Введение
Дипломатический ранг
Консул — официальный представитель правительства, проживающий в иностранном государстве для оказания помощи и защиты гражданам страны консула, а также для содействия развитию и упрощения коммерческих и дипломатических отношений между двумя странами. Консул обычно входит в состав дипломатического корпуса или внешней службы правительства и, таким образом, пользуется определенными привилегиями и защитой в принимающем государстве, хотя и не обладает полным дипломатическим иммунитетом. В отличие от посла, который является единственным представителем одного правительства при другом, государство может назначить несколько консулов в иностранном государстве, как правило, в крупных городах. Консулам обычно поручается оказание помощи в решении бюрократических вопросов как гражданам своей страны, путешествующим или проживающим за рубежом, так и гражданам страны пребывания, желающим путешествовать или вести торговлю со страной консула.
Предыдущий: классический греческий proxenos
В классической Греции некоторые функции современного консула выполнял проксенос. В отличие от современной должности, проксенос был гражданином принимающего полиса (в Греции – города-государства). Проксенос обычно был состоятельным купцом, имевшим социально-экономические связи с другим городом и оказывавшим помощь его гражданам, когда они оказывались в затруднительном положении в его городе. Должность проксеноса часто передавалась по наследству в определенной семье. Современные почетные консулы выполняют функцию, в определенной степени схожую с функцией этого древнегреческого института.
Историческое развитие термина
Консулы были высшими магистратами Римской Республики и Римской империи. Термин был возрожден Генуэзской республикой, которая, в отличие от Рима, предоставляла его различным государственным должностным лицам, не обязательно ограничиваясь высшими. Среди них были генуэзские чиновники, размещенные в различных средиземноморских портах, чья роль включала обязанности, аналогичные обязанностям современного консула (то есть помощь генуэзским купцам и морякам, испытывающим трудности с местными властями). Консолат де мар был учреждением, основанным во время правления Петера IV Арагонского в четырнадцатом веке и распространившимся на 47 пунктов по всему Средиземноморью. Это был прежде всего судебный орган, администрировавший морское и коммерческое право как lex mercatoria. Хотя консолат де мар был учрежден кортесами Арагона, консулы были независимы от короля. Это различие между консульскими и дипломатическими функциями сохраняется (по крайней мере, формально) и по сей день. Современные консулы сохраняют ограниченные судебные полномочия для разрешения споров на судах под их флагом (в частности, касающихся выплаты заработной платы морякам). Консульство торговцев было учреждено в 1543 году в Севилье как торговая гильдия для контроля торговли с Латинской Америкой и имело отделения в главных городах испанских колоний. Связь слова "консуль" с торговлей и коммерческим правом сохраняется во французском языке. Во франкоязычных странах судья-консуль (juge consulaire) – это непрофессиональный судья, избираемый торговой палатой для разрешения коммерческих споров в первой инстанции (во Франции он заседает в составе коллегий из трех человек, а в Бельгии – совместно с профессиональным магистратом).
Любек
В общественной жизни Любека в XIX веке, как изображено в романе Томаса Манна «Будденброки» – основанном на глубоком личном знании Манном своего родного города – назначение консулом иностранного государства было источником значительного социального престижа среди городской торговой элиты. Как показано в книге, должность консула конкретной страны на практике передавалась по наследству в определенной семье, чья усадьба украшалась гербом представляемого государства, а это государство подтверждало сына консула или другого наследника в этой должности после смерти предыдущего консула. Как неоднократно упоминает Манн, жену консула называли «консулиной» и она продолжала носить этот титул даже после смерти мужа. В книге упоминаются консулы Дании, Нидерландов и Португалии.
Роль и обязанности
Консульство – это учреждение консула, которое обычно подчиняется главному представителю государства в столице иностранной страны (государства пребывания), как правило, посольству или – между странами Содружества – высшей комиссии. Как и термины "посольство" или "высшая комиссия", "консульство" может обозначать не только должность консула, но и здание, в котором консул и его сотрудники работают. Консульство может располагаться в одном здании с посольством.
Консульский ранг
Консул высшего ранга называется генеральным консулом и назначается в генеральное консульство. Обычно под руководством генерального консула работают один или несколько заместителей генерального консула, консулов, вице-консулов и консульских агентов. Страна может назначить более одного генерального консула в другую страну. Генеральный консул (CG) (множественное число: генеральные консулы) – это должностное лицо, возглавляющее генеральное консульство и являющееся консулом высшего ранга, работающим в конкретном месте. Генеральный консул может также нести ответственность за консульские округа, включающие другие подчиненные консульские учреждения в пределах страны. Генеральный консул представляет свое государство в стране пребывания, однако окончательное право выступать от имени своей страны в другой стране принадлежит только послу. Другое определение – руководитель консульского отдела посольства. Этот генеральный консул является дипломатом и членом команды посла.
Власть и деятельность
Консулы различных рангов могут обладать специальными юридическими полномочиями для осуществления определенных видов деятельности, таких как нотариальное заверение документов. Поэтому дипломатические сотрудники с иными обязанностями могут получать консульские патентные грамоты (комиссии). Помимо положений Венской конвенции о дипломатических отношениях, существует немного формальных требований, определяющих обязанности консульского должностного лица. Например, в некоторых странах консульские должностные лица могут отвечать за выдачу виз, в то время как другие страны могут ограничить "консульские услуги" оказанием помощи соотечественникам, легализацией документов и т.п. Тем не менее, консульства возглавляются консулами различных рангов, даже если эти должностные лица не имеют существенного отношения к более узкому пониманию консульской службы. Деятельность консульства включает в себя защиту интересов своих граждан, временно или постоянно проживающих в принимающей стране, выдачу паспортов, выдачу виз иностранцам и публичную дипломатию. Однако традиционно основная роль консульства заключается в содействии торговле – оказании помощи компаниям в инвестициях, а также в импорте и экспорте товаров и услуг как в свою страну, так и из принимающей страны. Хотя это не афишируется, консульства, как и посольства, могут также заниматься сбором разведывательной информации в аккредитованной стране.
Консульские округа
Вопреки распространенному мнению, многие сотрудники консульств могут быть профессиональными дипломатами, но они обычно не обладают дипломатическим иммунитетом, если не аккредитованы в этом качестве. Иммунитеты и привилегии консулов и аккредитованного персонала консульств (консульский иммунитет) обычно ограничиваются действиями, совершаемыми в рамках их служебных обязанностей, а в отношении самого консульства – теми, что необходимы для выполнения официальных функций. На практике применение и объем консульских привилегий и иммунитетов могут существенно различаться в разных странах. Консульств больше, чем дипломатических представительств, таких как посольства. Послов направляют только в столицу иностранного государства (но в исключительных случаях и за пределами страны, например, при наличии нескольких мандатов, когда небольшая держава может аккредитовать одного посла при нескольких соседних государствах с относительно невысоким значением, которые не считаются важными союзниками). Консулы направляются в столицу государства и в другие города по всей стране, особенно в центры экономической активности и города с большим количеством проживающих за рубежом граждан. Например, в Соединенных Штатах большинство стран имеют генеральное консульство в Нью-Йорке (где находится штаб-квартира Организации Объединенных Наций), а некоторые – генеральные консульства в других крупных городах. Консульства являются подчиненными представительствами дипломатической миссии своей страны (как правило, посольства в столице принимающей страны). Дипломатические представительства учреждаются в соответствии с международным правом на основании Венской конвенции о дипломатических отношениях, а генеральные консульства и консульства – на основании Венской конвенции о консульских отношениях. Формально, по крайней мере в американской системе, консульская карьера (в порядке убывания рангов: генеральный консул, консул, вице-консул, почетный консул) образует иерархию, отличную от дипломатической службы в строгом смысле. Однако нередки случаи перехода сотрудников из одной иерархии в другую, а также направления консульских должностных лиц в столицу для выполнения исключительно консульских функций в консульском отделе дипломатического представительства, например, в посольстве. Между странами Содружества как дипломатическая, так и консульская деятельность может осуществляться через Верховное комиссариат в столице, хотя крупные страны Содружества обычно также имеют консульства и генеральные консульства в крупных городах. Например, Торонто, Сидней и Окленд имеют большее экономическое значение, чем их национальные столицы, что обусловливает необходимость наличия там консульств.
Гонконг
Когда Гонконг находился под британским управлением, дипломатические представительства стран Содружества, таких как Канада, Австралия, Новая Зеландия, Индия, Малайзия и Сингапур, назывались комиссиями. После передачи суверенитета Китаю в 1997 году они были переименованы в генеральные консульства, а последний комиссар стал генеральным консулом. Однако австралийская комиссия была переименована в генеральное консульство еще в 1986 году. В связи со статусом Гонконга как специального административного района Китая, генеральные консульства некоторых стран в Гонконге отчитываются непосредственно в соответствующие министерства иностранных дел, а не в посольства в Пекине, например, Канады, Великобритании и Соединенных Штатов.
Почетный консул
Некоторые консулы не являются карьерными сотрудниками представляемого государства. Они могут быть местными жителями, имеющими гражданство страны направляющей, а в небольших городах или городах, расположенных далеко от постоянных дипломатических представительств, иностранное правительство, считающее желательным хоть какое-то представительство, может назначить на эту роль человека, ранее не состоявшего на дипломатической службе. Такой консул вполне может совмещать эту работу со своей (часто коммерческой) частной деятельностью, а в некоторых случаях даже не быть гражданином страны направляющей. Такие консульские назначения обычно получают наименование почетного консула или консула ad honorem. Практика приема и назначения таких консулов варьируется от страны к стране: одни используют оба варианта, другие – один из них, а третьи – ни один. Уровень прозрачности также различается: некоторые государства даже не публикуют такую информацию на сайтах своих министерств иностранных дел. Более того, некоторые страны вообще не используют систему почетных консулов. Соединенные Штаты Америки ограничивают круг лиц, которых они признают почетными консулами, и предоставляют им лишь ограниченные права. В отдельных случаях "лица, обвиняемые в финансировании терроризма, торговле оружием и наркотиками" злоупотребляли своим положением почетных консулов. Несмотря на другие виды деятельности, почетные консульские должностные лица (в широком смысле этого термина) в некоторых случаях также несут ответственность за благополучие граждан страны направляющей в пределах своей компетенции.