Введение
Омбудсмен Европейского Союза
Европейский омбудсмен – это межинституциональный орган Европейского Союза, который обеспечивает контроль за деятельностью институтов, органов и агентств ЕС и способствует добросовестному управлению. Омбудсмен оказывает помощь гражданам, предприятиям и организациям, сталкивающимся с проблемами в отношениях с администрацией ЕС, путем расследования жалоб, а также путем самостоятельного изучения более широких системных проблем. Действующим омбудсменом является Эмили О’Райли. Европейский омбудсмен имеет представительства в Страсбурге и Брюсселе.
История
Европейский омбудсмен был учрежден Маастрихтским договором, а первым им стал Якоб Сёдерман из Финляндии, избранный Европейским парламентом в 1995 году. Действующий омбудсмен, Эмили О’Рейли из Ирландии, приступила к исполнению обязанностей 1 октября 2013 года.
Назначение
Европейский омбудсмен избирается Европейским парламентом. Омбудсмен избирается на срок 5 лет, который может быть продлен. По запросу Парламента, Суд Европейского союза может отстранить Омбудсмана от должности, если "он или она больше не соответствует требованиям, необходимым для исполнения своих обязанностей, или если он или она совершил(а) серьезное проступки". (Статья 228 Договора о функционировании ЕС)
Полномочия и полномочия
Любой гражданин или организация ЕС может обратиться к Европейскому омбудсмену с просьбой провести расследование в отношении учреждения ЕС в связи с ненадлежащим управлением: административными нарушениями, несправедливостью, дискриминацией, злоупотреблением властью, отказом в предоставлении ответа, отказом в доступе к информации или неоправданной задержкой. Омбудсмен не уполномочен расследовать деятельность Европейского суда в его юрисдикционной функции, Общего суда, Суда по делам государственной службы, национальных и региональных администраций (даже в вопросах, касающихся права ЕС), судебных органов, частных лиц или компаний. Омбудсмен не обладает полномочиями, обязывающими к исполнению его рекомендаций, однако общий уровень их выполнения достаточно высок. Омбудсмен в основном опирается на силу убеждения и гласность. В 2011 году общий процент выполнения рекомендаций омбудсмена учреждениями ЕС составил 82%. Агентства ЕС продемонстрировали 100% уровень выполнения. Уровень выполнения рекомендаций Европейской комиссией соответствовал общему показателю в 82%, а Европейское управление по подбору персонала (EPSO) – 69%.
Дела
Согласно договорам ЕС, каждый гражданин ЕС имеет право обратиться к Европейскому омбудсмену. Одним из примеров дел, рассмотренных омбудсменом, стала задержка выплаты комиссией гонорара немецкому научному журналисту. Комиссия объяснила задержку, выплатила проценты и ускорила последующие выплаты экспертам. В другом случае, после жалобы гражданина Венгрии, EPSO согласилась уточнить информацию в объявлениях о конкурсах на замещение должностей, касающуюся требований к кандидатам и предварительного отбора. Третий случай был разрешен, когда омбудсмен обязал Совет опубликовать документы, существование которых ранее не было признано. Несмотря на репутацию евроскептической страны, в 2009 году наименьшее количество обращений поступило из Соединенного Королевства. Европейский омбудсмен оказывает помощь гражданам, предприятиям и объединениям, сталкивающимся с проблемами в работе органов власти ЕС. Основные направления деятельности Европейского омбудсмена включают прозрачность деятельности институтов ЕС; прозрачность и подотчетность при принятии решений в ЕС; прозрачность лоббистской деятельности; этические вопросы; соблюдение основных прав; политику ЕС в области конкуренции; и участие граждан в процессе принятия решений в ЕС.
Прозрачность права доступа к документам ЕС
Жалобы, касающиеся отсутствия прозрачности, являются наиболее распространенной категорией жалоб, поступающих Европейскому омбудсмену, составляя от 20% до 30% от общего числа жалоб. Они главным образом связаны с отказом институтов ЕС предоставить документы по запросу гражданина. Это право граждан на доступ к документам ЕС закреплено Хартией основных прав Европейского Союза. В случае, если гражданину отказано в доступе к запрошенным документам, он или она может обратиться с жалобой к Европейскому омбудсмену, чтобы попытаться найти решение. Например, в деле 693/2011/RA, после отказа Европейского агентства по лекарственным средствам (EMA) в предоставлении публичного доступа к клиническим исследованиям препарата для лечения рассеянного склероза, Омбудсмен предложил дружественное решение с подробными рекомендациями по данному конкретному случаю, стремясь обеспечить прозрачность, о которой просил заявитель. EMA положительно отреагировала на это и полностью приняла предложенное Европейским омбудсменом дружественное решение.
Прозрачность лоббирования
Европейский омбудсмен работает над обеспечением того, чтобы демократический процесс принятия решений в ЕС характеризовался высочайшими стандартами прозрачности. Для этого особое внимание уделяется группам интересов и их вовлеченности и влиянию в институтах ЕС. Прозрачность лоббистской деятельности – одна из ключевых областей работы Европейского омбудсмена, который реализует различные стратегические инициативы, направленные на смягчение потенциальных конфликтов интересов. Европейский омбудсмен принимал участие в создании Реестра прозрачности, который позволил гражданам узнать, кто пытается повлиять на лиц, принимающих решения в ЕС. Например, в 2014 году Европейский омбудсмен опубликовал окончательное решение по результатам официального расследования, в котором установил, что "отказ Комиссии публиковать в сети Интернет сведения обо всех встречах, проводимых ее службами и сотрудниками с представителями табачной промышленности", является примером ненадлежащего управления.
Этические вопросы
Жалобы на этические вопросы, поступающие в Европейскому омбудсмену, могут касаться различных проблем – от конфликта интересов до ситуации "вращающихся дверей", когда человек, работающий в частном секторе, переходит на тесно связанные должности в государственном секторе и наоборот. Европейский омбудсмен подчеркивал, что администрация ЕС должна придерживаться "золотых стандартов в вопросах этического поведения". Например, одно расследование, завершенное в 2020 году, касалось корпоративного спонсорства председательства в Совете Европейского союза. Оно началось с жалобы НПО, выразившей обеспокоенность по поводу получения румынским председательством в ЕС спонсорской поддержки от крупной компании по производству безалкогольных напитков в контексте председательства. Омбудсмен посчитал, что "поскольку председательство является частью Совета, его деятельность, скорее всего, будет восприниматься широкой европейской общественностью как связанная со всем Советом Европейского союза" и может повлечь за собой "репутационные риски". В итоге Совет согласился с выводами Европейского омбудсмена и разработал рекомендации для государств-членов, указав, что они больше не будут принимать спонсорство в период своего председательства.
Основные права
Ключевой частью работы Европейского омбудсмена является обеспечение соблюдения институтами ЕС основных прав. Например, в 2015 году Европейский омбудсмен провел расследование совместно с 19 членами Европейской сети омбудсменов, касающееся соблюдения Фронтесом основных прав при принудительном возвращении мигрантов в страны их происхождения. По результатам расследования было установлено, что в вопросах организации совместных возвращений нелегальных мигрантов существует значительный "потенциал для улучшения", и были даны подробные рекомендации Фронтесу по совершенствованию этой работы. Фронтекс положительно отреагировал на многие из этих рекомендаций.
Участие граждан
В своей роли модератора и связующего звена между гражданами и институтами ЕС, Европейский омбудсмен также способствует участию и вовлечению граждан в европейскую политику, например, требуя большей прозрачности, чтобы граждане могли следить за ходом дел, или продвигая по собственной инициативе внедрение более коллегиальных процессов принятия решений. Значительное число жалоб, которые Европейский омбудсмен получает в этой связи, связано с проблемами в функционировании публичных консультаций Европейской комиссии и Европейской гражданской инициативы (ЕГИ). В 2014 году Европейский омбудсмен пригласил организаторов ЕГИ (таких как гражданское общество, организации и заинтересованные стороны) предоставить обратную связь по ЕГИ. Европейский омбудсмен может проводить расследования по полученной жалобе и инициировать расследования самостоятельно. В качестве методов своей деятельности он может запрашивать информацию у соответствующего учреждения, изучать материалы дела и брать показания у должностных лиц. Европейский омбудсмен дополняет работу судов, предлагая гражданам альтернативный способ разрешения споров с администрацией ЕС без несения таких расходов, как оплата услуг адвокатов или пошлин. Однако Европейский омбудсмен не обладает полномочиями выносить юридически обязательные решения, поэтому может выступать лишь в качестве посредника в споре. Используя полномочия, предоставленные Уставом Европейского омбудсмена, он может потребовать от любого учреждения, в отношении которого возникли вопросы о ненадлежащем управлении, "предоставить информацию, ознакомиться с его материалами и допросить его сотрудников", а также предложить решения по делу. При выявлении фактов ненадлежащего управления Европейский омбудсмен может выдвигать предложения в виде вариантов решения проблемы, рекомендаций и предложений. Основным способом разрешения дела, который использует Европейский омбудсмен, является предложение решения, то есть варианта, приемлемого как для заявителя, так и для заинтересованного учреждения. Такой подход может привести к быстрому, конструктивному и благоприятному результату для заявителя. Однако этот метод не всегда эффективен для достижения системных изменений в общественных интересах. Если учреждение отклоняет предложенное дружественное решение, Европейский омбудсмен может воспользоваться полномочиями, предусмотренными статьей 4 Устава, и разработать рекомендации для соответствующего учреждения. Эти рекомендации публикуются на веб-сайте Омбудсмена, что обеспечивает определенную гласность и привлекает внимание общественности к выявленным фактам ненадлежащего управления. Если ни предложенное решение, ни рекомендации не привели к результату, Европейский омбудсмен может опубликовать предложения по улучшению, адресованные учреждению, для решения проблемы. Эти публичные предложения могут выявить системные проблемы ненадлежащего управления и предложить меры по их устранению, способствующие системным улучшениям в общественных интересах. Если в конце расследования учреждение отклоняет его окончательные выводы или рекомендации, Омбудсмен может публично раскритиковать его, подчеркнув важность вопроса, и представить специальный доклад в Европейский парламент. Многие жалобы, поступающие в Европейский омбудсмен, выходят за рамки его компетенции. В 2020 году Европейский омбудсмен обработал 1400 жалоб, не относящихся к его сфере компетенции. Большинство таких жалоб поступило из Испании, Польши и Германии. Это объясняет значительную разницу между процентом открытых расследований и количеством поданных жалоб. В любом случае Европейский омбудсмен стремится отвечать на все жалобы, даже на те, которые не входят в его компетенцию. В таких случаях он помогает заявителям, разъясняя свой мандат и советуя, в какие органы следует обратиться с жалобой. С согласия заявителя Европейский омбудсмен может также перенаправить жалобу членам Европейской сети омбудсменов (ENO). На протяжении многих лет Европейская комиссия была учреждением, получающим наибольшее количество запросов от Европейского омбудсмена. Например, в 2020 году 210 расследований были открыты в отношении Европейской комиссии, по сравнению с 30 в отношении Управления по подбору персонала ЕС, 14 – Европейской службы внешних действий, 12 – Европейского управления по борьбе с мошенничеством (OLAF), 11 – Европейского парламента, 9 – Европейского центрального банка, 9 – Европейского инвестиционного банка, 34 – агентств ЕС и 41 – всех остальных органов. Основными темами расследований, проведенных Европейским омбудсменом в 2020 году, были: функционирование "Механизма рассмотрения жалоб" Европейского агентства по охране границ и береговой охраны (Frontex) в отношении жалоб, связанных с соблюдением основных прав; прозрачность Совета ЕС во время кризиса, вызванного COVID-19; и сбор и обработка информации Европейским центром профилактики и контроля заболеваний во время кризиса, вызванного COVID-19.
Эффективность, воздействие и достижения
С момента своего создания в 1995 году Европейский омбудсмен зарекомендовал себя как институт, выполняющий миссию "доброго управления", продвигая эту идею и укрепляя свои позиции в институциональной системе ЕС. Он активно работает на благо широкой общественности, и одна из его целей – добиться "реальных улучшений для заявителей и общественности в отношениях с администрацией ЕС". С одной стороны, Европейский омбудсмен реагирует на жалобы физических лиц, компаний и объединений, отвечая на них и разрешая проблемы, связанные с административными вопросами в институтах ЕС. С другой стороны, Европейский омбудсмен также придерживается самостоятельного и активного подхода, "помогая институтам повышать качество предоставляемых ими услуг" путем внесения предложений, рекомендаций и предложений по решению проблем. Оценка эффективности Европейского омбудсмена требует учета как количественных данных, таких как статистика реагирования на жалобы и статистика запросов по собственной инициативе, так и качественных данных, чтобы лучше понять все виды достижений при взаимодействии с институтами (то есть, как институты ЕС реагируют на предложения Европейского омбудсмена). В соответствии со статьей 4(5) Статута, Европейский омбудсмен ежегодно представляет в Европейский парламент всесторонний доклад, содержащий информацию об уровне выполнения институтами ЕС рекомендаций, выданных Европейским омбудсменом. Одной из целей Европейского омбудсмена является улучшение работы администрации ЕС, и в соответствии с его методологией, статистика может частично измерить результаты его деятельности, с точки зрения реакции институтов на предложения омбудсмена.
Ответственность Европейского омбудсмана на жалобы
Данные из годового отчета за 2020 год. Европейский омбудсмен начал расследование после перехода бывшего исполнительного директора Европейского банковского управления на должность генерального директора Ассоциации финансовых рынков в Европе. Европейский омбудсмен пришел к выводу, что ЕБУ следовало запретить такой переход, учитывая высокий риск возникновения конфликта интересов. В связи с этим была дана рекомендация о том, чтобы в будущем ЕБУ запрещало, на основании четких критериев, переход высокопоставленных сотрудников на определенные должности после окончания срока их полномочий, а доступ к конфиденциальной информации прекращался бы, как только станет известно о приеме сотрудником на другую работу. ЕБУ согласилась реализовать рекомендации омбудсмена. Дело 860/2018/THH: положительное сотрудничество в связи с отказом Европейского управления по безопасности продуктов питания предоставить публичный доступ к декларациям об интересах сотрудников среднего звена. В итоге, EFSA, по запросу омбудсмена, опубликовала эти декларации и придерживается более прозрачной политики в этой области. Дело 357/2019/FP: положительное сотрудничество в связи с отказом Европейского управления по ценным бумагам и рынкам (ESMA) предоставить публичный доступ к документам, касающимся контактов с заинтересованными сторонами. Европейский омбудсмен начал расследование по жалобе и установил, что некоторые внутренние заметки о встречах должны были быть раскрыты. В рамках сотрудничества с Европейским омбудсменом, ESMA предоставила заявителю части восьми документов. Объединенные дела 488/2018/KR и 514/2018/KR: положительное сотрудничество в контексте расследования относительно назначения Генерального секретаря Комиссии (высшего должностного лица). Комиссия улучшила процедуру назначения, как было предложено Европейским омбудсменом, включив объявление о вакансии и четкий график проведения процедуры.
Заключение
Хотя обсуждение фундаментальных прав актуально для Европейского омбудсмена, его профиль и, в определенной степени, его мандат оставляют концептуальную область прав человека за пределами его сферы деятельности и возможностей. Миссия и работа Европейского омбудсмена положительно оцениваются институтами ЕС, что демонстрируют высокие показатели положительного сотрудничества и выполнения рекомендаций Европейского омбудсмена. Большинство исследователей отмечают, что Европейский омбудсмен эффективно способствует добросовестному управлению в ЕС. Однако некоторые авторы указывают на то, что его влияние в области фундаментальных прав, по которой граждане ЕС чаще всего подают жалобы, было менее значительным.