Президент Европейского совета: история и функции

Введение

Председательство в Европейском совете

Президент Европейского совета – это лицо, председательствующее и направляющее работу Европейского совета на мировой арене. В состав этого института входят коллегиальный орган глав государств и правительств государств-членов ЕС, а также президент Европейской комиссии, обеспечивающие политическое руководство Европейским союзом (ЕС). С 1975 по 2009 год председательство в Европейском совете было неофициальной должностью (часто называемой должностью действующего президента), которую занимал глава государства или правительства государства-члена, осуществляющего полугодовое ротационное председательство в Совете Европейского союза. Однако, согласно статье 15 Договора о Европейском Союзе, вступившего в силу после Лиссабонского договора 2007 года, Европейский совет назначает президента на полный рабочий день сроком на два с половиной года с возможностью однократного продления. Назначения и отстранение от должности требуют поддержки квалифицированного большинства в Европейском совете. 19 ноября 2009 года Европейский совет согласовал назначение Германа Ван Ромпея (Европейская народная партия), до этого премьер-министра Бельгии, первым президентом Европейского совета в соответствии с Лиссабонским договором. Ван Ромпей вступил в должность 1 декабря 2009 года, когда Лиссабонский договор вступил в силу, и его первоначальный срок полномочий истекал 31 мая 2012 года. Позднее его срок был продлен еще на один период, завершившийся 30 ноября 2014 года. Вторым президентом Европейского совета стал (до этого) премьер-министр Польши Дональд Туск. Он был избран на срок с 1 декабря 2014 года по 31 мая 2017 года и впоследствии переизбран 9 марта 2017 года на второй срок с 1 июня 2017 года по 30 ноября 2019 года. 2 июля 2019 года Европейский совет избрал премьер-министра Бельгии Шарля Мишеля преемником Дональда Туска на посту президента Европейского совета на период с 1 декабря 2019 года по 31 мая 2022 года. В марте 2022 года он был переизбран на второй срок с 1 июня 2022 года по 30 ноября 2024 года.

История

Первое заседание глав государств и правительств всех Европейских сообществ состоялось в 1961 году в формате неформального саммита, но официальный статус оно приобрело лишь в 1974 году, когда тогдашний президент Франции Валери Жискар д’Эстен дал ему название «Европейский совет». С созданием Европейского Союза в 1993 году председательство в Европейском совете стало основываться на председательстве в Совете Европейского Союза, осуществляемом государством-членом, председательствующим в Совете, с шестимесячной ротацией. Поскольку Европейский совет состоит из национальных лидеров, его заседаниями руководил глава государства или правительства страны, председательствующей в Совете.

Постоянная должность

В Европейской конституции, разработанной Европейским конвентом, пост "президента Европейского совета" был определен как должность председателя с более длительным сроком полномочий и на постоянной основе. Конституция была отклонена избирателями в двух государствах-членах в ходе ратификации, однако изменения, предусмотренные для председательства в Европейском совете, были сохранены в Лиссабонском договоре, вступившем в силу 1 декабря 2009 года. Ожидалось, что первый президент определит роль для своих преемников, поскольку не существовало четкого представления о том, как будет развиваться эта должность. Одна из точек зрения заключалась в том, что президент будет выполнять преимущественно квазиадминистративные функции, выступая в качестве флагмана, который будет лишь председательствовать на заседаниях и обеспечивать бесперебойную работу органа и реализацию его политики. Это могло привлечь политиков, находящихся в предпенсионном возрасте, стремящихся к достойному завершению карьеры, и оставить основную работу на Комиссию, а не использовать властные полномочия внутри институтов. Однако другая точка зрения предполагала более активную роль президента внутри Союза и его представительство за рубежом. Таким образом, по мнению сторонников этой идеи, должность быстро приобретет де-факто статус "президента Европы" и, в отличие от первой модели, будет восприниматься на мировой арене как голос ЕС. На эту должность претендовали бы более харизматичные лидеры. Предыдущая система ротационного председательства означала смену председателя на каждом втором или третьем заседании. Выбора не было, и действующие главы правительств не имели достаточно времени для подготовки к заседаниям, поскольку им приходилось управлять национальными правительствами (проблема усугублялась по мере расширения ЕС и увеличения числа стран, с которыми необходимо было вести переговоры). Кроме того, представляя ЕС на внешних саммитах G7 или G20, они зачастую одновременно представляли и свою страну. Предоставление Европейскому совету права выбирать президента с полным рабочим днем и более длительным сроком полномочий, который одновременно не является главой национального правительства, позволило избежать этих проблем. Лиссабонский договор не определяет процедуру выдвижения кандидатуры на пост президента Совета, и первоначально было предложено несколько официальных и неофициальных кандидатов. На последнем заседании Европейского совета по договору в Лиссабоне 19 ноября 2007 года президент Франции Николя Саркози спровоцировал общественные спекуляции относительно кандидатов, назвав имена Тони Блэра, Фелипе Гонсалеса и Жана-Клода Юнкера, и высоко оценив их как достойных кандидатов, особенно Тони Блэра, который долгое время считался фаворитом. Однако он столкнулся с серьезной оппозицией, поскольку Блэр представлял крупное государство, не входящее в еврозону и Шенгенскую зону, а также был лидером, принявшим решение о вступлении в войну в Ираке, что раскололо Европу. Незначительная оппозиция другим кандидатам, таким как Юнкер, также привела к их отклонению.

The European Constitution, drafted by the European Convention, outlined the "president of the European Council" as a longer term and full time chairmanship. The Constitution was rejected by voters in two Member States during ratification but the changes envisaged to the European Council presidency were retained in the Treaty of Lisbon, which came into force on 1 December 2009. The first president was expected to define the role for future office holders, as there was no clear idea of how the post would evolve. One body of thought was that the president would stick to a quasi administrative role, a standard bearer who would simply chair meetings and ensure the smooth running of the body and its policies. This would attract semi retired leaders seeking a fitting climax to their career and would leave most work to the Commission rather than wield power within the institutions. However another opinion envisaged a more pro active President within the Union and speaking for it abroad. The office would hence be quickly fashioned, according to promoters, into a de facto "president of Europe" and, unlike the first model, would be seen on the world stage as speaking for the EU. Persons connected to this position would be more charismatic leaders. The previous rotating presidency meant a new chair every second or third meeting. There was no choice as to who it would be. Incumbants had little time to devote to preparing meetings, as they had a national government to run (a growing problem as the number of members to negotiate with expanded with EU enlargemnt). And when representing the EU externally at G7 or G20 summits, they were often simultaneously representing their own country. Allowing the European Council to choose a full time, longer term President who was not simultaneously a national head of government avoided these problems. The Treaty of Lisbon does not define a nomination process for the president of the Council and initially several official and unofficial candidates were proposed. At the final European Council meeting on the treaty in Lisbon, on 19 November 2007, French president Nicolas Sarkozy set off public speculation on candidates by naming Tony Blair, Felipe González and Jean Claude Juncker, and praising the three as worthy candidates with Blair in particular being a long time front runner for the post. However, he faced large scale opposition for being from a large state outside the eurozone and the Schengen Area as well as being a leader who entered the Iraq War which had split Europe. Minor opposition to other leaders such as Juncker also led to their rejection.

Первый президент на полный рабочий день

19 ноября 2009 года Герман Ван Ромпей, в то время премьер-министр Бельгии, был назначен первым постоянным президентом Европейского совета. Официальное решение о назначении было принято после вступления в силу Лиссабонского договора 1 декабря 2009 года. Премьер-министр Великобритании Гордон Браун заявил, что на саммите в Брюсселе вечером 19 ноября 2009 года он получил единогласную поддержку всех 27 лидеров ЕС. Браун назвал Ван Ромпея "создателем консенсуса", который "обеспечил период политической стабильности в своей стране после месяцев неопределенности". На пресс-конференции после назначения Ван Ромпей отметил: "Каждая страна должна выходить победителем из переговоров. Переговоры, заканчивающиеся поражением одной из сторон, не могут считаться успешными. Я буду учитывать интересы и учитывать чувствительность всех сторон. Даже если наше единство – наша сила, наше разнообразие – наше богатство", – заявил он, подчеркнув уникальность государств-членов ЕС. Первое заседание совета под председательством Ван Ромпея прошло в неформальной обстановке в библиотеке Сольвея в парке Леопольд, а не в обычном месте – здании Юстуса Липсиуса поблизости. Встреча была созвана для обсуждения долгосрочных структурных экономических проблем, стоящих перед Европой, однако ее затмил греческий экономический кризис.

До 2009 года

Роль председательствующего в Европейском совете выполнялась главой государства или правительства государства-члена, которое в данный момент председательствовало в Совете Европейского союза. Это председательство ротировалось каждые шесть месяцев, что означало смену председательствующего в Европейском совете два раза в год. Роль председательствующего была лишь ролью *primus inter pares* среди других глав государств или правительств европейских стран. Однако председательствующий представлял Европейский совет во внешних связях и отчитывался перед Европейским парламентом после заседаний, а также в начале и в конце своего председательства.

После 2009 года

Роль президента в основном политическая: он готовит работу Европейского совета, организует и председательствует на его заседаниях, стремится к достижению консенсуса между его членами и отчитывается перед Европейским парламентом после каждого заседания; президент также "на своем уровне и в этом качестве обеспечивает внешнее представительство Союза по вопросам, касающимся его общей внешней политики и политики безопасности, не ущемляя полномочий Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности". Определенное пересечение ролей председателя Европейского совета, председателя Комиссии и Высокого представителя – особенно в сфере внешней политики – оставляет неясным, каким влиянием будет обладать председатель Европейского совета. Существует также обеспокоенность по поводу того, будет ли у президента достаточно персонала и ресурсов для эффективного выполнения своих обязанностей и, в отсутствие министерства, не станет ли он "пешкой" в руках лидеров ЕС. В связи с реорганизацией руководящих должностей ЕС в рамках Лиссабонского договора, возникла критика в отношении нечеткости обязанностей каждой из них. Посол Украины в ЕС Андрей Веселовский положительно оценил эту структуру и сформулировал ее по-своему: президент Европейской комиссии выступает как "правительство" ЕС, а новый президент Европейского совета – как "стратег". Высокий представитель специализируется на "двусторонних отношениях", в то время как Европейский комиссар по вопросам расширения и европейской политики соседства занимается техническими вопросами, такими как соглашение о свободной торговле с Украиной. Президент Европейского парламента, тем временем, выражает ценности ЕС. Президент Европейского совета также расширил свое влияние на финансовую политику – важнейшую сферу, оставшуюся в ведении ротационного председательства в Совете, причем ротационное председательство потеряло больше полномочий, чем планировалось изначально. Многие изменения, внесенные Лиссабонским договором, требуют конкретизации посредством практической реализации действующими участниками. Испанское председательство безуспешно пыталось оспорить значительную роль председателя Европейского совета во время первого ротационного председательства в 2010 году, а во второй половине года бельгийское ротационное председательство, возглавляемое ослабленным временным правительством, не стало бросать вызов Герману ван Ромпую, самому бельгийскому политику. Бельгийское председательство в Совете объявило о переходе на "вторые роли" по отношению как к председателю Европейского совета, так и к Высокому представителю, что породило как надежды, так и опасения относительно более общинного характера как Совета, так и внешней политики.

The president's role is largely political, preparing the work of the European Council, organising and chairing its meetings, seeking to find consensus among its members and reporting to the European Parliament after each meeting; the president will also "at his level and in that capacity, ensure the external representation of the Union on issues concerning its common foreign and security policy, without prejudice to the powers of the High Representative of the Union for Foreign Affairs and Security". Some overlap between the roles of the president of the European Council, the President of the Commission, and the High Representative—notably in foreign policy—leaves uncertainty about how much influence the President of the European Council will acquire. There is further concern over whether the president will have sufficient personnel and resources to fulfil the duties of the post effectively and that, in lacking a ministry, the president might become a "play ball" between EU leaders. With the reorganisation of leading EU posts under the Lisbon Treaty, there was some criticism of each post's vague responsibilities. Ukrainian ambassador to the EU Andriy Veselovsky praised the framework and clarified it in his own terms: The president of the European Commission speaks as the EU's "government" while the new president of the European Council is a "strategist". The High Representative specialises in "bilateral relations" while the European Commissioner for Enlargement and European Neighbourhood Policy deals in technical matters such as the free trade agreement with Ukraine. The president of the European Parliament meanwhile articulates the EU's values. The European Council president also extended his influence into financial policy, the most important area left to the rotating Council presidency, with the rotating presidency seeing a greater decrease in power than previously planned. Many of the changes introduced with the Lisbon Treaty need concretion through practical implementation by the current actors. The Spanish presidency unsuccessfully tried to challenge the European Council president's prominent post during the first rotating presidency of 2010, while the second half of the year saw a Belgian rotating presidency marked by a weakened caretaker government which did not challenge Herman van Rompuy, himself a Belgian politician. The Belgian rotating presidency announced it was taking a "backrow seat" with regards to both the European Council president and the high representative, thus fuelling hopes as well as concerns for a more communitarian character in both the council and foreign policy.

Должностные привилегии

Официальные переговоры об оплате труда и привилегиях постоянного председателя начались в апреле 2008 года в рамках разработки проекта бюджета ЕС на 2009 год. Итогом стало решение о предоставлении председателю тех же условий, что и президенту Комиссии, с базовой заработной платой в размере 138% от высшего разряда государственной службы: это составляет 24 874,62 евро в месяц (без учета семейных и иных надбавок). Председатель имеет в распоряжении автомобиль с водителем и около 20 штатных сотрудников. Ему также полагается жилищная компенсация, а не официальная резиденция, которая была признана "излишне символичной". Идея о предоставлении частного самолета также была отклонена как символическая, а один дипломат отметил, что разница в привилегиях между председателями Европейского совета и Комиссии может лишь усилить соперничество между ними. Возможность предоставления председателю Европейского совета более широких привилегий, чем председателю Комиссии, побудила Парламент пригрозить отклонением бюджета на 2009 год. Высокая заработная плата и дополнительные льготы рассматривались как символический сигнал о намерении придать должности больший вес, усилив межправительственный подход в ущерб Парламенту. В 2008 году один из членов Европарламента заявил, что Комитету по конституционным вопросам следует отказаться от негласного соглашения о невмешательстве Парламента и Совета в бюджеты друг друга.

Офис президента

Хотя Европейский совет, согласно Лиссабонскому договору, является самостоятельным институтом ЕС, он не имеет собственной администрации. Административную поддержку Европейскому совету и его председателю оказывает Генеральный секретариат Совета Европейского союза. Однако у председателя есть собственный кабинет из близких советников. Ван Ромпей назначил своим первым руководителем аппарата (chef de cabinet) барона Франса ван Даэле, ранее занимавшего пост посла Бельгии в США, ООН, ЕС и НАТО, а также руководителя аппарата нескольких министров иностранных дел Бельгии. После выхода на пенсию осенью 2012 года его сменил Дидье Сеуус, бывший заместитель постоянного представителя Бельгии в ЕС и бывший пресс-секретарь премьер-министра Бельгии Верхофштадта. В его команду также входили бывший депутат Европарламента от британской Лейбористской партии Ричард Корбетт и давний пресс-секретарь Ван Ромпуя Дирк Де Бэкер.

Демократический мандат

Отсутствие подотчетности депутатам Европарламента или национальным парламентариям также вызывает сомнения в том, будут ли национальные лидеры на практике поддерживать президента по ключевым вопросам. Проведение прямых выборов для наделения президента мандатом укрепило бы его позиции в Европейском совете, обеспечив более эффективное руководство и решив вопрос демократической легитимности в ЕС. Однако это может привести к конфликту с демократическим мандатом Парламента или потенциальным мандатом Комиссии (см. раздел ниже). Предоставление мандата председателю Европейского совета означало бы эволюцию системы управления Союза в сторону президентской, а не парламентской модели.