FinCEN: Борьба с отмыванием денег и финансированием терроризма в США

Введение

Бюро Министерства финансов США

Сеть по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN) является бюро Министерства финансов США, которое собирает и анализирует информацию о финансовых операциях с целью противодействия отмыванию денег, финансированию терроризма и другим финансовым преступлениям как внутри страны, так и на международном уровне.

Миссия

Директор FinCEN в ноябре 2013 года сформулировал миссию организации как "защиту финансовой системы от незаконного использования, борьбу с отмыванием денег и содействие национальной безопасности". FinCEN выполняет функции Финансовой разведки США (FIU) и является одним из 147 подразделений FIU, входящих в Группу Egmont по финансовой разведке. Самоописанный девиз FinCEN – "следуй за деньгами". На веб-сайте указано: "Основной мотив преступников – финансовая выгода, и они оставляют финансовые следы, пытаясь отмыть доходы, полученные преступным путем, или потратить незаконно нажитое". Это сеть, объединяющая людей и информацию посредством координации обмена информацией с правоохранительными органами, регуляторами и другими партнерами в финансовой сфере. FinCEN был официально учрежден как бюро в составе Министерства финансов. С 1995 года FinCEN использует Систему искусственного интеллекта FinCEN (FAIS). В сентябре 2012 года информационная технология FinCEN, известная как FinCEN Portal and Query System, с 11-летним объемом данных была перенесена в FinCEN Query – поисковую систему, аналогичную Google. Это "единая точка доступа", доступная через портал FinCEN, обеспечивающая расширенный поиск по большему количеству полей и выдающая больше результатов. С сентября 2012 года FinCEN формирует 4 новых отчета: Отчет о подозрительной деятельности (FinCEN SAR), Отчет о валютных операциях (FinCEN CTR), Определение лица, освобожденного от требований (DOEP) и Регистратор бизнеса по предоставлению денежных услуг (RMSB).

Программа 314

Закон США «О патриотизме» 2001 года требовал от министра финансов создать защищенную сеть для передачи информации с целью обеспечения соблюдения соответствующих нормативных актов. Правила FinCEN, разработанные в соответствии с разделом 314(a), позволяют федеральным правоохранительным органам, через FinCEN, взаимодействовать с более чем 45 000 контактных лиц в более чем 27 000 финансовых учреждениях для выявления счетов и операций лиц, которые могут быть причастны к финансированию терроризма и/или отмыванию денег. Веб-интерфейс позволяет лицам, указанным в §314(a)(3)(A), регистрироваться и передавать информацию в FinCEN. Взаимодействие между финансовым сектором и правоохранительными органами позволяет выявлять, централизовать и оперативно анализировать отдельные фрагменты информации.

Хавала

Еще в 2003 году FinCEN распространял информацию о "неформальных системах передачи ценностей" (IVTS), включая хавала – сеть лиц, получающих денежные средства с целью последующей выплаты их третьему лицу в другом географическом регионе, как правило, осуществляемую вне рамок традиционной банковской системы через небанковские финансовые организации или иные коммерческие структуры, основной вид деятельности которых может не заключаться в передаче денежных средств. 1 сентября 2010 года FinCEN опубликовал руководство по IVTS со ссылкой на дело United States v. Banki и хавалу.

Виртуальные валюты

В июле 2011 года FinCEN добавил в свое определение бизнеса в сфере денежных услуг понятие "иная ценность, заменяющая валюту" в рамках подготовки к адаптации соответствующего правила к виртуальным валютам. 18 марта 2013 года FinCEN опубликовало руководство по виртуальным валютам, в соответствии с которым обменники и администраторы, но не пользователи конвертируемой виртуальной валюты, рассматриваются как передатчики денежных средств и обязаны соблюдать правила по противодействию отмыванию денег и финансированию терроризма ("AML/CFT"), а также другие нормы, направленные на предотвращение финансовых преступлений, посредством ведения учета, предоставления отчетности и регистрации в FinCEN. Дженнифер Шэски Калвери, директор FinCEN, заявила: "Виртуальные валюты подлежат тем же правилам, что и другие валюты. К ним применимы базовые правила ведения бизнеса в сфере денежных услуг". На слушаниях в Сенате в ноябре 2013 года Калвери отметила: "Поставщикам виртуальных валют в их собственных интересах соблюдать эти правила по ряду причин. Прежде всего, это вопрос корпоративной ответственности", противопоставляя это пониманию Bitcoin о системе peer-to-peer, обходящей корпоративные финансовые институты. Она сообщила, что FinCEN сотрудничает с Федеральным советом по надзору за финансовыми учреждениями, конгрессом учрежденным форумом под названием "Консультативная группа по Закону о банковской тайне (BSA)" и рабочей группой BSA для анализа и обсуждения новых правил и рекомендаций, а также с "Рабочей группой по возникающим угрозам, связанным с виртуальными валютами" (VCET) под руководством ФБР, сформированной в начале 2012 года, "Рабочей группой по кибермошенничеству" под руководством FDIC, "Рабочей группой по противодействию финансированию терроризма и финансовым преступлениям" под руководством Казначейства и сообществом других подразделений финансовой разведки. В 2021 году поправки к Закону о банковской тайне и федеральной структуре AML/CTF официально включили существующие руководящие принципы FinCEN в отношении цифровых активов. Законодательство было обновлено, чтобы охватить "ценность, заменяющую валюту", что укрепило полномочия FinCEN в отношении цифровых активов. В результате биржи, осуществляющие операции с этими активами, были обязаны зарегистрироваться в FinCEN и соблюдать конкретные требования по отчетности и ведению учета для транзакций, связанных с определенными типами цифровых активов. За 2021 год FinCEN получил 1 137 451 отчет о подозрительной деятельности (SAR), включающий данные как от традиционных финансовых учреждений, так и от организаций, торгующих криптовалютами. В этой категории было зафиксировано 7914 подозрительных кибер-инцидентов и 284 989 потенциальных операций по отмыванию денег. FinCEN использует специальную команду аналитиков для изучения этих SAR с целью выявления возможных случаев отмывания денег.

In July 2011, FinCEN added "other value that substitutes for currency" to its definition of money services businesses in preparation to adapt the respective rule to virtual currencies. On March 18, 2013 FinCEN issued a guidance regarding virtual currencies, according to which, exchangers and administrators, but not users of convertible virtual currency are considered money transmitters, and must comply with rules to prevent money laundering/terrorist financing ("AML/CFT") and other forms of financial crime, by record keeping, reporting and registering with FinCEN. Jennifer Shasky Calvery, director of FinCEN said, "Virtual currencies are subject to the same rules as other currencies. Basic money services business rules apply here." At a November 2013 Senate hearing, Calvery stated, "It is in the best interest of virtual currency providers to comply with these regulations for a number of reasons. First is the idea of corporate responsibility," contrasting Bitcoin's understanding of a peer to peer system bypassing corporate financial institutions. She stated that FinCEN collaborates with the Federal Financial Institutions Examination Council, a congressionally chartered forum called the "Bank Secrecy Act (BSA) Advisory Group" and BSA Working Group to review and discuss new regulations and guidance, with the FBI led "Virtual Currency Emerging Threats Working Group" (VCET) formed in early 2012, the FDIC led "Cyber Fraud Working Group", the Terrorist Financing & Financial Crimes led "Treasury Cyber Working Group", and with a community of other financial intelligence units. In 2021, amendments to the Bank Secrecy Act and the federal AML/CTF framework officially incorporated the existing FinCEN guidelines on digital assets. The legislation was updated to encompass "value that substitutes for currency," reinforcing FinCEN's authority over digital assets. As a result, exchanges dealing in these assets were required to register with FinCEN and adhere to specific reporting and recordkeeping obligations for transactions involving certain types of digital assets. For the year of 2021, FinCEN received 1,137,451 Suspicious Activity Reports (SARs), which includes both traditional financial institutions and cryptocurrency trading entities. Within this category, there were reports of 7,914 suspicious cyber events and 284,989 potential money laundering activities. FinCEN utilizes a dedicated team of analysts to examine these SARs, aiming to detect possible money laundering incidents.

Противоречия

В 2009 году GAO выявило "возможности" для улучшения "координации межведомственных и государственных проверок", отметив, что федеральные банковские регуляторы издали межведомственное руководство по проведению проверок, SEC, CFTC и их соответствующие саморегулируемые организации разработали модули по проверке соблюдения Закона о банковской тайне (BSA), а FinCEN и IRS, осуществляющие надзор за небанковскими финансовыми учреждениями, выпустили руководство по проверке предприятий, оказывающих услуги по денежным переводам. Таким образом, несколько регуляторов контролируют соблюдение требований BSA в различных отраслях и для некоторых крупных холдинговых компаний даже внутри одного и того же учреждения. Регуляторам необходимо повышать согласованность, координацию и обмен информацией, снижать излишнюю регуляторную нагрузку и выявлять проблемы в различных отраслях. FinCEN оценивал, что после 2012 года у него будут соглашения о доступе к данным с 80 процентами государственных органов, проводящих проверки BSA. FinCEN не раскрывает, сколько сообщений о подозрительной деятельности приводят к расследованиям, предъявлению обвинений или вынесению приговоров, и не существует исследований, позволяющих подсчитать, сколько сообщений подается в отношении невиновных лиц. FinCEN и законы о противодействии отмыванию денег подвергаются критике за их дороговизну и относительную неэффективность, а также за нарушение прав, гарантированных Четвертой поправкой, поскольку следователь может использовать базу данных FinCEN для расследования в отношении лиц, а не преступлений. Также утверждалось, что правила FinCEN, касающиеся структурирования операций, применяются несправедливо и произвольно; например, в 2012 году сообщалось о преследовании малого бизнеса, осуществляющего продажи на фермерских рынках, в то время как политически влиятельные лица, такие как Элиот Спитцер, избежали уголовного преследования. Причины, по которым Спитцер осуществлял структурирование операций, были названы "невинными". В феврале 2019 года стало известно, что Мэри Дейли, старшая дочь генерального прокурора США Уильяма Барра, покидает свою должность в офисе заместителя генерального прокурора США, чтобы занять должность в FinCEN. В сентябре 2020 года были опубликованы "FinCEN Files" – результаты анализа 2657 документов, включая 2121 сообщение о подозрительной деятельности (SAR), которые были утечкой из FinCEN. Утечка документов показала, что, несмотря на то, что FinCEN и банки, подавшие SAR, знали о миллиардах долларов грязных денег, проходящих через банки, обе стороны практически ничего не сделали для предотвращения этих транзакций. В первом эпизоде сериала Netflix "Озарк", вышедшего в 2017 году, FinCEN упоминается как одно из ведомств (наряду с DEA, ATF и FBI), активно занимающихся мониторингом деятельности картелей в Чикаго.

In 2009, the GAO found "opportunities" to improve "interagency and state examination coordination", noting that the federal banking regulators issued an interagency examination manual, that SEC, CFTC, and their respective self regulatory organizations developed Bank Secrecy Act (BSA) examination modules, and that FinCEN and IRS examining nonbank financial institutions issued an examination manual for money services businesses. Therefore multiple regulators examine compliance of the BSA across industries and for some larger holding companies even within the same institution. Regulators need to promote greater consistency, coordination and information sharing, reduce unnecessary regulatory burden, and find concerns across industries. FinCEN estimated that it would have data access agreements with 80 percent of state agencies that conduct BSA examinations after 2012. FinCEN does not disclose how many Suspicious Activity Reports result in investigations, indictments or convictions, and no studies exist to tally how many reports are filed on innocent people. FinCEN and money laundering laws have been criticized for being expensive and relatively ineffective, while violating Fourth Amendment rights, as an investigator may use FinCEN's database to investigate people instead of crimes. It has also been alleged that FinCEN's regulations against structuring are enforced unfairly and arbitrarily; for example, it was reported in 2012 that small businesses selling at farmers' markets have been targeted, while politically connected people like Eliot Spitzer were not prosecuted. Spitzer's reasons for structuring were described as "innocent". In February 2019, it was reported that Mary Daly, the oldest daughter of United States Attorney General William Barr, is to leave her position at the United States Deputy Attorney General's office for a FinCEN position. In September 2020, findings based on a set of 2,657 documents including 2121 suspicious activity reports (SARs) leaked from FinCEN were published as the FinCEN Files. The leaked documents showed that although both FinCEN and the banks that filed SARs knew about billions of dollars in dirty money being moved through the banks, both did very little to prevent the transactions. In the first episode of the 2017 Netflix show Ozark, FinCEN is mentioned as one of the agencies (along with the DEA, ATF, and FBI) active in monitoring cartel activity in Chicago.