Шестнадцатая поправка к Конституции США: история введения налога на доходы

Введение

Поправка 1913 года

Шестнадцатая поправка (Поправка XVI) к Конституции Соединенных Штатов позволяет Конгрессу взимать подоходный налог без распределения его между штатами пропорционально численности населения. Она была принята Конгрессом в 1909 году в ответ на решение Верховного суда 1895 года по делу "Полок против компании Farmers' Loan & Trust Co.". Шестнадцатая поправка была ратифицирована необходимым количеством штатов 3 февраля 1913 года и фактически отменила решение Верховного суда по делу "Полок". До начала XX века основная часть федеральных доходов поступала от тарифов, а не от налогов, хотя Конгресс часто вводил акцизы на различные товары. Закон о доходах 1861 года ввел первый федеральный подоходный налог, но этот налог был отменен в 1872 году. В конце XIX века различные группы, включая Популистскую партию, выступали за установление прогрессивного подоходного налога на федеральном уровне. Эти группы считали, что тарифы несправедливо обременяют бедных, и выступали за использование подоходного налога для переложения налогового бремени на более состоятельных граждан. Закон о тарифах Вильсона-Гормана 1894 года содержал положение о подоходном налоге, но этот налог был признан неконституционным Верховным судом в деле "Полок против компании Farmers' Loan & Trust Co.". В своем решении Верховный суд не признал все федеральные подоходные налоги неконституционными, а лишь установил, что налоги на доходы от аренды, дивидендов и процентов являются прямыми налогами и, следовательно, должны распределяться между штатами пропорционально численности населения. В течение нескольких лет после решения по делу "Полок" Конгресс не предпринимал попыток ввести новый подоходный налог, в основном из-за опасений, что Верховный суд признает любую подобную попытку неконституционной. В 1909 году, во время дебатов о Законе о тарифах Пейна-Олдрича, Конгресс предложил шестнадцатую поправку штатам. Хотя консервативные лидеры Республиканской партии изначально не ожидали ратификации поправки, коалиция демократов, прогрессивных республиканцев и других групп обеспечила ратификацию поправки необходимым количеством штатов. Вскоре после ратификации поправки Конгресс ввел федеральный подоходный налог в соответствии с Законом о доходах 1913 года. Верховный суд подтвердил этот подоходный налог в деле 1916 года "Брашабер против компании Union Pacific Railroad Co.", и федеральное правительство продолжает взимать подоходный налог с 1913 года.

The Sixteenth Amendment (Amendment XVI) to the United States Constitution allows Congress to levy an income tax without apportioning it among the states on the basis of population. It was passed by Congress in 1909 in response to the 1895 Supreme Court case of Pollock v. Farmers' Loan & Trust Co. The Sixteenth Amendment was ratified by the requisite number of states on February 3, 1913, and effectively overruled the Supreme Court's ruling in Pollock. Prior to the early 20th century, most federal revenue came from tariffs rather than taxes, although Congress had often imposed excise taxes on various goods. The Revenue Act of 1861 had introduced the first federal income tax, but that tax was repealed in 1872. During the late nineteenth century, various groups, including the Populist Party, favored the establishment of a progressive income tax at the federal level. These groups believed that tariffs unfairly taxed the poor, and they favored using the income tax to shift the tax burden onto wealthier individuals. The 1894 Wilson–Gorman Tariff Act contained an income tax provision, but the tax was struck down by the Supreme Court in the case of Pollock v. Farmers' Loan & Trust Co. In its ruling, the Supreme Court did not hold that all federal income taxes were unconstitutional, but rather held that income taxes on rents, dividends, and interest were direct taxes and thus had to be apportioned among the states on the basis of population. For several years after Pollock, Congress did not attempt to implement another income tax, largely due to concerns that the Supreme Court would strike down any attempt to levy an income tax. In 1909, during the debate over the Payne–Aldrich Tariff Act, Congress proposed the Sixteenth Amendment to the states. Though conservative Republican leaders had initially expected that the amendment would not be ratified, a coalition of Democrats, progressive Republicans, and other groups ensured that the necessary number of states ratified the amendment. Shortly after the amendment was ratified, Congress imposed a federal income tax with the Revenue Act of 1913. The Supreme Court upheld that income tax in the 1916 case of Brushaber v. Union Pacific Railroad Co., and the federal government has continued to levy an income tax since 1913.

Текст

Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги на доходы, независимо от источника их получения, без распределения между штатами и без учета какой-либо переписи населения.

Налоги на доход до дела Поллока

До 1913 года основными источниками федеральных доходов были таможенные пошлины (тарифы) и акцизы. Во время войны 1812 года министр финансов Александр Дж. Даллас сделал первое публичное предложение о введении подоходного налога, но оно так и не было реализовано. Конгресс действительно ввел подоходный налог для финансирования Гражданской войны посредством Закона о доходах 1861 года. Он облагал единым налогом в размере трех процентов годовой доход свыше 800 долларов. Этот закон был заменен в следующем году Законом о доходах 1862 года, который взимал прогрессивный налог в размере от трех до пяти процентов с доходов свыше 600 долларов и предусматривал прекращение налогообложения доходов в 1866 году. Налоги на доходы времен Гражданской войны, срок действия которых истек в 1872 году, оказались одновременно весьма прибыльными и поступали преимущественно из более индустриально развитых штатов, при этом Нью-Йорк, Пенсильвания и Массачусетс генерировали около 60 процентов от общего объема собранных доходов. В течение двух десятилетий после истечения срока действия подоходного налога времен Гражданской войны движение "зелёных", Партия трудовой реформы, Народная партия, Демократическая партия и многие другие выступали за прогрессивный подоходный налог. Народная партия "требовала прогрессивного подоходного налога" в своей платформе 1892 года. Демократическая партия во главе с Уильямом Дженнингсом Брайаном поддерживала закон о подоходном налоге, принятый в 1894 году, и предложила введение подоходного налога в своей платформе 1908 года. Сторонники подоходного налога в целом полагали, что высокие тарифные ставки усугубляли неравенство доходов и хотели использовать подоходный налог для переложения бремени финансирования правительства с потребителей рабочего класса на высокооплачиваемых предпринимателей. До дела *Полок против Фермерского кредита и траста* все подоходные налоги считались косвенными налогами, взимаемыми без учета географического расположения, в отличие от прямых налогов, которые должны были распределяться между штатами пропорционально численности населения.

Усыновление

16 июня 1909 года президент Уильям Говард Тафт в своем обращении к Шестидесятому первому Конгрессу предложил ввести двухпроцентный федеральный налог на прибыль корпораций в виде акцизного налога и внести поправку в Конституцию, чтобы разрешить ранее введенный налог на прибыль. Основанием для этого служила привилегия ведения бизнеса в форме юридического лица и освобождение от ответственности по общему партнерству, которыми пользуются акционеры. Поправку к Конституции о налоге на прибыль впервые предложил сенатор Норрис Браун из Небраски, представив две резолюции Сената № 25 и 39. В конечном итоге была принята совместная резолюция Сената № 40, предложенная сенатором Нельсоном Олдричем из Род-Айленда, лидером большинства в Сенате и председателем Финансового комитета. Поправка была предложена в контексте обсуждения в Конгрессе Закона о тарифах Пейна-Олдрича 1909 года; предложив поправку, Олдрич надеялся временно смягчить прогрессивные призывы к введению новых налогов в рамках этого закона. Олдрич и другие консервативные лидеры в Конгрессе в основном выступали против ратификации поправки, но считали, что ее ратификация маловероятна, поскольку для этого требовалось одобрение трех четвертей законодательных собраний штатов. 12 июля 1909 года резолюция о предложении Шестнадцатой поправки была принята Конгрессом и направлена в законодательные собрания штатов. Поддержка налога на прибыль была наиболее сильной в западных и южных штатах, в то время как оппозиция – в северо-восточных. Сторонники налога на прибыль считали, что это будет гораздо более эффективный способ сбора доходов, чем тарифы, которые в то время были основным источником поступлений. Задолго до 1894 года демократы, прогрессисты, популисты и другие левые партии утверждали, что тарифы непропорционально сильно влияют на бедных, искажают цены, непредсказуемы и являются ограниченным источником доходов. Юг и Запад, как правило, поддерживали налог на прибыль, поскольку их жители, как правило, были менее обеспеченными, занимались преимущественно сельским хозяйством и были более чувствительны к колебаниям цен на сырьевые товары. Резкий рост стоимости жизни в период с 1897 по 1913 год значительно увеличил поддержку идеи налога на прибыль, в том числе в городских районах Северо-Востока. Растущее число республиканцев также начало поддерживать эту идею, в частности, Теодор Рузвельт и республиканцы-"инсургенты" (которые впоследствии сформировали Прогрессивную партию). Этих республиканцев в основном мотивировал страх перед все более крупными и совершенными вооруженными силами Японии, Великобритании и европейских держав, их собственные имперские амбиции и осознание необходимости защиты американских торговых судов. Более того, эти прогрессивные республиканцы были убеждены, что центральные правительства могут играть положительную роль в национальных экономиках. Они утверждали, что для более крупного правительства и более сильной армии необходим соответствующий, более крупный и стабильный источник доходов для его поддержки. Оппозиция Шестнадцатой поправке возглавлялась представителями истеблишмента Республиканской партии из-за их тесных связей с богатыми промышленниками, хотя даже они не были единодушны в своем несогласии с самой идеей постоянного налога на прибыль. В 1910 году губернатор Нью-Йорка Чарльз Эванс Хьюз, незадолго до назначения судьей Верховного суда, высказался против поправки к налогу на прибыль. Хьюз поддерживал идею федерального налога на прибыль, но считал, что слова "из любого источника" в предложенной поправке подразумевают, что федеральное правительство будет иметь право облагать налогом государственные и муниципальные облигации. Он полагал, что это чрезмерно централизует государственную власть и "сделает невозможным для штатов сохранение какой-либо собственности". В период с 1909 по 1913 год ряд факторов способствовал принятию Шестнадцатой поправки. Инфляция была высокой, и многие винили в росте цен федеральные тарифы. Республиканская партия была разделена и ослаблена уходом Рузвельта и "инсургентов", присоединившихся к Прогрессивной партии, что ослабило оппозицию даже на Северо-Востоке. В 1912 году демократы выиграли президентские выборы и получили контроль над обеими палатами Конгресса. В стране в целом наблюдались левые настроения: в 1910 году член Социалистической партии получил место в Палате представителей США, а кандидат в президенты от этой партии набрал шесть процентов голосов избирателей в 1912 году. Трое сторонников федерального налога на прибыль баллотировались на президентских выборах 1912 года. 25 февраля 1913 года госсекретарь Филандер Нокс объявил, что поправка была ратифицирована тремя четвертями штатов и, следовательно, стала частью Конституции. Закон о доходах 1913 года, который значительно снизил тарифы и ввел федеральный налог на прибыль, был принят вскоре после ратификации Шестнадцатой поправки.

On June 16, 1909, President William Howard Taft, in an address to the Sixty first Congress, proposed a two percent federal income tax on corporations by way of an excise tax and a constitutional amendment to allow the previously enacted income tax. Upon the privilege of doing business as an artificial entity and of freedom from a general partnership liability enjoyed by those who own the stock. An income tax amendment to the Constitution was first proposed by Senator Norris Brown of Nebraska. He submitted two proposals, Senate Resolutions Nos. 25 and 39. The amendment proposal finally accepted was Senate Joint Resolution No. 40, introduced by Senator Nelson W. Aldrich of Rhode Island, the Senate majority leader and Finance Committee Chairman. The amendment was proposed as part of the congressional debate over the 1909 Payne–Aldrich Tariff Act; by proposing the amendment, Aldrich hoped to temporarily defuse progressive calls for the imposition of new taxes in the tariff act. Aldrich and other conservative leaders in Congress largely opposed the actual ratification of the amendment, but they believed that it had little chance of being ratified, as ratification required approval by three quarters of the state legislatures. On July 12, 1909, the resolution proposing the Sixteenth Amendment was passed by the Congress and was submitted to the state legislatures. Support for the income tax was strongest in the western and southern states, while opposition was strongest in the northeastern states. Supporters of the income tax believed that it would be a much better method of gathering revenue than tariffs, which were the primary source of revenue at the time. From well before 1894, Democrats, Progressives, Populists and other left oriented parties argued that tariffs disproportionately affected the poor, interfered with prices, were unpredictable, and were an intrinsically limited source of revenue. The South and the West tended to support income taxes because their residents were generally less prosperous, more agricultural and more sensitive to fluctuations in commodity prices. A sharp rise in the cost of living between 1897 and 1913 greatly increased support for the idea of income taxes, including in the urban Northeast. A growing number of Republicans also began supporting the idea, notably Theodore Roosevelt and the "Insurgent" Republicans (who would go on to form the Progressive Party). These Republicans were driven mainly by a fear of the increasingly large and sophisticated military forces of Japan, Britain and the European powers, their own imperial ambitions, and the perceived need to defend American merchant ships. Moreover, these progressive Republicans were convinced that central governments could play a positive role in national economies. A bigger government and a bigger military, they argued, required a correspondingly larger and steadier source of revenue to support it. Opposition to the Sixteenth Amendment was led by establishment Republicans because of their close ties to wealthy industrialists, although not even they were uniformly opposed to the general idea of a permanent income tax. In 1910, New York Governor Charles Evans Hughes, shortly before becoming a Supreme Court Justice, spoke out against the income tax amendment. Hughes supported the idea of a federal income tax, but believed the words "from whatever source derived" in the proposed amendment implied that the federal government would have the power to tax state and municipal bonds. He believed this would excessively centralize governmental power and "would make it impossible for the state to keep any property". Between 1909 and 1913, several conditions favored passage of the Sixteenth Amendment. Inflation was high and many blamed federal tariffs for the rising prices. The Republican Party was divided and weakened by the loss of Roosevelt and the Insurgents who joined the Progressive Party, a problem that blunted opposition even in the Northeast. In 1912, the Democrats won the presidency and control of both houses of Congress. The country was generally in a left leaning mood, with a member of the Socialist Party winning a seat in the U. S. House in 1910 and the party's presidential candidate polling six percent of the popular vote in 1912. Three advocates for a federal income tax ran in the presidential election of 1912. On February 25, 1913, Secretary of State Philander Knox proclaimed that the amendment had been ratified by three fourths of the states and so had become part of the Constitution. The Revenue Act of 1913, which greatly lowered tariffs and implemented a federal income tax, was enacted shortly after the Sixteenth Amendment was ratified.

Необходимость внесения изменений

В конце XIX и начале XX века многие правовые наблюдатели полагали, что Верховный суд допустил ошибку, квалифицируя некоторые налоги на доходы как прямые налоги. Ранее Верховный суд отклонил аргумент о том, что налоги на доходы являются прямыми налогами, в деле «Спрингер против Соединенных Штатов» (1881 год). Некоторые ученые-юристы до сих пор сомневаются в правильности решения Верховного суда по делу «Поллок», но другие утверждают, что первоначальное толкование прямых налогов действительно включало в себя налоги на доходы.

Судебная практика

Интерпретация шестнадцатой поправки федеральными судами значительно менялась с течением времени, и вокруг применимости этой поправки возникало множество споров.

Дело Брушабер

В деле Brushaber v. Union Pacific Railroad Верховный суд постановил, что (1) шестнадцатая поправка отменяет требование, установленное в деле Pollock, о том, что определенные виды подоходного налога (такие как налоги на доходы, "полученные от недвижимости", являвшиеся предметом рассмотрения в деле Pollock) должны распределяться между штатами пропорционально численности населения; (2) федеральный закон о подоходном налоге не нарушает запрет, содержащийся в Пятой поправке, на изъятие имущества правительством без надлежащей правовой процедуры; (3) федеральный закон о подоходном налоге не нарушает требование статьи I, раздела 8, пункта 1 Конституции, согласно которому акцизы, также известные как косвенные налоги, должны взиматься с географической равномерностью.

Дело Кербау-Импайр Ко.

В деле *Боуэрс против Кербау Империя Ко.* Верховный Суд, через судью Пирса Батлера, заявил: "Целью или следствием данной поправки не было включение каких-либо новых объектов в сферу налогообложения. Конгресс уже обладал полномочиями облагать налогом все доходы. Однако налоги на доходы из определенных источников ранее признавались "прямыми налогами" в соответствии с конституционным требованием о пропорциональном распределении. [ссылки на источники опущены] Поправка освободила от этого требования и устранила различие между прямыми и косвенными налогами на доходы, тем самым уравняв все доходы "из любого источника". [ссылки на источники опущены] Термин "доход" понимается одинаково как в Акцизе на корпорации 1909 года (36 Stat. 112), так и в Шестнадцатой поправке, и во всех последующих налоговых законах. [ссылки на источники опущены] После всестороннего рассмотрения этот суд установил, что доход может быть определен как прибыль, полученная от капитала, труда или их сочетания, включая прибыль, полученную от продажи или конвертации капитала."

Дело Гленшоу Гласса

В деле Commissioner v. Glenshaw Glass Co. Верховный суд сформулировал современное понимание того, что составляет "валовый доход", к которому применима Шестнадцатая поправка, установив, что подоходный налог может взиматься с "увеличения богатства, четко реализованного и находящегося под полным контролем налогоплательщика". Согласно этому определению, любое увеличение богатства – будь то заработная плата, льготы, премии, продажа акций или иного имущества с прибылью, выигрыши в азартных играх, счастливые находки, присуждение штрафных убытков по результатам судебного разбирательства, иски по инициативе частного лица (qui tam actions) – подпадает под определение дохода, если Конгресс не установит конкретное исключение, как это сделано в отношении, например, страховых выплат по жизни, полученных в связи со смертью застрахованного, дарений, завещаний, наследственных отказов и наследства, а также определенных стипендий.

Налогообложение доходов, заработной платы и т.д.

Федеральные суды постановили, что шестнадцатая поправка разрешает прямой налог на "заработную плату, оклады, комиссионные и прочее без распределения по штатам".

Дело Мёрфи

22 декабря 2006 года коллегия из трех судей Апелляционного суда США по округу Колумбия отменила свое единогласное решение (от августа 2006 года) по делу «Мерфи против Службы внутренних доходов и Соединенных Штатов». В отдельном деле суд также удовлетворил ходатайство правительства об отклонении иска Мерфи против Службы внутренних доходов. В соответствии с принципом федерального суверенного иммунитета, налогоплательщик может подать иск к федеральному правительству, но не к государственному агентству, должностному лицу или сотруднику (за некоторыми исключениями). Суд постановил:

Исключением из федерального суверенного иммунитета является Налоговый суд США, в котором налогоплательщик может подать иск к комиссару Службы внутренних доходов. Первоначальная коллегия из трех судей затем согласилась повторно рассмотреть дело. В своем первоначальном решении Суд постановил, что [указанный закон] является неконституционным в соответствии с Шестнадцатой поправкой, поскольку он предусматривает налогообложение в качестве дохода возмещения за моральный вред и ущерб деловой репутации, не полученные взамен налогооблагаемого дохода, такого как потерянная заработная плата или доход. Поскольку решение от августа 2006 года было отменено, Апелляционный суд не рассматривал дело в полном составе. 3 июля 2007 года Суд (через первоначальную коллегию из трех судей) постановил: (1) компенсация, полученная налогоплательщиком, была связана с нефизической травмой или болезнью; (2) валовой доход в соответствии со статьей 61 Налогового кодекса включает в себя компенсационные выплаты за нефизический вред, даже если выплата не является «приращением богатства»; (3) подоходный налог, наложенный на выплату за нефизический вред, является косвенным налогом, независимо от того, является ли возмещение восстановлением «человеческого капитала», и, следовательно, не нарушает конституционное требование статьи I, раздела 9, пункта 4, согласно которому прямые налоги, такие как подушные налоги, должны взиматься со штатов пропорционально численности населения; (4) подоходный налог, наложенный на выплату за нефизический вред, не нарушает конституционное требование статьи I, раздела 8, пункта 1, согласно которому все пошлины, сборы и акцизы должны быть единообразными на всей территории Соединенных Штатов; (5) в соответствии с доктриной суверенного иммунитета Служба внутренних доходов не может быть привлечена к суду от своего имени. Суд заявил, что «хотя Конгресс не может признать доходом то, что им не является по факту, он может квалифицировать что-либо как доход и обложить его налогом, если действует в пределах своих конституционных полномочий, которые включают не только Шестнадцатую поправку, но и статьи I, разделы 8 и 9». Суд постановил, что г-жа Мерфи не имеет права на возврат налога, который она запрашивала, и что выплата за причиненный ей вред находится «в пределах полномочий Конгресса облагать налогом в соответствии со статьей I, разделом 8 Конституции», даже если эта выплата «не является доходом в смысле Шестнадцатой поправки». См. также вышеупомянутое дело Penn Mutual. 21 апреля 2008 года Верховный суд США отказался пересматривать решение Апелляционного суда.

An exception to federal sovereign immunity is in the United States Tax Court, in which a taxpayer may sue the Commissioner of Internal Revenue. The original three judge panel then agreed to rehear the case itself. In its original decision, the Court had ruled that was unconstitutional under the Sixteenth Amendment to the extent that the statute purported to tax, as income, a recovery for a nonphysical personal injury for mental distress and loss of reputation not received in lieu of taxable income such as lost wages or earnings. Because the August 2006 opinion was vacated, the Court of Appeals did not hear the case en banc. On July 3, 2007, the Court (through the original three judge panel) ruled (1) that the taxpayer's compensation was received on account of a nonphysical injury or sickness; (2) that gross income under section 61 of the Internal Revenue Code does include compensatory damages for nonphysical injuries, even if the award is not an "accession to wealth", (3) that the income tax imposed on an award for nonphysical injuries is an indirect tax, regardless of whether the recovery is restoration of "human capital", and therefore the tax does not violate the constitutional requirement of Article I, Section 9, Clause 4, that capitations or other direct taxes must be laid among the states only in proportion to the population; (4) that the income tax imposed on an award for nonphysical injuries does not violate the constitutional requirement of Article I, Section 8, Clause 1, that all duties, imposts and excises be uniform throughout the United States; (5) that under the doctrine of sovereign immunity, the Internal Revenue Service may not be sued in its own name. The Court stated that "[a]lthough the 'Congress cannot make a thing income which is not so in fact', it can label a thing income and tax it, so long as it acts within its constitutional authority, which includes not only the Sixteenth Amendment but also Article I, Sections 8 and9." The court ruled that Ms. Murphy was not entitled to the tax refund she claimed, and that the personal injury award she received was "within the reach of the Congressional power to tax under Article I, Section8 of the Constitution" even if the award was "not income within the meaning of the Sixteenth Amendment". See also the Penn Mutual case cited above. On April 21, 2008, the U. S. Supreme Court declined to review the decision by the Court of Appeals.