Введение
Серия предложенных поправок к Конституции Канады
Шарлоттаунское соглашение — это пакет предложенных поправок к Конституции Канады, предложенный федеральным и провинциальными правительствами Канады в 1992 году. Он был вынесен на всенародное голосование 26 октября и не был одобрен.
Предыстория
Вестминстерский статут (1931) предоставил Канаде законодательную независимость от Соединенного Королевства. Канада запросила, чтобы британские законы о Северной Америке (письменные части Конституции Канады) были исключены из действия статута, поскольку федеральное и провинциальные правительства не смогли договориться о формуле внесения поправок в эти законы. Переговоры между Оттавой и провинциями увенчались успехом в 1981 году, что позволило Канаде принять свою конституцию в Канаде, приняв Закон о Канаде 1982 года, который включал в себя Закон о Конституции 1982 года и Хартию прав и свобод, и, наконец, установил формулу внесения поправок в Конституцию Канады. Эти конституционные изменения получили согласие всех провинциальных правительств, за исключением правительства Квебека. Попытки смягчить затянувшееся недовольство и требования Квебека привели к заключению Соглашения о Мич-Лейк, которое провалилось, когда провинции Манитоба и Ньюфаундленд не смогли ратифицировать документ к установленному сроку. За этим последовало возрождение движения за суверенитет Квебека. Премьер-министр Робер Бурасса заявил, что в 1992 году будет проведен референдум о новом конституционном соглашении с Канадой или о суверенитете Квебека, и, ссылаясь на свое достоинство, отказался вновь вести переговоры как одна из провинций. Правительство Квебека создало Комитет Аллара и Комитет Беланже-Кампео для обсуждения будущего Квебека, а федеральное правительство создало Комитет Бодуэн-Эдвардса и комиссию Спайсера для поиска путей решения проблем в других провинциях Канады. Бывший премьер-министр Джо Кларк был назначен министром по делам Конституции 21 апреля 1991 года и был назначен премьер-министром Брайаном Малруни ответственным за выработку нового конституционного соглашения. С ноября 1991 года по август 1992 года Кларк провел серию переговоров с премьер-министрами провинций, не входящих в состав Квебека, по новому конституционному соглашению. Представители Квебека физически не присутствовали, но связь осуществлялась по неофициальному каналу. Было достигнуто широкое соглашение о включении положений Соглашения о Мич-Лейк, признании самоуправления коренных народов и масштабной реформе Сената, обеспечивающей равенство провинций. Недопонимание по неофициальному каналу относительно позиции Квебека по последнему вопросу создало впечатление, что соглашение будет приемлемо для Национального собрания, и Кларк объявил о достижении консенсуса. Малруни, узнав об этом соглашении, находясь в Париже, был потрясен и разочарован, поскольку считал, что сенатские договоренности обрекут любое соглашение в Квебеке на провал. Однако отказ от соглашения потребовал бы отставки популярного и влиятельного Кларка из кабинета министров, что подорвало бы его и без того непопулярное правительство. Малруни решил работать над соглашением, и 28 августа 1992 года было достигнуто соглашение, известное как Шарлоттаунское соглашение. Для этого потребовались интенсивные переговоры в Шарлоттауне, на острове Принца Эдуарда, между федеральными, провинциальными и территориальными правительствами, а также представителями Ассамблеи Первых Народов, Совета коренных народов Канады, Тапирисата инуитов Канады и Национального совета метисов.
Автономное самоуправление аборигенов
Соглашение существенно изменило бы статус коренных народов в канадском политическом обществе. В соответствии с Соглашением, право коренных народов на самоуправление было бы закреплено в канадской Конституции. Более того, Соглашение признало бы правительства коренных народов третьим уровнем власти, аналогичным федеральному правительству и провинциям. Иными словами, правительствам коренных народов был бы предоставлен собственный уровень управления, который был бы конституционно автономен от федерального и провинциального уровней власти. Однако законодательство коренных народов должно было соответствовать принципам "мира, порядка и надлежащего управления в Канаде" и подлежало бы судебному пересмотру в соответствии с Канадской хартией прав и свобод. Помимо этих общих принципов, Шарлоттаунское соглашение не содержало никаких подробностей относительно конкретной формы, которую могло бы принять такое самоуправление коренных народов, или о том, как был бы осуществлен переход к нему. Кроме того, оно предусматривало определенный период времени, прежде чем коренные народы могли бы обратиться в суды за реализацией права на самоуправление. Это позволило бы федеральному правительству и провинциям договориться о деталях в отсутствие судебных решений. Однако, если самоуправление не было бы реализовано в течение этого периода, коренные народы могли бы обратиться в суды для разрешения соответствующих вопросов. Помимо принципа самоуправления, Шарлоттаунское соглашение закрепило бы существующие договорные права в Конституции (хотя оно и не создавало бы никаких дополнительных договорных прав) и предоставило бы конституционное признание правам метисов.
Федерализм
Шарлоттаунское соглашение было направлено на разрешение давних споров, касающихся разграничения полномочий между федеральным и провинциальным уровнями власти. Соглашение предусматривало передачу лесного хозяйства, горнодобывающей промышленности, природных ресурсов и культурной политики в провинциальную юрисдикцию, при этом федеральное правительство сохраняло бы контроль над национальными культурными учреждениями, такими как Канадская радиовещательная корпорация и Национальный киносовет. Также гарантировалось бы федеральное финансирование программ, находящихся в ведении провинций, например, системы здравоохранения Medicare, что ограничивало бы полномочия федерального правительства вести переговоры об общенациональных стандартах в обмен на увеличение финансирования. Соглашение обязывало федеральные и провинциальные правительства согласовывать политику в сферах телекоммуникаций, развития и подготовки кадров, регионального развития и иммиграции. Федеральное право резервирования, позволявшее провинциальному генерал-губернатору направлять законопроект, принятый провинциальным законодательным собранием, в федеральное правительство для утверждения или отклонения, должно было быть отменено, а федеральное право непризнания, дававшее федеральному правительству возможность отменять провинциальные законы, уже подписанные в закон, – существенно ограничено. Соглашение формально институционализировало федеральный, провинциальный и территориальный консультативный процесс и предусматривало участие коренных народов в определенных случаях. Кроме того, оно увеличило число вопросов в существующей конституционной процедуре внесения поправок, для решения которых требовалось единогласное согласие.
Институциональная реформа
Соглашение предусматривало ряд крупных реформ федеральных институтов. Верховный суд Канады и регулирующий его закон должны были быть конституционно закреплены, что устранило бы неопределенность относительно включения Суда в Конституционный акт 1982 года, но не его нормативный акт. Сенат Канады должен был быть реформирован: сенаторы должны были избираться либо на всеобщих выборах, либо законодательными собраниями провинций по их усмотрению. Каждой провинции выделялось бы шесть мест, а каждой территории – по одному, с возможностью создания дополнительных мест для коренных избирателей. Перечень полномочий Сената был бы сокращен, его право отклонять законопроекты было бы отменено и заменено на отлагательное вето, а в случае разногласий – совместными заседаниями Сената и (гораздо более многочисленной) Палаты общин. По вопросам, касающимся франкофонной культуры и языка, для принятия законопроекта требовалось бы большинство голосов в Сенате в целом и большинства (самоидентифицирующих себя) франкофонных сенаторов. Также предлагались изменения для Палаты общин. После "выравнивания" Сената распределение мест в Палате также стало бы в большей степени основываться на численности населения, чем ранее, с увеличением числа мест, выделенных Онтарио и западным провинциям. В обмен на потерю Квебеком мест в Сенате при Сенате с тройным Э (сокращение с 24 до 6), Квебеку гарантировалось, что ему никогда не будет выделено менее 25% мест в Палате общин.
Социальные хартии
Соглашение также предусматривало разработку социальной хартии для достижения таких целей, как здравоохранение, социальное обеспечение, образование, охрана окружающей среды и коллективные переговоры. Оно также предлагало устранить препятствия для свободного движения товаров, услуг, рабочей силы и капитала, а также содержало другие положения, касающиеся занятости, уровня жизни и развития между провинциями.
Референдум
В отличие от соглашения о озере Мич, процесс ратификации Шарлоттаунского соглашения предусматривал проведение общенационального референдума. Три провинции — Британская Колумбия, Альберта и Квебек — недавно приняли законодательство, требующее вынесения конституционных поправок на всенародное голосование. Чтобы избежать восприятия несправедливости, если бы право голоса имели только три провинции, премьер-министр Малрони решил провести общенациональный референдум. Правительство Малрони впоследствии представило Закон о референдуме, который был утвержден парламентом и обеспечил правовую основу для проведения референдумов по конституционным вопросам. Важно отметить, что закон прямо предоставлял федеральному правительству полномочия проводить такие голосования лишь в отдельных провинциях, исключая другие. Британская Колумбия и Альберта согласились, чтобы их референдумы контролировались Elections Canada, а Квебек решил провести голосование на провинциальном уровне. Одним из последствий этой договоренности стало то, что квебекцы, временно проживающие за пределами провинции, могли проголосовать дважды, поскольку они были включены в списки избирателей по федеральным правилам, в то время как недавно переехавшие в Квебек не могли голосовать вообще, так как не успели установить резидентство. Критерии успеха референдума оставались открытыми, поскольку формула внесения поправок, закрепленная в части V Конституционного акта 1982 года, учитывала лишь согласие провинциальных законодательных собраний и не предусматривала обязательного механизма референдума. Правительство заняло неоднозначную позицию, и высказывались предположения, что в случае отрицательного голосования одной или нескольких провинций, законодательные органы можно будет убедить принять национальный пакет поправок. Обычно считалось, что минимальным условием является большинство голосов «за» в Квебеке и большинство голосов «за» среди остальных девяти провинций в совокупности. Кампания началась с того, что соглашение пользовалось популярностью в Английской Канаде, а в Квебеке наблюдалась статистическая неопределенность.
Поддержка
В ходе кампании произошло объединение разрозненных групп в поддержку новых поправок. Прогрессивные консерваторы, либералы и Новая демократическая партия поддержали соглашение. Его одобрили представители коренных народов, а также некоторые женские организации и лидеры бизнеса. Все десять провинциальных премьер-министров высказались в его поддержку. Похоже, что его поддерживали большинство крупных СМИ и влиятельные медийные лица. Все три лидера основных партий объездили страну с целью продвижения соглашения, и на рекламу в его поддержку были потрачены значительные средства. Многие сторонники соглашения признавали, что оно является компромиссом и имеет недостатки, но при этом считали, что без него страна может распасться.
Оппозиция
Бывший премьер-министр Пьер Трюдо был видным противником Соглашения. В статье, впервые опубликованной в журнале Maclean's, он утверждал, что Соглашение означало конец Канады и фактический распад федерального правительства. Он провел пресс-конференцию в ресторане Монреаля, стенограмма которой была опубликована и распространена в виде книги под названием «Беспорядок, заслуживающий решительного «нет». Недавно созданная, базирующаяся на Западе Реформативная партия Престона Мэннинга боролась с Соглашением на Западе под лозунгом «Узнайте больше», выступая против признания «особого статуса» Квебека, гарантии Квебеку 25% мест в Палате общин и утверждая, что реформа Сената не пошла достаточно далеко. Обе квебекские партии суверенистов – Блок Квебека Люсьена Бушара и Партия Квебека Жака Паризо – решительно выступали против Соглашения, поскольку считали, что оно не предоставляет Квебеку достаточных полномочий.
Уменьшающаяся популярность
По мере продвижения кампании соглашение становилось всё менее и менее популярным. Это часто связывают с тем, что значительная часть электората находила хотя бы некоторые аспекты этого объемного соглашения неприемлемыми, а также с крайней непопулярностью премьер-министра Малрони в 1992 году. Канада переживала углубляющуюся рецессию с момента завершения процесса заключения Соглашения озера Мич 23 июня 1990 года, и многие считали, что политическая элита одержима конституционными вопросами в ущерб экономическому благополучию. Малрони уже пользовался крайне низкой популярностью среди канадских избирателей и, как считается, допустил ряд ошибок в ходе референдумной кампании. Самым известным эпизодом стало то, что он назвал противников соглашения «врагами Канады», а во время выступления в Шербруке, предупреждая об опасностях голосования против соглашения, он с драматизмом разорвал лист бумаги пополам, чтобы символизировать исторические достижения Квебека, которым угрожал провал соглашения. Многие избиратели, впрочем, неверно истолковали этот жест как намёк на возможный распад страны, уловив в нём нотки воинственности и запугивания. Соглашение было особенно непопулярно в западных провинциях, где влиятельные деятели утверждали, что это, по сути, документ, созданный национальной элитой для закрепления их видения того, какой должна быть Канада. Радиоведущий Раф Мэйр получил общенациональную известность, заявив, что соглашение представляет собой попытку навсегда закрепить власть Канады в квебекско-онтарийском блоке за счёт быстрорастущих и богатых провинций, таких как Альберта и Британская Колумбия, которые бросали вызов этой власти. Для сторонников этой точки зрения, противодействие соглашению превратилось в кампанию низового активизма против интересов влиятельных сил. В Квебеке на радио прозвучала запись, на которой два чиновника утверждали, что Бурса «уступил» на переговорах. Ещё больше подорвать поддержку «Да» в Квебеке способствовало заявление министра по конституционным делам Британской Колумбии Мо Сихоты, который, отвечая на комментарии Мэйра, сказал, что Бурса был «переигран» в ходе дискуссий. Несмотря на то, что Бурса одержал убедительную победу в телевизионных дебатах против Паризо, кампания «Да» застряла на отметке 45% в опросах общественного мнения.
Вся Канада
Дата завершения Опросная фирма Источник ДаНет Неопределившиеся МЭ (Погрешность) Выборка Отрыв
26 октября 1992 Официальные результаты 45,7% 54,3% 8,6%
Август 1992 CROP 373733 7
16 августа 1992 Insight 672013 47
29 октября 1991 Angus Reid 414020 1
Только в Квебеке
Дата завершения Опросная фирма Источник ДаНет Неопределившиеся МЭ (Погрешность) Размер выборки Отрыв
26 октября 1992 Официальные результаты 43.3 56.7 13.4
22 октября 1992 CROP 31 52 17 14
30 сентября 1992 Leger 28.8 42.8 28.4 14
19 сентября 1992 CROP 38 46 33 8
Август 1992 Environics 43 39 18 5
29 октября 1991 Angus Reid 35 55 10 20
Только Британская Колумбия
Дата завершения Опросная фирма Источник Да Нет Неопределившиеся МЭ (погрешность) Размер выборки Отрыв 26 октября 1992 Официальные результаты 31.7 68.3 36.6 Октябрь 1992 Angus Reid 306 1920
Распределение по провинциям
Юрисдикция Да голосов Нет голосов Да (%) Нет (%) Явка Альберта 39.8 60.2 72.6 Британская Колумбия 31.7 68.3 76.7 Манитоба 38.4 61.6 70.6 Нью-Брансуик 61.8 38.2 72.2 Ньюфаундленд 63.2 36.8 53.3 Новая Шотландия 48.8 51.2 67.8 Онтарио 50.1 49.9 71.9 Остров Принца Эдуарда 73.9 26.2 70.5 Квебек 45.7 54.3 71.8
Последствия
Влияние референдума заставило канадскую прессу назвать его канадским событием года, что является честью, обычно присуждаемой отдельным лицам. CBC сообщила, что это был первый случай, когда "редакции страны выбрали символ вместо конкретного человека", что повторилось в 2006, 2007 и 2020 годах. Многие считали, с точки зрения поддержки национального единства, что достигнутый результат был, вероятно, следующим лучшим после принятия Соглашения: поскольку и Квебек, и остальная часть Канады отвергли его, существенного разногласия, как в случае с Мичем, не возникло. Разногласия внутри Либеральной партии Квебека по поводу Соглашения привели к тому, что бывший председатель молодежной организации партии Марио Дюмон основал движение i=no в 1994 году. Пожалуй, самым поразительным результатом референдума стало то, что большинство населения Канады проголосовало против соглашения, одобренного всеми премьер-министрами провинций и большинством политических партий и средств массовой информации. Несмотря на постоянное политическое и медийное давление, большинство канадских избирателей отказались поддержать Соглашение. Этот резкий отказ от "политического класса" в Канаде стал предвестником будущих событий. Малрони ушел из политики в июне 1993 года после того, как опросы показали, что тори потерпят сокрушительное поражение, если он продолжит руководить партией. На федеральных выборах 25 октября 1993 года, менее чем через год после референдума в Шарлоттауне, Прогрессивно-консервативная партия под руководством преемника Малрони, премьер-министра Ким Кэмпбелл, сократилась до двух мест, что стало самым крупным поражением действующего правительства на федеральном уровне. На западе страны их заменила Партия реформ, а в Квебеке – Блок Квебеко, партии, выступавшие против Соглашения и ранее не выигрывавшие места на всеобщих выборах. НДП сократилась до девяти мест. Таким образом, как ПК, так и НДП потеряли статус официальной партии в 35-м канадском парламенте. Либералы, несмотря на свою поддержку Соглашения, получили нового лидера – Жана Кретьена, который пообещал не возвращаться к конституционным вопросам, и завоевали большинство мест в новом парламенте. Либералы выиграли почти все места в Онтарио и Атлантической Канаде, и, несмотря на успехи Партии реформ и Блока Квебеко, получили значительное количество мест в Квебеке и Западной Канаде. Одна из реформ Соглашения, касающаяся конкретно Нью-Брансуика, была успешно принята в 1993 году в качестве пункта 16.1 Хартии прав и свобод. В конце 1990-х и начале 2000-х годов ряд вопросов, касающихся статуса Квебека, рассматривались в парламенте (например, Закон о ясности) или посредством межправительственных соглашений. В 2006 году Палата общин Канады приняла резолюцию о квебекской нации, признав квебекцев нацией в рамках единой Канады. По состоянию на 2023 год дальнейших попыток урегулировать статус Квебека посредством формального конституционного процесса не предпринималось. Изменения в демографии Канады подтверждают, что 25-процентная гарантия представительства Квебека вступила бы в силу при распределении мест. Во время перераспределения мест в Палате общин Канады в 2012 году Квебек получил количество мест, пропорциональное его населению по отношению к населению Канады (23%), что немного меньше, чем 25% мест, которые были бы гарантированы в соответствии с Соглашением.