Совет Европы: история, цели и структура

Введение

Международная организация, основанная в 1949 году

Совет Европы (СЕ; , CdE) – это международная организация, целью которой является защита прав человека, демократии и верховенства права в Европе. Основанный в 1949 году, он объединяет 46 государств-членов с населением около 675 миллионов человек и функционирует с годовым бюджетом приблизительно в 500 миллионов евро. Организация отличается от Европейского Союза (ЕС), хотя эти две организации часто путают – отчасти потому, что ЕС принял оригинальный европейский флаг, разработанный для Совета Европы в 1955 году, а также европейский гимн. Ни одна страна не вступала в ЕС, не являясь предварительно членом Совета Европы. Совет Европы имеет статус официального наблюдателя при Организации Объединенных Наций. Как международная организация, Совет Европы не обладает полномочиями по принятию законов, однако может добиваться соблюдения отдельных международных соглашений, заключенных государствами-членами по различным вопросам. Наиболее известным органом Совета Европы является Европейский суд по правам человека, действующий на основе Европейской конвенции о правах человека 1953 года. Два основных уставных органа Совета Европы – это Комитет министров, состоящий из министров иностранных дел государств-членов, и Парламентская ассамблея Совета Европы (ПАСЕ), в состав которой входят депутаты национальных парламентов государств-членов. Комиссар по правам человека является институтом Совета Европы, ответственным за продвижение осведомленности и уважения прав человека в государствах-членах. Генеральный секретарь руководит секретариатом организации. К другим важным органам Совета Европы относятся Европейский директорат по качеству лекарственных средств и медицинской помощи (EDQM) и Европейская аудиовизуальная обсерватория. Штаб-квартира Совета Европы и Европейский суд по правам человека расположены в Страсбурге, Франция. В качестве официальных языков Совет Европы использует английский и французский. Комитет министров, ПАСЕ и Конгресс Совета Европы также используют немецкий и итальянский языки в своей работе.

The Council of Europe (CoE; , CdE) is an international organisation with the goal of upholding human rights, democracy and the rule of law in Europe. Founded in 1949, it brings together 46 member states with a population of approximately 675 million ; it operates with an annual budget of approximately 500 million euros. The organisation is distinct from the European Union (EU), although people sometimes confuse the two organisations – partly because the EU has adopted the original European flag, designed for the Council of Europe in 1955, as well as the European anthem. No country has ever joined the EU without first belonging to the Council of Europe. The Council of Europe is an official United Nations Observer. As an international organisation, the Council of Europe cannot make laws, but it does have the ability to push for the enforcement of select international agreements reached by member states on various topics. The best known body of the Council of Europe is the European Court of Human Rights, which functions on the basis of the European Convention on Human Rights of 1953. The council's two statutory bodies are the Committee of Ministers, which comprises the foreign ministers of each member state, and the Parliamentary Assembly of the Council of Europe (PACE), which is composed of members of the national parliaments of each member state. The Commissioner for Human Rights is an institution within the Council of Europe, mandated to promote awareness of and respect for human rights within the member states. The secretary general presides over the secretariat of the organisation. Other major CoE bodies include the European Directorate for the Quality of Medicines & HealthCare (EDQM) and the European Audiovisual Observatory. The headquarters of the Council of Europe, as well as its Court of Human Rights, are situated in Strasbourg, France. The Council uses English and French as its two official languages. The Committee of Ministers, the PACE, and the Congress of the Council of Europe also use German and Italian for some of their work.

Основание

В своей речи в 1929 году министр иностранных дел Франции Аристид Бриан выдвинул идею организации, которая объединила бы европейские страны в "федеральный союз" для решения общих проблем. Военный премьер-министр Великобритании Уинстон Черчилль впервые публично предложил создать "Совет Европы" в радиопередаче BBC 21 марта 1943 года, когда Вторая мировая война все еще бушевала. По его собственным словам, он пытался "заглянуть сквозь туман будущего к концу войны" и подумать о том, как восстановить и сохранить мир на разрушенном континенте. Учитывая, что Европа была источником двух мировых войн, создание такого органа, по его мнению, было бы "грандиозным делом". Он вернулся к этой идее во время известной речи в Университете Цюриха 19 сентября 1946 года, придав ей весь вес своего значительного послевоенного авторитета. Кроме того, многие другие государственные деятели и политики по всему континенту, в том числе члены Европейского движения, тихо работали над созданием Совета. Одни рассматривали его как гарантию того, что ужасы войны – или нарушения прав человека нацистского режима – больше никогда не обрушатся на континент, другие стали видеть в нем "клуб демократий", основанный на общих ценностях, способных стать бастионом против тоталитарных государств Восточного блока. Третьи же видели в нем зарождающиеся "Соединенные Штаты Европы" – яркий образ, к которому Черчилль обратился в Цюрихе в 1946 году. Будущая структура Совета Европы обсуждалась на Конгрессе Европы, собравшем в Гааге (Нидерланды) в 1948 году несколько сотен ведущих политиков, представителей правительств и представителей гражданского общества. В ответ на выводы Конгресса Европы Консультативный совет по Брюссельскому договору созвал Комитет по изучению европейского единства, который провел восемь заседаний с ноября 1948 года по январь 1949 года для разработки проекта новой, широкомасштабной европейской организации. Существовали две конкурирующие точки зрения: одни выступали за классическую международную организацию с представителями правительств, другие – за политический форум с парламентариями. В конечном итоге оба подхода были объединены путем создания Комитета министров (в котором были представлены правительства) и Консультативной ассамблеи (в которой были представлены парламенты) – двух основных органов, упомянутых в Уставе Совета Европы. Эта двойная межправительственная и межпарламентская структура впоследствии была скопирована для Европейских сообществ, НАТО и ОБСЕ. Лондонский договор, учредительный Устав организации, определяющий три основополагающих принципа ее деятельности – демократию, права человека и верховенство права – был подписан 5 мая 1949 года. В этот день его подписали десять государств: Бельгия, Дания, Франция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Норвегия, Швеция и Соединенное Королевство, хотя Турция и Греция присоединились к нему три месяца спустя. 10 августа 1949 года 100 членов Консультативной ассамблеи Совета, парламентарии из двенадцати стран-членов, собрались в Страсбурге на первую пленарную сессию, состоявшуюся в ходе 18 заседаний и длившуюся почти месяц. Они обсудили, как примирить и восстановить континент, все еще страдающий от последствий войны, но уже сталкивающийся с новым разделением на Восток и Запад, выдвинули радикальную концепцию транснационального суда для защиты основных прав человека каждого гражданина и предприняли первые шаги в процессе, который в конечном итоге привел к созданию дочерней организации – Европейского Союза. В августе 1949 года Поль Анри Спаак подал в отставку с поста министра иностранных дел Бельгии, чтобы быть избранным первым президентом Ассамблеи. За кулисами он также тихо работал над созданием Совета и сыграл ключевую роль в его начальной работе. Однако в декабре 1951 года, после почти трех лет пребывания в должности, Спаак подал в отставку, разочарованный тем, что Ассамблея отклонила предложения о создании "европейских политических органов". Убежденный в том, что Совет Европы никогда не сможет достичь своей долгосрочной цели – объединения Европы, он вскоре попытался снова, но в более перспективном формате, основанном на экономической интеграции, и стал одним из основателей Европейского Союза.

In a speech in 1929, French Foreign Minister Aristide Briand floated the idea of an organisation which would gather European nations together in a "federal union" to resolve common problems. The United Kingdom's wartime Prime Minister Winston Churchill first publicly suggested the creation of a "Council of Europe" in a BBC radio broadcast on 21 March 1943, while the Second World War was still raging. In his own words, he tried to "peer through the mists of the future to the end of the war", and think about how to rebuild and maintain peace on a shattered continent. Given that Europe had been at the origin of two world wars, the creation of such a body would be, he suggested, "a stupendous business". He returned to the idea during a well known speech at the University of Zurich on 19 September 1946, throwing the full weight of his considerable post war prestige behind it. Additionally, there were also many other statesmen and politicians across the continent, many of them members of the European Movement, who were quietly working towards the creation of the council. Some regarded it as a guarantee that the horrors of war – or the human rights violations of the Nazi regime – could never again be visited on the continent, others came to see it as a "club of democracies", built around a set of common values that could stand as a bulwark against totalitarian states belonging to the Eastern Bloc. Others again saw it as a nascent "United States of Europe", the resonant phrase that Churchill had reached for at Zurich in 1946. The future structure of the Council of Europe was discussed at the Congress of Europe, which brought together several hundred leading politicians, government representatives and members of civil society in The Hague, Netherlands, in 1948. Responding to the conclusions of the Congress of Europe, the Consultative Council of the Treaty of Brussels convened a Committee for the Study of European Unity, which met eight times from November 1948 to January 1949 to draw up the blueprint of a new broad based European organisation. There were two competing schools of thought: some favoured a classical international organisation with representatives of governments, while others preferred a political forum with parliamentarians. Both approaches were finally combined through the creation of a Committee of Ministers (in which governments were represented) and a Consultative Assembly (in which parliaments were represented), the two main bodies mentioned in the Statute of the Council of Europe. This dual intergovernmental and inter parliamentary structure was later copied for the European Communities, NATO and OSCE. The Council of Europe was signed into existence on 5 May 1949 by the Treaty of London, the organisation's founding Statute which set out the three basic values that should guide its work: democracy, human rights and the rule of law. It was signed in London on that day by ten states: Belgium, Denmark, France, Ireland, Italy, Luxembourg, the Netherlands, Norway, Sweden and the United Kingdom, though Turkey and Greece joined three months later. On 10 August 1949, 100 members of the council's Consultative Assembly, parliamentarians drawn from the twelve member nations, met in Strasbourg for its first plenary session, held over 18 sittings and lasting nearly a month. They debated how to reconcile and reconstruct a continent still reeling from war, yet already facing a new East–West divide, launched the radical concept of a trans national court to protect the basic human rights of every citizen, and took the first steps in a process that would eventually lead to the creation of an offshoot organisation, the European Union. In August 1949, Paul Henri Spaak resigned as Belgium's foreign minister in order to be elected as the first president of the assembly. Behind the scenes, he too had been quietly working towards the creation of the council, and played a key role in steering its early work. However, in December 1951, after nearly three years in the role, Spaak resigned in disappointment after the Assembly rejected proposals for a "European political authority". Convinced that the Council of Europe was never going to be in a position to achieve his long term goal of a unified Europe, he soon tried again in a new and more promising format, based this time on economic integration, becoming one of the founders of the European Union.

Ранние годы

В первые годы существования Совета Европы был проявлен огромный энтузиазм, когда его пионеры приступили к разработке проекта, который должен был стать Европейской конвенцией о правах человека – устава прав человека, который, как надеялись, ни одно правительство-член больше никогда не нарушит. Они в значительной степени опирались на принципы Всеобщей декларации прав человека, подписанной всего несколько месяцев ранее в Париже. Но что принципиально важно, в отличие от Всеобщей декларации, которая носила преимущественно декларативный характер, Европейская конвенция с самого начала предусматривала механизм обеспечения исполнения – международный суд, который должен был рассматривать предполагаемые нарушения ее статей и привлекать правительства к ответственности, что стало кардинальным шагом вперед для международного правосудия. Сегодня это Европейский суд по правам человека, решения которого обязательны для исполнения 46 европейскими государствами, что делает его самой масштабной системой международного правосудия в мире. Одним из первых шагов Совета стало принятие в свои ряды Западной Германии 2 мая 1951 года, что задало образец послевоенного примирения, который стал визитной карточкой Совета, и положило начало длительному процессу "расширения", в результате которого организация выросла от первоначальных десяти государств-основателей до 46 стран, составляющих Совет Европы сегодня. Исландия присоединилась в 1950 году, за ней в 1956 году – Австрия, в 1961 году – Кипр, в 1963 году – Швейцария и в 1965 году – Мальта.

Исторические выступления на Совете Европы

В 2018 году в сети появился архив всех выступлений, произнесенных перед ПАСЕ главами государств и правительств начиная с момента создания Совета Европы в 1949 году – результат двухлетнего проекта под названием «Голоса Европы». К моменту запуска архив содержал 263 выступления, произнесенных за 70 лет примерно 216 президентами, премьер-министрами, монархами и религиозными лидерами из 45 стран, однако он продолжает пополняться, поскольку новые выступления добавляются каждые несколько месяцев. В него также включены некоторые ранние выступления людей, считающихся «отцами-основателями» европейских институтов, даже если на момент выступления они не являлись главами государств или правительств (например, сэр Уинстон Черчилль или Роберт Шуман). В списке присутствуют выступления восьми монархов (например, короля Испании Хуана Карлоса I, короля Бельгии Альберта II и великого герцога Люксембургского Анри), а также выступления религиозных деятелей (таких как папа Иоанн Павел II и папа Франциск) и ряда лидеров стран Ближнего Востока и Северной Африки (таких как Шимон Перес, Ясир Арафат, Хосни Мубарак, Леопольд Седар Сенгор или король Иордании Хусейн). Полный текст выступлений представлен на английском и французском языках, независимо от исходного языка. Архив позволяет осуществлять поиск по странам, по именам и в хронологическом порядке.

Отзыв, приостановка и исключение

Статут Совета Европы предусматривает добровольное приостановление, принудительное приостановление и исключение членов. Статья 8 Статута предусматривает, что любой член, который "грубо нарушил" статью 3, может быть лишен права участвовать в работе Совета Европы, а Комитет министров может предложить такому члену выйти из Совета Европы в соответствии со статьей 7. (В Статуте не дается определения понятию "грубое нарушение").

Приостановление и исключение России

Россия стала членом Совета Европы в 1996 году. В 2014 году, после аннексии Россией Крыма у Украины и поддержки сепаратистов на востоке Украины, что спровоцировало конфликт, Совет лишил Россию права голоса в ПАСЕ. В ответ Россия начала бойкотировать Ассамблею в 2016 году, а с 2017 года прекратила выплачивать ежегодные членские взносы в размере 32,6 миллиона евро (37,1 миллиона долларов США) Совету, что создало финансовые трудности для организации. Россия заявила, что ее отстранение от участия в работе Совета было несправедливым и потребовала восстановления своих прав голоса. Россия пригрозила выйти из Совета, если ее права голоса не будут восстановлены к моменту избрания нового генерального секретаря. В июне 2019 года примерно двумя третями голосов членов Совета (118 голосов «за», 62 – «против» и 10 воздержавшихся) было принято решение о восстановлении прав голоса России в Совете. Противниками отмены отстранения выступили Украина и другие постсоветские страны, такие как государства Балтии, которые утверждали, что возвращение России равносильно нормализации ее деструктивной деятельности. Также высказывалось мнение, что выход России из Совета был бы нежелателен, поскольку лишил бы российских граждан возможности обращаться в Европейский суд по правам человека. 15 марта 2022 года, за несколько часов до голосования об исключении страны, Россия инициировала процедуру добровольного выхода из Совета. Российская делегация планировала официально уведомить о своем выходе 31 декабря 2022 года и заявила о намерении денонсировать Европейскую конвенцию о правах человека. Однако в тот же день Комитет министров Совета решил немедленно прекратить членство России в Совете, установив, что Россия была исключена из Совета в соответствии с механизмом исключения, а не добровольного выхода. После исключения из Совета Европы бывший президент и премьер-министр России Дмитрий Медведев высказался за восстановление смертной казни в России.

Конвенции: Европейская серия договоров

Совет Европы работает преимущественно посредством международных договоров, которые в его системе обычно называются конвенциями. Разрабатывая конвенции или международные договоры, устанавливаются единые правовые стандарты для государств-членов. Конвенции собраны в Европейской серии договоров.

Европейский союз

Совет Европы не следует путать с Советом Европейского Союза ("Совет министров") или Европейским советом. Они являются институтами Европейского Союза, который отделен от Совета Европы, хотя с 1980-х годов они разделяют общий европейский флаг и гимн, поскольку оба стремятся к европейской интеграции. Совет Европы также не следует путать с самим Европейским Союзом. Совет Европы – это совершенно независимый от Европейского Союза орган, не находящийся под его контролем. Сотрудничество между Европейским Союзом и Советом Европы было укреплено в середине 2000-х годов, в частности в сферах культуры и образования, а также в области международного отправления правосудия и прав человека. Ожидается, что Европейский Союз присоединится к Европейской конвенции о правах человека (Конвенции). Существуют также опасения относительно согласованности судебной практики: Европейский Суд (Суд ЕС в Люксембурге) рассматривает Конвенцию как часть правовой системы всех государств-членов ЕС, чтобы предотвратить противоречия между своими решениями и решениями Европейского суда по правам человека (Суда в Страсбурге, толкующего Конвенцию). Протокол № 14 к Конвенции призван обеспечить возможность присоединения к ней ЕС, а Лиссабонский договор ЕС содержит протокол, обязывающий ЕС к этому. Таким образом, ЕС будет подчиняться ее правовым нормам в области прав человека и внешнему контролю, как это происходит в настоящее время со странами-членами.

Школы политических исследований

Школы политических исследований Совета Европы были созданы для подготовки будущих поколений политических, экономических, социальных и культурных лидеров в странах, осуществляющих переход. С участием национальных и международных экспертов они ежегодно организуют серии семинаров и конференций по таким темам, как европейская интеграция, демократия, права человека, верховенство закона и глобализация. Первая школа политических исследований была основана в Москве в 1992 году. К 2020 году было создано еще 20 школ по тому же образцу, которые объединились в ассоциацию – сеть, охватывающую всю Восточную и Юго-Восточную Европу, Кавказ, а также некоторые страны Южно-Средиземноморского региона. Школы входят в состав Департамента образования, который является частью Директората демократического участия в рамках Генерального директората по вопросам демократии ("ГДИ") Совета Европы.

Организация Объединенных Наций

Сотрудничество между Советом Европы и ООН началось с соглашения, подписанного секретариатами этих организаций 15 декабря 1951 года. 17 октября 1989 года Генеральная Ассамблея Организации Объединенных Наций одобрила резолюцию о предоставлении Совету Европы статуса наблюдателя, предложенную несколькими государствами-членами Совета Европы. В настоящее время Совет Европы обладает статусом наблюдателя в Организации Объединенных Наций и регулярно представлен в Генеральной Ассамблее ООН. Совет Европы организовал региональные конференции ООН по борьбе с расизмом и по положению женщин. Он сотрудничает с Организацией Объединенных Наций на многих уровнях, в частности в областях прав человека, защиты меньшинств, миграции и противодействия терроризму. В ноябре 2016 года Генеральная Ассамблея ООН единогласно приняла резолюцию (A/Res/71/17) о сотрудничестве между Организацией Объединенных Наций и Советом Европы, в которой признан вклад Совета Европы в защиту и укрепление прав человека и основных свобод, демократии и верховенства права, а также приветствовалось продолжающееся сотрудничество в различных сферах.

Неправительственные организации

Неправительственные организации (НПО) могут участвовать в Конференции международных НПО Совета Европы и становиться наблюдателями в межправительственных комитетах экспертов. Совет Европы разработал Европейскую конвенцию о признании правосубъектности международных неправительственных организаций в 1986 году, которая устанавливает правовую основу для деятельности и функционирования НПО в Европе. Статья 11 Европейской конвенции о правах человека защищает право на свободу объединений, что также является фундаментальной нормой для НПО. Правила предоставления консультативного статуса международным НПО содержатся в резолюции (93)38 "Об отношениях между Советом Европы и неправительственными организациями", принятой Комитетом министров 18 октября 1993 года на 500-м заседании Постоянных представителей министров. 19 ноября 2003 года Комитет министров изменил консультативный статус на статус участия, "исходя из соображения о необходимости развития правил, регулирующих отношения между Советом Европы и НПО, чтобы они отражали активное участие международных неправительственных организаций (МНПО) в политике и программе работы Организации".

Другие

30 мая 2018 года Совет Европы подписал меморандум о взаимопонимании с Европейской конфедерацией футбола (УЕФА). Совет Европы также подписал соглашение с ФИФА, в рамках которого стороны договорились об укреплении сотрудничества в областях, представляющих взаимный интерес. Соглашение, предусматривающее сотрудничество между государствами-членами в сфере футбола, а также обеспечение безопасности на футбольных матчах, было заключено в октябре 2018 года.

Привилегии и иммунитеты

Генеральное соглашение о привилегиях и иммунитетах Совета Европы предоставляет организации определенные привилегии и иммунитеты. Условия труда сотрудников регулируются штатным распорядком Совета Европы, который находится в открытом доступе. Заработная плата и вознаграждения, выплачиваемые Советом Европы его должностным лицам, освобождаются от налогообложения в соответствии со статьей 18 Генерального соглашения о привилегиях и иммунитетах Совета Европы. Широкое частное и публичное использование европейского флага поощряется для символизации европейского аспекта. Чтобы избежать путаницы с Европейским союзом, который впоследствии принял тот же флаг в 1980-х годах, а также с другими европейскими институтами, Совет Европы часто использует модифицированную версию с маленькой буквой "e", опоясывающей звезды, которая называется "логотипом Совета Европы".

Критика и споры

Совет Европы обвиняют в отсутствии какой-либо значимой цели и избыточности в отношении других общеевропейских организаций, включая Европейский Союз и ОБСЕ. В 2013 году The Economist согласился с этим, заявив, что "под угрозой находится авторитет Совета Европы". И Human Rights Watch, и Европейская инициатива стабильности призвали Совет Европы предпринять конкретные шаги, чтобы продемонстрировать готовность и способность вернуться к своей "первоначальной миссии по защите и обеспечению прав человека". В октябре 2022 года состоялась новая общеевропейская встреча 44 государств, объявленная как "инициирующий саммит Европейского политического сообщества" – новый форум, организованный преимущественно президентом Франции Эммануэлем Макроном. Сообщается, что Совет Европы, оставшийся в стороне, был "озадачен" этим развитием событий, а его представитель заявил: "В сфере прав человека, демократии и верховенства закона такое общеевропейское сообщество уже существует: это Совет Европы". Особенностью нового форума является намеренное исключение из него России и Беларуси. В 2014 году Human Rights Watch раскритиковала Совет Европы за предоставление Азербайджану председательства в Комитете министров Совета на шестимесячный срок, отметив, что репрессии, проводимые азербайджанским правительством против правозащитников, диссидентов и журналистов, "демонстрируют полное пренебрежение своими обязательствами перед Советом Европы". В 2017 году было начато внутреннее расследование в связи с обвинениями в коррупции со стороны азербайджанских чиновников и критикой "икорной дипломатии" в Совете. В 2018 году после десятимесячного расследования был опубликован отчет объемом 219 страниц. В 2021 году Волонте был признан виновным в получении взяток от азербайджанских чиновников с целью смягчения критики в отношении ситуации с правами человека в этой стране и приговорен судом в Милане к четырем годам лишения свободы.