Контроль Конгресса США над исполнительной властью.

Введение

Наблюдение Конгрессом США за исполнительной властью

Наблюдение Конгрессом за исполнительной властью включает в себя контроль за деятельностью исполнительной власти Соединенных Штатов, включая многочисленные федеральные агентства США. Это наблюдение охватывает анализ, мониторинг и надзор за федеральными агентствами, программами, деятельностью и реализацией политики. Конгресс осуществляет эту власть главным образом через свою систему комитетов. Наблюдение также осуществляется в рамках широкого спектра деятельности и контекстов Конгресса, включая слушания по вопросам утверждения полномочий, выделения ассигнований, проведения расследований и принятия законов постоянными комитетами; специализированные расследования, проводимые специальными комитетами; а также обзоры и исследования, выполняемые вспомогательными органами Конгресса и его сотрудниками. Право Конгресса осуществлять наблюдение основывается на его "подразумеваемых" полномочиях, закрепленных в Конституции, федеральных законах и регламентах Палаты представителей и Сената. Это неотъемлемая часть американской системы сдержек и противовесов.

Конституционность

Надзор является невыраженным, а не прямо прописанным полномочием в соответствии с Конституцией США. Устав правительства не предоставляет Конгрессу явного права проводить запросы или расследования в отношении исполнительной власти, иметь доступ к документам и материалам, находящимся в распоряжении исполнительной власти, или выдавать повестки для предоставления документов или показаний исполнительной властью. Вопрос о праве осуществлять надзор, пересматривать или расследовать деятельность исполнительной власти практически не обсуждался на Конституционном конвенте 1787 года и позднее в «Федералистских записках», которые выступали за ратификацию Конституции. Отсутствие дебатов объяснялось тем, что надзор и связанные с ним полномочия рассматривались как неотъемлемое право представительных собраний, принимающих публичные законы. Надзор также вытекает из многочисленных и разнообразных явно прописанных полномочий Конгресса в Конституции. Он подразумевается в полномочиях законодательной власти, в частности, в праве утверждать бюджет, принимать законы, создавать и содержать армию, обеспечивать военно-морской флот, объявлять войну, а также подвергать импичменту и отстранять от должности президента, вице-президента и других гражданских должностных лиц. Конгресс не мог бы разумно и ответственно осуществлять эти полномочия, не зная, что делает исполнительная власть, как реализуются программы, кем и за какую стоимость, и соблюдают ли должностные лица закон и законодательные намерения. Верховный суд США неоднократно подтверждал полномочия Конгресса по надзору, при условии соблюдения конституционных гарантий гражданских свобод. Например, в 1927 году суд установил, что при расследовании деятельности Министерства юстиции Конгресс имеет право рассматривать вопрос, «по которому могло бы быть принято законодательство или которому существенно помогла бы информация, полученная в ходе расследования».

Контроль Конгресса над агентствами

Если Конгресс полагает, что агентство отклонилось от своего первоначального мандата, Конгресс может отреагировать различными способами. Конгресс может принять закон, отменяющий решения агентства или ограничивающий его юрисдикцию. Конгресс может использовать свою власть над ассигнованиями для ограничения финансирования агентства. Конгресс также может сузить полномочия агентства в области регулирования. Например, в 1980-х годах Конгресс ограничил дискреционные полномочия Агентства по охране окружающей среды США в сфере регулирования, используя детализированные содержательные критерии для ограничения разработки EPA правил.

Принципы

В основе способности законодательной власти осуществлять контроль за исполнительной властью лежат как демократические принципы, так и практические соображения. Джон Стюарт Милль, британский философ-утилитарист, утверждал, что контроль является ключевой характеристикой полноценного представительного органа: "Главная задача представительного собрания – наблюдать за деятельностью правительства и контролировать его". В начале своей научной карьеры Вудро Вильсон рассматривал контроль как неотъемлемую часть законотворческой деятельности, которая традиционно считалась важнейшей функцией законодательной власти. Он писал: "Не менее важен, чем принятие законов, – неусыпный контроль за исполнительной властью". Философской основой для осуществления контроля является конституционная система сдержек и противовесов между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти. Джеймс Мэдисон, известный как "Отец Конституции", описал эту систему в "Федералисте" № 51 как установление "подчиненного распределения власти, где постоянная цель состоит в разделении и организации различных должностей таким образом, чтобы каждая из них служила сдерживающим фактором для других".

Конституция США

Хотя Конституция США не предоставляет никаких формальных, прямых полномочий для надзора или расследования деятельности исполнительной власти или управления программами, надзор подразумевается в перечне полномочий, закрепленных за Конгрессом. Законодательный орган уполномочен ассигновать средства, создавать и содержать армию, обеспечивать создание и содержание военно-морского флота, объявлять войну, обеспечивать организацию и призыв ополчения, регулировать межгосударственную и внешнюю торговлю, учреждать почтовые отделения и почтовые тракты, давать консультации и согласие на заключение договоров и утверждение президентских кандидатур (Сенат), а также осуществлять импичмент (Палата представителей) и проводить суд (Сенат) над президентом, вице-президентом и гражданскими должностными лицами за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления и проступки. Подкрепляет эти полномочия широкое полномочие Конгресса "издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для осуществления вышеуказанных полномочий и всех других полномочий, предоставленных настоящей Конституцией правительству Соединенных Штатов или любому департаменту или должностному лицу". Право осуществлять надзор проистекает из этих конституционных полномочий. Конгресс не смог бы разумно и ответственно осуществлять их, не зная, что делает исполнительная власть, как осуществляется управление программами, кем и за какую стоимость, и соблюдают ли должностные лица закон и соответствуют ли они законодательным намерениям. Верховный суд признал законным право Конгресса проводить расследования, при условии соблюдения конституционных гарантий гражданских свобод. В 1927 году суд установил, что, расследуя деятельность Министерства юстиции, Конгресс рассматривал вопрос, по которому могло быть принято законодательство или информация, полученная в ходе расследования, могла бы существенно способствовать его разработке.

Устав

Положение Конституции о "необходимых и надлежащих" полномочиях также позволяет Конгрессу принимать законы, предписывающие надзор со стороны его комитетов, наделяющие его и его вспомогательные органы соответствующими полномочиями, а также возлагающие на исполнительную власть конкретные обязанности по предоставлению отчетов или консультаций с Конгрессом и даже получению его одобрения для конкретных действий. Законодательной власти предоставлены широкие полномочия по надзору в ряде важных законов. Закон о реорганизации законодательной деятельности 1946 года (P. L. 79 601) впервые прямо предусматривал "законодательный надзор" в публичном законодательстве. Он предписывал постоянным комитетам Палаты представителей и Сената "постоянно следить" за программами и ведомствами, находящимися в их ведении; санкционировал привлечение профессионального персонала; и расширил полномочия Генерального контролера, главы следственного и аудиторского подразделения Конгресса – Управления подотчетности правительства (GAO). Закон о реорганизации законодательной деятельности 1970 года (P. L. 91 510) уполномочил каждый постоянный комитет "постоянно рассматривать и изучать применение, администрирование и исполнение" законов, находящихся в его ведении; увеличил штат профессиональных сотрудников комитетов; расширил помощь, оказываемую Службой исследований Конгресса; и укрепил ответственность GAO за оценку программ. Закон о бюджетном процессе Конгресса 1974 года (P. L. 93 344) позволил комитетам самостоятельно проводить оценку программ или передавать ее на аутсорсинг; укрепил роль GAO в получении финансовой, бюджетной и программной информации; и повысил возможности GAO по анализу. Помимо этих общих полномочий, многочисленные законы обязывают исполнительную власть предоставлять информацию Конгрессу или консультироваться с ним. Например, Закон о деятельности правительства и результатах 1993 года (P. L. 103 62) требует, чтобы ведомства консультировались с Конгрессом по своим стратегическим планам и ежегодно отчитывались о планах, целях и результатах деятельности. В Конгресс ежегодно представляется более 2000 отчетов федеральными департаментами, агентствами, комиссиями, управлениями и отделами. Например, генеральные инспекторы (IG) периодически докладывают главе ведомства и Конгрессу о своих выводах относительно растрат, мошенничества и злоупотреблений, а также о своих рекомендациях по принятию корректирующих мер. Генеральным инспекторам также предписано немедленно представлять специальные доклады о наиболее серьезных проблемах главе ведомства, который в течение семи дней передает их в неизменном виде в Конгресс. Закон о консолидации отчетов 2000 года (P. L. 106 531) также обязывает генеральных инспекторов выявлять и описывать наиболее серьезные проблемы управления и эффективности своих ведомств и кратко оценивать прогресс в их решении. Это новое требование является частью более масштабных усилий отдельных ведомств по объединению своих многочисленных отчетов по финансовым вопросам и вопросам управления эффективностью в единый годовой отчет. Цель состоит в том, чтобы повысить координацию и эффективность в ведомствах; улучшить качество соответствующей информации; и предоставить ее в более содержательном и полезном формате для Конгресса, президента и общественности. Кроме того, Конгресс создает комиссии и формирует рабочие группы для изучения и выработки рекомендаций по отдельным направлениям политики, что также может включать в себя изучение деятельности исполнительной власти. История предоставления отчетов Конгрессу имеет давние корни. Действительно, один из первых законов Первого Конгресса – Акт 1789 года об учреждении Министерства финансов (1 Stat. 66) – предписывал секретарю и казначею отчитываться непосредственно перед Конгрессом о государственных расходах и всех счетах. Секретарь также был обязан "составлять отчеты и предоставлять информацию любой ветви законодательной власти по всем вопросам, переданным ему Сенатом или Палатой представителей, или относящимся к его компетенции". Помимо этих обязательств по отчетности, государственные служащие могут предоставлять информацию Конгрессу по собственной инициативе. В начале 20-го века Конгресс принял закон, отменяющий "запрет" (gag rule), изданный президентом, который запрещал сотрудникам напрямую общаться с Конгрессом (5 U. S. C. 7211 (1994)). Другие законы о "разоблачителях" (whistleblower statutes), которые были специально распространены на сотрудников разведывательного сообщества (P. L. 105 272), гарантируют право государственных служащих подавать прошения или предоставлять информацию Конгрессу или его членам. Правила Палаты представителей и Сената также закрепляют функцию надзора. Например, правила Палаты представителей и Сената предусматривают, соответственно, "специальный надзор" или "комплексный политический надзор" для определенных комитетов по вопросам, относящимся к их полномочиям по принятию законов. Кроме того, правила Палаты представителей обязывают каждый постоянный комитет требовать от своих подкомитетов проведения надзора или создания подкомитета по надзору для этой цели. Правила Палаты представителей также предписывают каждому комитету представлять повестку дня надзора, в которой перечисляются планируемые темы надзора на предстоящую сессию Конгресса, в Комитет Палаты представителей по правительственной реформе, который собирает и публикует эти повестки дня. Комитет Палаты представителей по правительственной реформе и Комитет Сената по делам правительства, которые осуществляют надзор практически за всей федеральной системой, также уполномочены рассматривать и изучать деятельность правительства для определения ее экономичности и эффективности и представлять рекомендации на основе отчетов GAO. Кроме того, правила Палаты представителей требуют, чтобы выводы и рекомендации Комитета по правительственной реформе рассматривались профильными комитетами, если они представлены им своевременно.

The "necessary and proper" clause of the Constitution also allows Congress to enact laws that mandate oversight by its committees, grant relevant authority to itself and its support agencies, and impose specific obligations on the executive to report to or consult with Congress, and even seek its approval for specific actions. Broad oversight mandates exist for the legislature in several significant statutes. The Legislative Reorganization Act of 1946 (P. L. 79 601), for the first time, explicitly called for "legislative oversight" in public law. It directed House and Senate standing committees "to exercise continuous watchfulness" over programs and agencies under their jurisdiction; authorized professional staff for them; and enhanced the powers of the Comptroller General, the head of Congress’s investigative and audit arm, the Government Accountability Office (GAO). The Legislative Reorganization Act of 1970 (P. L. 91 510) authorized each standing committee to "review and study, on a continuing basis, the application, administration and execution" of laws under its jurisdiction; increased the professional staff of committees; expanded the assistance provided by the Congressional Research Service; and strengthened the program evaluation responsibilities of GAO. The Congressional Budget Act of 1974 (P. L. 93 344) allowed committees to conduct program evaluation themselves or contract out for it; strengthened GAO’s role in acquiring fiscal, budgetary, and program related information; and upgraded GAO’s review capabilities. Besides these general powers, numerous statutes direct the executive to furnish information to or consult with Congress. For example, the Government Performance and Results Act of 1993 (P. L. 103 62) requires agencies to consult with Congress on their strategic plans and report annually on performance plans, goals, and results. In fact, more than 2,000 reports are submitted each year to Congress by federal departments, agencies, commissions, bureaus, and offices. Inspectors general (IGs), for instance, report their findings about waste, fraud, and abuse, and their recommendations for corrective action, periodically to the agency head and Congress. The IGs are also instructed to issue special reports concerning particularly serious problems immediately to the agency head, who transmits them unaltered to Congress within seven days. The Reports Consolidation Act of 2000 (P. L. 106 531), moreover, instructs the IGs to identify and describe their agencies' most serious management and performance challenges and briefly assess progress in addressing them. This new requirement is to be part of a larger effort by individual agencies to consolidate their numerous reports on financial and performance management matters into a single annual report. The aim is to enhance coordination and efficiency within the agencies; improve the quality of relevant information; and provide it in a more meaningful and useful format for Congress, the president, and the public. In addition, Congress creates commissions and establishes task forces to study and make recommendations for select policy areas that can also involve examination of executive operations and organizations. There is a long history behind executive reports to Congress. Indeed, one of the first laws of the First Congress—the 1789 Act to establish the Treasury Department (1 Stat. 66)—called upon the secretary and the treasurer to report directly to Congress on public expenditures and all accounts. The secretary was also required "to make report, and give information to either branch of the legislature respecting all matters referred to him by the Senate or House of Representatives, or which shall appertain to his office." Separate from such reporting obligations, public employees may provide information to Congress on their own. In the early part of the 20th century, Congress enacted legislation to overturn a "gag" rule, issued by the president, that prohibited employees from communicating directly with Congress (5 U. S. C. 7211 (1994)). Other "whistleblower" statutes, which have been extended specifically to cover personnel in the intelligence community (P. L. 105 272), guarantee the right of government employees to petition or furnish information to Congress or a member. House and Senate chamber rules also reinforce the oversight function. House and Senate rules, for instance, provide for "special oversight" or "comprehensive policy oversight", respectively, for specified committees over matters that relate to their authorizing jurisdiction. In addition, House rules direct each standing committee to require its subcommittees to conduct oversight or to establish an oversight subcommittee for this purpose. House rules also call for each committee to submit an oversight agenda, listing its prospective oversight topics for the ensuing Congress, to the House Committee on Government Reform, which compiles and prints the agendas. The House Government Reform Committee and the Senate Governmental Affairs Committee, which have oversight jurisdiction over virtually the entire federal government, furthermore, are authorized to review and study the operation of government activities to determine their economy and efficiency and to submit recommendations based on GAO reports. In addition, House rules require that the findings and recommendations from the Government Reform Committee be considered by authorizing panels, if presented to them in a timely fashion.

Деятельность и направления

Надзор осуществляется посредством широкого спектра деятельности и возможностей Конгресса. Одним из наиболее широко освещаемых видов являются сравнительно редкие расследования, проводимые специальными комитетами по поводу крупных скандалов или сбоев в работе исполнительной власти. Примерами служат временные расследования комитета по изучению: приобретения Китаем информации о ядерном оружии США в 1999 году; дела Иран-Контрас в 1987 году; злоупотреблений разведывательных служб в 1975–1976 годах и скандала Уотергейт в 1973–1974 годах. Прецедент для такого рода надзора уходит корнями в два столетия назад: в 1792 году специальный комитет Палаты представителей расследовал поражение армии от конфедерации индейских племен. По сравнению с этими расследованиями специальных комитетов, другие конгрессные расследования в последние годы – касающиеся дела Уайтуотер, доступа к файлам Федерального бюро расследований, увольнений из Офиса по туризму Белого дома и финансирования избирательных кампаний – опирались на постоянные комитеты. Процедура импичмента президента Билла Клинтона в 1998 году в Палате представителей и в 1999 году в Сенате также потребовала значительного надзора. Этот надзор охватывал не только президента и сотрудников Белого дома, но и распространялся на офис независимого прокурора, в частности, на его полномочия, юрисдикцию и расходы. Хотя такие заметные усилия важны, они обычно составляют лишь небольшую часть общей работы Конгресса по надзору. Более регулярный и систематический анализ, мониторинг и контроль осуществляются в рамках других видов деятельности и контекстов Конгресса. Особенно важны слушания по бюджетным ассигнованиям агентствам, а также слушания по утверждению существующих программ. Кроме того, проверки деятельности исполнительной власти и реализации программ сотрудниками Конгресса, вспомогательными органами и специально созданными комиссиями и рабочими группами обеспечивают дополнительный надзор. Еще одним инструментом надзора является резолюция о расследовании, представляющая собой простое постановление, содержащее прямое требование или запрос к президенту или главе исполнительного департамента предоставить Палате представителей конкретную фактическую информацию, находящуюся в распоряжении администрации.

Oversight occurs through a wide variety of congressional activities and avenues. Some of the most publicized are the comparatively rare investigations by select committees into major scandals or into executive branch operations gone awry. Cases in point are temporary select committee inquiries into: China’s acquisition of U. S. nuclear weapons information, in 1999; the Iran–Contra affair, in 1987; intelligence agency abuses, in 1975–1976, and the Watergate scandal in 1973–1974. The precedent for this kind of oversight goes back two centuries: in 1792, a special House committee investigated the defeat of an Army force by confederated Indian tribes. By comparison to these select panel investigations, other congressional inquiries in recent Congresses—into the Whitewater controversy, access to Federal Bureau of Investigation files, White House Travel Office firings, and campaign financing—have relied upon standing committees. The impeachment proceedings against President Bill Clinton in 1998 in the House and in 1999 in the Senate also generated considerable oversight. The oversight not only encompassed the president and the White House staff, but also extended to the office of independent counsel, specifically its authority, jurisdiction, and expenditures. Although such highly visible endeavors are significant, they usually reflect only a small portion of Congress’s total oversight effort. More routine and regular review, monitoring, and supervision occur in other congressional activities and contexts. Especially important are appropriations hearings on agency budgets as well as authorization hearings for existing programs. Separately, examinations of executive operations and the implementation of programs—by congressional staff, support agencies, and specially created commissions and task forces—provide additional oversight. Another avenue of oversight is a resolution of inquiry, which is a simple resolution making a direct request or demand of the president or the head of an executive department to furnish the House of Representatives with specific factual information in the administration’s possession.

Обучение по надзору Конгресса

Служба конгресса США (CRS) и Проект по государственному надзору (Project On Government Oversight), независимая некоммерческая организация, осуществляющая общественный контроль, обучают сотрудников Конгресса эффективному осуществлению надзора.