflicts can only be resolved in the long term, a more comprehensive approach must be taken. This may result in the High Commissioner issuing an early warning notice to the Permanent Council, alongside a request for the OSCE to issue her an ‘ad hoc’ mandate for late prevention of the conflict. An early warning notice under paragraph 15 of the mandate has only been issued once before, in regards to the 1999 Kosovo crisis. In order to promote social cohesion, the HCNM must provide advice and take actions that are context specific. Significant research should be undertaken about the specific society and ethnic groups involved in order to effectively respond to the situation. Van der Stoel always prepared extensively for any state involvement, often by organising a one or two day workshop with leading experts in several relevant areas. The importance of this approach arose due to the failures of the international community during the Yugoslav Wars, where a lack of understanding about the ethnic situation by international mediators often led to a worsening of the situation. The work undertaken by the High Commissioners since the inception of the role is considered to have been largely successful. The role requires expertise, tools and experience in monitoring situations of potential tension, as well as in recognising signs of escalation. Such knowledge and skill is invaluable in regards to conflict prevention involving minorities, because these situations are often very precarious and complex. No inter ethnic tension is alike, and each will involve different factors and historical and cultural influences. There is therefore a clear need for a dedicated office specialised in and focused on minority issues.

Методы, используемые в предотвращении конфликтов

ВВКМ использует ряд различных методов для достижения своей цели – предотвращения конфликтов. Верховный комиссар тесно сотрудничает с заинтересованным государством и лидерами соответствующих сторон. Хотя ВВКМ не имеет полномочий применять принудительные меры, существует множество способов, которыми она может оказать содействие в урегулировании ситуации. Верховный комиссар способствует предотвращению эскалации конфликта путем установления минимальных стандартов прав меньшинств, которые должны соблюдаться государством и представителями доминирующих групп населения. Она также может оказывать помощь в реализации этих стандартов и способствовать их закреплению в качестве нормы в данном государстве. Существует семь тематических рекомендаций, которые могут служить платформой для улучшения межэтнических отношений и снижения напряженности. К ним относятся рекомендации в области образования, языковых прав, участия в политической жизни, связей с соотечественниками за рубежом, деятельности полиции в многоэтнических обществах, использования языков меньшинств в средствах массовой информации, интеграции и предотвращения конфликтов. ВВКМ часто рекомендует государствам принимать меры по защите языков меньшинств, поскольку это одна из основных причин межэтнической напряженности. Однако ОБСЕ и ВВКМ также продвигают политику интеграции, которая направлена на достижение баланса между защитой культуры меньшинств и формированием общенациональной идентичности. Эта политика включает меры, такие как стимулирование изучения государственного языка. Верховный комиссар также поддерживает образование на языках национальных меньшинств и изучение религиозных практик как средство предотвращения конфликтов. Это способствует формированию уважения к многообразию в обществе и разрушению стереотипов в отношении определенных этнических групп. ВВКМ также уделяет внимание улучшению коммуникации между заинтересованными сторонами, включая руководство государства и лидеров противоборствующих национальных групп. Это включает в себя содействие переговорному процессу и обеспечение участия всех заинтересованных сторон. При создании этой должности было признано, что наиболее частой причиной враждебных межэтнических отношений является недостаток или искажение информации. ВВКМ играет важную роль в налаживании эффективных каналов связи до того, как начнут развиваться враждебные отношения. Для построения мирного общества Верховный комиссар стремится к тому, чтобы все представители меньшинств были в достаточной мере вовлечены в общественную жизнь и справедливо представлены на национальном, региональном и местном уровнях. Обеспечивая участие меньшинств в принятии решений и предоставляя им возможность влиять на политику, государства могут предотвратить их маргинализацию. Активное и эффективное участие также предоставляет средства правовой защиты группам, которые считают, что их права нарушаются, и тем самым может предотвратить применение более радикальных мер для защиты своих прав. Важно отметить, что все правительства имеют право отказаться от участия Верховного комиссара и могут запретить ей въезд в страну. В таком случае ВВКМ должна проинформировать ОБСЕ.

The HCNM employs several different techniques in order to achieve her purpose of conflict prevention. The High Commissioner works very closely with the particular state involved and with the leaders of the relevant parties. While the HCNM ultimately cannot enforce any compulsory action, there are many ways that the HCNM can assist the situation. The High Commissioner will assist in preventing an escalating conflict by introducing a minimum standard of minority rights, which should be upheld by the state and other majority actors. She may also assist in implementing those standards and helping them become the norm in that state. There are seven sets of thematic recommendations that can provide a platform for better inter ethnic relations and help to reduce tension. These include recommendations on education, linguistic rights, participation, kin states, policing in multi ethnic societies, minority languages in broadcast media, and integration and conflict prevention. The HCNM frequently recommends that states take measures to protect minority languages, as this is one of the major causes of inter ethnic tension. However, the OSCE and HCNM also promote a policy of integration, which strives for a balance between protection of minority culture and the development of an overarching common identity. This involves integration policies such as encouragement to learn the state language. The High Commissioner also promotes education of national minority languages and religious practices as a way to prevent conflict. This is a way to foster an appreciation of diversity among communities and also to dissolve stereotypes about certain ethnic groups. The HCNM will also focus on improving communication between the parties involved, including leaders of the state and leaders of the opposing national groups. This involves assisting processes of negotiations and ensuring participation by all relevant parties. When creating the role, it was recognised that the most frequent cause of hostile inter ethnic relations was insufficient or distorted communication. The HCNM plays an important role in setting up lines of effective communication before hostile relations begin to develop. In order to develop a peaceful society the High Commissioner strives to ensure that all minority groups are sufficiently involved in public life, and are fairly represented at national, regional and local levels. By ensuring that minority groups are involved in decision making processes and that they enjoy some level of influence, states can prevent these groups from becoming marginalised. Active and effective participation also provides remedies for groups who feel their rights are being violated, and in doing so can prevent such groups from seeking remedies in a more violent manner. Importantly, all governments may exercise a right of refusal against participation of the High Commissioner, and may prevent her from entering the country. In such a circumstance, the HCNM is to inform the OSCE.

Участие в Украине

Первый HCNM, Макс ван дер Стол, был вовлечен в межэтническую напряженность в Украине между значительным русским меньшинством и правительством Украины с 1994 по 2001 год. Его работа в этот период была в значительной степени успешной в снижении напряженности и продвижении к мирным решениям. Этот конфликт был многоуровневым и подчеркивал важность поиска прочных решений в стремлении к миру. После распада СССР и обретения Украиной независимости в 1991 году, напряженность начала нарастать, поскольку Украина стремилась утвердить свою идентичность. В частности, эти непростые отношения были обусловлены историческим российским доминированием над Украиной, а также широким распространением русского языка в украинской жизни. Хотя HCNM и не был единственным влиятельным участником в урегулировании этих вопросов, он сыграл ключевую роль в создании динамики, направленной на мир. Гибкость мандата HCNM и характер его роли позволили ван дер Стоулу включиться в разрешение украинской напряженности на очень раннем этапе. Ему удалось выработать тактичный и творческий подход к решению деликатных проблем, возникших на тот момент. Успех его работы во многом объясняется его способностью выстраивать доверительные отношения со всеми заинтересованными сторонами и подходить к любым вопросам с позиций беспристрастности. HCNM был приглашен правительством Украины в феврале 1994 года. В то время в Украине существовало несколько проблем, связанных с национальными меньшинствами, которые вызывали напряженность. HCNM занимался урегулированием отношений между русским меньшинством и украинским большинством, статусом Крыма в составе Украины и возвращением крымских татар. Важно отметить, что перехода к насильственному конфликту во всех этих областях удалось избежать. Однако, несмотря на то, что работа HCNM была в основном успешной, она также выявила ограничения этой роли. Правительство Украины не было готово реализовать большинство его рекомендаций, хотя и демонстрировало готовность к постоянному взаимодействию с HCNM. Таким образом, хотя HCNM в конечном итоге сыграл важную роль в предотвращении конфликта в Украине, его возможности по обеспечению устойчивого решения по всем направлениям напряженности часто были ограничены.

The first HCNM, Max van der Stoel, was involved with inter ethnic tensions in Ukraine between a substantial Russian minority and the Ukraine government from 1994 to 2001. His work during this time was considered largely successful in reducing tensions and building towards peaceful solutions. This conflict was multi layered and emphasised the importance of finding durable solutions in the search for peace. Following the disintegration of the USSR and Ukrainian independence in 1991, tensions began to arise as Ukraine sought to establish its identity. In particular, these uneasy relations were caused by historical Russian domination over Ukraine, as well as the prevalence of Russian language in Ukrainian life. While the HCNM was not the only influential actor in managing and resolving these issues, he played a critical role in establishing movement towards peace. The flexibility of the HCNM's mandate and the nature of the role allowed van der Stoel to become involved in the tensions in Ukraine at a very early stage. He was able to craft a tactful and creative approach to dealing with the precarious issues that had arisen at that stage. The success of his work there is in large part credited to his ability to build a relationship of trust with the parties involved and to approach all issues from the basis of impartiality. The HCNM was invited to Ukraine by the government in February 1994. In Ukraine at that time there were several minority issues that were causing tension. The HCNM was involved in managing the relations between the Russian minority and the Ukrainian majority, the status of Crimea within Ukraine, and resettlement of the Crimean Tatars. Importantly, descent into violent conflict was prevented in all areas. However, while the HCNM's work was largely successful, it also exposed the limitations of the role. The Ukrainian government was unwilling to implement the majority of his recommendations, even though it was consistently willing to engage with the HCNM. Therefore, while the HCNM ultimately played a critical role in conflict prevention in Ukraine, his ability to secure a sustainable solution across all areas of tension was often limited.