Кабинет министров Новой Зеландии: структура и функции

Введение

Центральный форум принятия решений правительства Новой Зеландии

Кабинет министров Новой Зеландии является коллегиальным органом правительства Новой Зеландии, состоящим из старших министров и подотчетным парламенту Новой Зеландии. Заседания Кабинета министров, председательствуемые премьер-министром, проводятся еженедельно, на них обсуждаются важнейшие вопросы и формируется государственная политика. Кабинет министров также включает в себя ряд комитетов, специализирующихся на конкретных сферах управления и политики. Несмотря на то, что Кабинет министров не учрежден законом, он обладает значительным влиянием в политической системе Новой Зеландии, и почти все правительственные законопроекты, вносимые им в парламент, принимаются. Кабинет министров Новой Зеландии следует традициям британской системы кабинетов. Члены Кабинета министров несут коллективную ответственность перед парламентом за свои действия и политику. Обсуждения в Кабинете министров конфиденциальны и не подлежат разглашению, за исключением объявления принятых решений. Все министры, входящие в Кабинет министров, также являются членами Исполнительного совета, органа, ответственного за консультирование генерал-губернатора при осуществлении его или ее официальных конституционных полномочий. Помимо Кабинета министров, существует ряд министров, не входящих в его состав, которые отвечают за определенные направления политики и непосредственно подчиняются старшим министрам Кабинета министров. Эти министры также участвуют в работе комитетов Кабинета министров и регулярно присутствуют на заседаниях, касающихся их сфер ответственности. Таким образом, несмотря на то, что они не входят в состав Кабинета министров напрямую, эти министры обладают властью и влиянием, поскольку продолжают участвовать в процессе принятия решений.

Конституционная основа

Кабинет министров не учрежден каким-либо законом или конституционным документом, а существует исключительно благодаря давно установившейся конституционной конвенции. Эта конвенция имеет достаточный вес, чтобы многие официальные заявления и нормативные акты ссылались на Кабинет министров; правительственный департамент – Департамент премьер-министра и Кабинета министров – отвечает за его поддержку. Хотя Кабинет министров не имеет прямой законодательной основы для своего существования, Руководство Кабинета министров стало официальным документом, регулирующим его функции и являющимся основой для данной конвенции. Структура Кабинета министров базируется на формальном институте, известном как Исполнительный совет, органе, которому поручено консультировать генерал-губернатора при осуществлении его официальных конституционных функций ("Генерал-губернатор в Совете"). Большинство министров являются членами обоих органов, однако некоторые члены Исполнительного совета, известные как "министры вне Кабинета", не имеют статуса членов Кабинета министров и обычно не присутствуют на заседаниях. Конвенция о проведении заседаний Кабинета министров отдельно от Исполнительного совета началась во время первого срока Эдварда Стаффорда в качестве премьер-министра (1856–1861). Стаффорд, давний сторонник ответственного правительства в Новой Зеландии, считал, что колониальное правительство должно иметь полный контроль над всеми своими делами без вмешательства губернатора. Поскольку губернатор председательствовал в Исполнительном совете, Стаффорд намеренно встречался со своими министрами без присутствия губернатора, тем самым сводя Совет к его формальной роли. Конвенция относительно полномочий Кабинета министров обладает значительной силой и, как правило, оказывается достаточно прочной, чтобы обязывать ее участников. Теоретически, каждый министр действует независимо, получив от Короны министерский патент на определенную сферу деятельности. Однако генерал-губернатор может уволить министра в любое время, как правило, по совету премьер-министра, поэтому министры в значительной степени обязаны работать в определенных рамках. Коллективная ответственность основывается на трех ключевых принципах. Первый принцип – единодушие, согласно которому члены Кабинета министров должны публично поддерживать решения и защищать их публично, независимо от личных взглядов на этот вопрос. Второй принцип – конфиденциальность, означающий, что все обсуждения в Кабинете министров должны оставаться конфиденциальными. Формально все министры равны и не могут отдавать приказы или подчиняться приказам другого министра. Однако конституционная практика диктует, что премьер-министр является *primus inter pares*, то есть "первым среди равных". Проблемы возникают, когда премьер-министр нарушает принцип коллективной ответственности. Поскольку назначения и увольнения министров на практике находятся в руках премьер-министра, Кабинет министров не может напрямую инициировать какие-либо действия против премьер-министра, открыто не согласного с политикой своего правительства. С другой стороны, премьер-министр, пытающийся действовать против согласованной оппозиции со стороны своего Кабинета министров, рискует потерять доверие своих коллег по партии. Примером является бывший премьер-министр Дэвид Лэнг, который публично выступил против пакета налоговых реформ, спонсируемого тогдашним министром финансов Роджером Дугласом и поддержанного Кабинетом министров. Дуглас был вынужден уйти в отставку, но когда Кабинет министров поддержал Дугласа против Лэнга, премьер-министр истолковал это как вотум недоверия его руководству и подал в отставку.

Cabinet is not established by any statute or constitutional document but exists purely by long established constitutional convention. This convention carries sufficient weight for many official declarations and regulations to refer to Cabinet; a government department—the Department of the Prime Minister and Cabinet—is responsible for supporting it. Although Cabinet lacks any direct legislative framework for its existence, the Cabinet Manual has become the official document which governs its functions, as well as on which its convention rests. The structure of Cabinet has as its basis the formal institution known as the Executive Council, the body tasked with advising the governor general in the exercise of their formal constitutional functions (the "Governor General in Council"). Most ministers hold membership of both bodies, but some executive councillors, known as "ministers outside Cabinet", are not ranked as Cabinet members and do not normally attend. The convention of a cabinet meeting separately from the Executive Council began during Edward Stafford's first tenure as premier (1856–1861). Stafford, a long time advocate of responsible government in New Zealand, believed the colonial government should have full control over all its affairs, without the intervention of the governor. Because the governor chaired the Executive Council, Stafford intentionally met with his ministers without the governor present, thus reducing the Council to its formal role. Convention regarding Cabinet's authority has considerable force, and generally proves strong enough to bind its participants. Theoretically, each minister operates independently, having received a ministerial warrant over a certain field from the Crown. But the governor general can dismiss a minister at any time, conventionally on the advice of the prime minister, so ministers are largely obliged to work within a certain framework. Collective responsibility is grounded in three key principles. The first principle is unanimity, where members of Cabinet must publicly support decisions and defend them in public, regardless of any personal views on the matter. Secondly, the confidentiality limb means that all Cabinet discussions are to be kept confidential. Formally all ministers are equals and may not command or be commanded by a fellow minister. Constitutional practice does, however, dictate that the prime minister is primus inter pares, meaning 'first among equals'. Problems arise when the prime minister breaches collective responsibility. Since ministerial appointments and dismissals are in practice in the hands of the prime minister, Cabinet can not directly initiate any action against a prime minister who openly disagrees with their government's policy. On the other hand, a prime minister who tries to act against concerted opposition from their Cabinet risks losing the confidence of their party colleagues. An example is former Prime Minister David Lange, who publicly spoke against a tax reform package which was sponsored by then Finance Minister Roger Douglas and supported by Cabinet. Douglas was forced to resign, but when the Cabinet supported Douglas against Lange, the Prime Minister interpreted this as a vote of no confidence in his leadership and stepped down.

Коллективная ответственность после МПП

Некоторые политические комментаторы, такие как профессор Филип Джозеф, утверждают, что ошибочно считать принцип единогласия в рамках коллективной ответственности конституционной конвенцией в строгом смысле этого слова. Джозеф рассматривает единогласие лишь как «правило прагматической политики», не обладающее достаточной конституционной природой для того, чтобы считаться конституционной конвенцией. Он отмечает, что, в отличие от конвенции, правительства могут отменять, приостанавливать или отказываться от политических правил. После всеобщих выборов 2011 года правительство во главе с Национальной партией опубликовало следующее заявление относительно роли малых партий в контексте коллективной ответственности: Коллективная ответственность применяется иначе в отношении министров от партий поддержки. Министры от партий поддержки связаны коллективной ответственностью только в отношении своих соответствующих портфелей (включая любые конкретно делегированные полномочия). Когда министры от партий поддержки выступают по вопросам, входящим в их портфели, они говорят от имени правительства и как его часть. Когда правительство принимает решения в рамках их портфелей, они обязаны поддерживать эти решения, независимо от своих личных взглядов и от того, присутствовали они на соответствующем заседании или нет. Когда министры от партий поддержки выступают по вопросам, не входящим в их портфели, они могут выступать как лидеры политических партий или члены парламента, а не как министры, и не обязаны поддерживать позицию правительства. Министры, не входящие в кабинет, сохраняют индивидуальную ответственность за действия своих ведомств (как и министры кабинета). Увеличение представительства привело к необходимости формирования коалиций между партиями, поскольку ни одна партия не получила большинства голосов и мест в рамках пропорциональной системы до 2020 года. Для управления в коалиции в рамках пропорциональной системы крупной партии, вероятно, придется отказаться от некоторых позиций в кабинете министров в пользу представителей партии меньшинства. Последствия первых выборов по пропорциональной системе в 1996 году подчеркнули изменения, вызванные новым пропорциональным парламентом. Партия New Zealand First получила 13,4% голосов избирателей, что дало ей 17 мест в Палате представителей (в отличие от 8,5% на всеобщих выборах 1993 года, проведенных по мажоритарной системе). В конечном итоге это привело к тому, что Национальная партия, получившая 33,8% голосов, что соответствует 44 местам в Палате, не смогла сформировать правительство в одиночку. Переговоры по формированию нового правительства заняли почти два месяца, в результате чего партия New Zealand First получила пять министерских портфелей в кабинете и четыре вне его. Это обеспечило ей 36,4% представительства в новом правительстве. Премьер-министр после выборов 1996 года Джим Болгер был вынужден сообщить своей фракции во время переговоров с New Zealand First, что он не сможет удовлетворить все амбиции фракции из-за вынужденного включения партии меньшинства в правительственную структуру, тем самым подчеркнув одну из проблем, связанных с пропорциональной системой.

Some political commentators, such as Professor Philip Joseph, have argued that it is a misnomer to deem the unanimity principle of collective responsibility a constitutional convention as such. Joseph views unanimity as merely a "rule of pragmatic politics", lacking a sufficient constitutional nature to be deemed a constitutional convention. He states that, unlike a convention, governments may waive, suspend or abandon political rules, Following the 2011 general election the National led government released the following statement in regards to the role of minor parties in the context of collective responsibility:
Collective responsibility applies differently in the case of support party Ministers. Support party Ministers are only bound by collective responsibility in relation to their own respective portfolios (including any specific delegated responsibilities). When support party Ministers speak about the issues in their portfolios, they speak for the government and as part of the government. When the government takes decisions within their portfolios, they must support those decisions, regardless of their personal views and whether or not they were at the meeting concerned. When support party Ministers speak about matters outside their portfolios, they may speak as political party leaders or members of Parliament rather than as Ministers, and do not necessarily support the government position. Ministers outside Cabinet retain individual ministerial responsibility for the actions of their department (in common with Cabinet ministers). The increased representation resulted in the need to form coalitions between parties, as no single party received a majority of votes and seats under MMP until 2020. In order to govern in a coalition under MMP, it is likely that a major party will have to relinquish and offer Cabinet positions to members of a minority party. The aftermath of the first MMP election in 1996 highlighted the changes resulting from the new proportional parliament. New Zealand First received 13.4% of the party vote, giving them 17 total seats in the House of Representatives (in contrast to 8.5% in the 1993 general election, conducted under the plurality voting system). This ultimately resulted in the as the National Party, who received 33.8% of the party vote, translating to 44 seats in the House, could not govern alone. Negotiations forming the new government took nearly two months however the ultimate result being that New Zealand First were to have five ministers inside Cabinet and four outside. This translated to having 36.4% of representation in the new government. The Prime Minister following the 1996 election, Jim Bolger, was forced to tell his caucus during negotiations with New Zealand First, that he would not be able to satisfy all ambitions of the caucus, due to the forced inclusion of the minority party into the governmental framework, thus highlighting one of the challenges that came with MMP.

Встречи

Члены кабинета министров встречаются на регулярной основе, как правило, еженедельно по понедельникам, для обсуждения наиболее важных вопросов государственной политики. Вопросы, подлежащие рассмотрению кабинетом министров, включают новые законопроекты, в том числе проекты правительственных законопроектов; финансовые предложения и решения по бюджету; конституционные вопросы; изменения в системе государственной службы; ответы правительства на рекомендации парламентских комитетов; вопросы, связанные с ведомственной принадлежностью министров; назначения в государственные органы; и международные договоры. Секретарь кабинета министров и его заместитель – единственные не являющиеся министрами лица, присутствующие на заседаниях кабинета. Они не являются политическими назначениями, и их роль на заседаниях кабинета заключается в формулировании и протоколировании решений кабинета, а также консультировании по процедурным вопросам, но не в предоставлении политических рекомендаций. Секретарь кабинета также выполняет функцию секретаря Исполнительного совета, обеспечивая канал связи и взаимодействия между кабинетом министров и генерал-губернатором. Залы заседаний кабинета министров, где обычно проводятся еженедельные встречи, и связанные с ними офисы расположены в верхней части здания «Улей» (исполнительное крыло здания парламента).

Члены

Премьер-министр распределяет роли между министрами и ранжирует их для определения старшинства. Ранг министра зависит от таких факторов, как продолжительность пребывания в должности, важность его портфеля и личное положение при премьер-министре. В системе MMP обычно выделяют три категории министров: министры, входящие в "ядро" Кабинета министров, министры, не входящие в Кабинет министров, и министры от партий поддержки (то есть малые партии, согласившиеся поддерживать правительственную партию при голосовании о доверии и бюджетных вопросах). Состав Кабинета министров со временем расширялся. Например, в 1890-х годах в нем было семь министров. Количество министров в составе Кабинета министров увеличивалось до 1970-х годов, но с тех пор стабилизировалось на уровне 20, несмотря на рост числа членов парламента. Напротив, число министров, не входящих в Кабинет министров, возросло, особенно после введения системы MMP. Исключение составляет премьер-министр, которому присваивается титул "Его Превосходительство" ("The Rt. Hon."). Ранее несколько высокопоставленных министров использовали титул "Его Превосходительство" в силу членства в Тайном совете, пока назначения в Тайный совет не были прекращены в 2000 году.