Бюджетный процесс в США: структура и законодательная основа.

Введение

Бюджетный процесс Соединенных Штатов – это механизм, используемый Конгрессом и Президентом Соединенных Штатов для разработки и формирования федерального бюджета Соединенных Штатов. Этот процесс был учрежден Законом о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года, Законом о бюджетном контроле Конгресса и о неприкосновенности бюджетных ассигнований 1974 года, а также другими бюджетными законами. До 1974 года Конгресс не располагал формализованной процедурой для установления федерального бюджета. Когда президент Ричард Никсон начал отказываться расходовать средства, выделенные Конгрессом, Конгресс принял более формальные меры для противодействия этому. Закон о бюджетном контроле Конгресса 1974 года учредил Бюджетное управление Конгресса (CBO), которое получило больший контроль над бюджетом, ограничив полномочия Управления по бюджету и управлению при Президенте (OMB). Закон был легко принят, поскольку администрация была вовлечена в Уотергейтский скандал и не желала обострять отношения с Конгрессом.

Дискреционные расходы

Для дискреционных расходов требуется ежегодный законопроект о бюджетных ассигнованиях, являющийся частью законодательства. Дискреционные расходы обычно устанавливаются комитетами по ассигнованиям Палаты представителей и Сената и их различными подкомитетами. Поскольку расходы обычно выделяются на определенный период (обычно год), считается, что они находятся в ведении Конгресса. Некоторые ассигнования рассчитаны на срок более одного года (подробности см. в статье "Законопроект о бюджетных ассигнованиях"). В частности, многолетние ассигнования часто используются для жилищных программ и программ военных закупок. По состоянию на 2019 год существует 12 законопроектов о бюджетных ассигнованиях, которые должны быть приняты каждый финансовый год для продолжения дискреционных расходов. Предмет каждого законопроекта о бюджетных ассигнованиях соответствует юрисдикции соответствующих подкомитетов по ассигнованиям Палаты представителей и Сената:
Название Сумма на 2019 финансовый год
Сельское хозяйство, сельское развитие и Управление по санитарному надзору за качеством пищевых продуктов и медикаментов 23,0 млрд долларов
Торговля, юстиция и наука 64,1 млрд долларов
Оборона 606,5 млрд долларов
Энергетика и водоснабжение 44,6 млрд долларов
Финансовые услуги и государственное управление (включает судебную ветвь власти, Администрацию Президента и ассигнования округа Колумбия) 23,4 млрд долларов
Национальная безопасность 49,4 млрд долларов
Внутренние дела и охрана окружающей среды 35,6 млрд долларов
Труд, здравоохранение, социальное обеспечение и образование 178,1 млрд долларов
Законодательная ветвь власти 4,8 млрд долларов
Военное строительство и поддержка ветеранов 97,1 млрд долларов
Государственные и международные операции 46,2 млрд долларов
Транспорт, жилищное строительство и городское развитие 71,1 млрд долларов

Несколько законопроектов иногда объединяются в один закон, например, Закон об общих бюджетных ассигнованиях на 2009 год. Если законопроект о бюджетных ассигнованиях не был подписан в закон к концу финансового года, часто принимается временное решение о финансировании.

Счета-расчеты

В целом, средства для федеральных государственных программ должны быть утверждены "авторизующим комитетом" посредством принятия закона. Затем, посредством последующих решений Конгресса, Комитет по ассигнованиям Палаты представителей выделяет бюджетные средства. По сути, комитеты, имеющие юрисдикцию по утверждению программ, принимают решения в области политики, а Комитеты по ассигнованиям определяют объемы финансирования, которые ограничены максимальным утвержденным уровнем финансирования программы, хотя сумма может быть любой, меньшей этого предела. Но все начинается с бюджета, предложенного президентом.

Запрос президента о бюджете

Бюджетный процесс в Соединенных Штатах начинается с представления президентом Соединенных Штатов бюджетного запроса в Конгресс. Бюджет президента разрабатывается в течение нескольких месяцев при содействии Управления по управлению и бюджету (OMB) – крупнейшего подразделения в составе Администрации президента. Бюджетный запрос включает в себя запросы на финансирование для всех федеральных исполнительных департаментов и независимых агентств. Бюджетная документация содержит сопроводительные материалы, исторические данные о бюджете, а также подробную информацию о предложениях по расходам и доходам, наряду с политическими предложениями и инициативами, имеющими существенные бюджетные последствия. Бюджетный запрос президента представляет собой всеобъемлющее предложение администрации относительно планируемых доходов и расходов на следующий финансовый год. Предложение о бюджете включает в себя значительный объем вспомогательной информации, предназначенной для убеждения Конгресса в необходимости и целесообразности бюджетных положений. Кроме того, каждое федеральное исполнительное ведомство и независимое агентство предоставляет дополнительные сведения и подтверждающие документы по своим запросам на финансирование. Документы также публикуются на веб-сайте OMB. Закон о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года обязывает президента представлять бюджет Конгрессу на каждый финансовый год, который представляет собой 12-месячный период, начинающийся 1 октября и заканчивающийся 30 сентября следующего календарного года. Действующий федеральный бюджетный закон ((a)) требует, чтобы президент представлял бюджет в период с первого понедельника января по первый понедельник февраля. В последнее время бюджет президента представляется в первую неделю февраля. Однако в первые годы пребывания в должности некоторых новых президентов, когда предыдущий президент принадлежал к другой партии, представление бюджета задерживалось. Федеральный бюджет США на 2014 год был представлен президентом только 10 апреля 2013 года из-за переговоров по поводу бюджетного кризиса в США и реализации сокращений, предусмотренных Законом о бюджетном контроле 2011 года (Палата представителей уже подготовила свое бюджетное предложение 21 марта, а Сенат представил бюджет 23 марта). Президент Уоррен Г. Гардинг способствовал принятию Закона о бюджете и бухгалтерском учете 1921 года, который впервые обязал президента ежегодно представлять бюджет Конгрессу и учредил Бюро бюджета – предшественника Управления по управлению и бюджету, для оказания содействия в разработке бюджета. Первоначально Бюро находилось в ведении Министерства финансов США, но в 1939 году было переведено в Администрацию президента.

The United States budget process begins when the President of the United States submits a budget request to Congress. The President's budget is formulated over a period of months with the assistance of the Office of Management and Budget (OMB), the largest office within the Executive Office of the President. The budget request includes funding requests for all federal executive departments and independent agencies. Budget documents include supporting documents and historical budget data and contains detailed information on spending and revenue proposals, along with policy proposals and initiatives with significant budgetary implications. The President's budget request constitutes an extensive proposal of the administration's intended revenue and spending plans for the following fiscal year. The budget proposal includes volumes of supporting information intended to persuade Congress of the necessity and value of the budget provisions. In addition, each federal executive department and independent agency provides additional detail and supporting documentation on its own funding requests. The documents are also posted on the OMB website. The Budget and Accounting Act of 1921 requires the President to submit the budget to Congress for each fiscal year, which is the 12 month period beginning on October 1 and ending on September 30 of the next calendar year. The current federal budget law ((a)) requires that the President submit the budget between the first Monday in January and the first Monday in February. In recent times, the President's budget has been submitted in the first week of February. The budget submission has been delayed, however, in some new presidents' first year when the previous president belonged to a different party. The 2014 United States federal budget was not submitted by the President until April 10, 2013 due to negotiations over the United States fiscal cliff and implementation of the sequester cuts mandated by the Budget Control Act of 2011 (the House had already prepared its budget proposal on March 21, and the Senate proposed a budget on March 23). President Warren G. Harding brought about the enactment of the Budget and Accounting Act of 1921, which, for the first time, required the President to submit a budget annually to Congress and which established the Bureau of the Budget, the forerunner of the Office of Management and Budget, to assist in the formulation of the budget. Initially the Bureau was within the U. S. Department of the Treasury, but in 1939 it was moved to the Executive Office of the President.

Бюджетная резолюция

Бюджетная резолюция принимается в форме совместной резолюции, принятой Палатой представителей и Сенатом, но не представляется Президенту и не имеет силы закона. Она определяет бюджет Конгресса. Бюджетная резолюция устанавливает различные бюджетные итоги, распределения, обязательства и может включать инструкции по согласованию, адресованные назначенным комитетам Палаты представителей или Сената. Особенностью бюджетного (и примирительного) процесса является то, что члены Конгресса могут предлагать неограниченное количество поправок к бюджетным резолюциям, которые обычно оперативно рассматриваются в конце установленных законом 50 часов дебатов в так называемом "vote-a-rama". Представление бюджета Президентом направляется в бюджетные комитеты Палаты представителей и Сената, а также в Бюджетное управление Конгресса (CBO). Другие комитеты, ответственные за бюджетные вопросы, в течение этого времени представляют запросы и оценки в бюджетные комитеты. В марте CBO публикует анализ предложений Президента. Бюджетный отчет CBO и другие публикации также размещаются на веб-сайте CBO. CBO рассчитывает базовый бюджетный прогноз, основанный на действующем законодательстве, который предназначен для оценки федеральных расходов и доходов в отсутствие нового законодательства на текущий финансовый год и на ближайшие 10 финансовых лет. Однако CBO также рассчитывает базовый прогноз, основанный на текущей политике, который включает предположения, например, о голосовании по поводу истечения срока действия налоговых льгот. Текущий 10-летний базовый бюджетный прогноз CBO увеличивается с 4,1 триллиона долларов в 2018 году до 7,0 триллионов долларов в 2028 году. В марте бюджетные комитеты рассматривают предложения Президента о бюджете в свете отчета CBO о бюджете, и каждый комитет представляет бюджетную резолюцию в свою палату к 1 апреля. Палата представителей и Сенат рассматривают эти бюджетные резолюции и, как ожидается, примут их, возможно, с поправками, к 15 апреля. Бюджетная резолюция является разновидностью совместной резолюции; она не является законом и, следовательно, не требует подписи Президента. Ни одна из палат Конгресса или обе не обязаны принимать бюджетную резолюцию. Резолюция может не приниматься каждый год; если она не принята, то резолюция предыдущего года остается в силе. Например, Сенат не принял бюджетную резолюцию на 2011, 2012 или 2013 финансовые годы, но принял бюджетную резолюцию на 2014 финансовый год 23 марта 2013 года, за 23 дня до срока 15 апреля, установленного законом "Нет бюджета – нет оплаты" 2013 года. Это была первая бюджетная резолюция, принятая Сенатом после принятия бюджета на 2010 финансовый год 29 апреля 2009 года. Палата представителей и Сенат могут предлагать бюджет независимо от бюджета Президента. Например, в рамках бюджетного процесса 2014 года Палата представителей подготовила свое бюджетное предложение 21 марта, а Сенат предложил бюджет 23 марта, в то время как бюджет Президента был представлен только 10 апреля. После того, как обе палаты примут бюджетную резолюцию, избранные представители и сенаторы ведут переговоры о докладе конференции для согласования различий между версиями Палаты представителей и Сената. Доклад конференции, чтобы стать обязательным, должен быть одобрен как Палатой представителей, так и Сенатом. Бюджетная резолюция служит планом для фактического процесса ассигнований и предоставляет Конгрессу определенный контроль над этим процессом. Для всех новых дискреционных расходов требуется полномочия посредством принятия законопроектов об ассигнованиях или продолжающих резолюций. Каждая функция в рамках бюджета может включать "бюджетные полномочия" и "расходы", которые относятся к широким категориям дискреционных расходов или прямых расходов.

The budget resolution is in the form of a concurrent resolution passed by both the House of Representatives and the Senate but is not presented to the President and does not have the force of law. It sets out the congressional budget. The budget resolution establishes various budget totals, allocations, entitlements, and may include reconciliation instructions to designated House or Senate committees. A particularity of the budget (and reconciliation) process is that members of Congress may offer unlimited amendments to budget resolutions, which are normally quickly disposed of at the end of the statutory 50 hours of debate in a so called "vote a rama". The President's budget submission is referred to the House and Senate Budget Committees and to the Congressional Budget Office (CBO). Other committees with budgetary responsibilities submit requests and estimates to the budget committees during this time. In March, the CBO publishes an analysis of the President's proposals. The CBO budget report and other publications are also posted on the CBO website. CBO computes a current law baseline budget projection that is intended to estimate what federal spending and revenues would be in the absence of new legislation for the current fiscal year and for the coming 10 fiscal years. However, the CBO also computes a current policy baseline, which makes assumptions about, for instance, votes on tax cut sunset provisions. The current CBO 10 year budget baseline projection grows from $4.1 trillion in 2018 to $7.0 trillion in 2028. In March, the budget committees consider the President's budget proposals in the light of the CBO budget report, and each committee submits a budget resolution to its house by April 1. The House and Senate each consider these budget resolutions, and are expected to pass them, possibly with amendments, by April 15. A budget resolution is a kind of concurrent resolution; it is not a law, and therefore does not require the President's signature. There is no obligation for either or both houses of Congress to pass a budget resolution. There may not be a resolution every year; if none is established, the previous year's resolution remains in force. For example, the Senate had not passed a budget resolution for FY2011, FY2012, or FY2013, but did pass the FY2014 budget resolution on March 23, 2013, 23 days before the April 15 deadline set by the No Budget, No Pay Act of 2013. This was the first budget resolution passed by the Senate since a FY2010 budget passed on April 29, 2009. The House and Senate may propose a budget independently of the President's budget. For example, for the 2014 budget process, the House prepared its budget proposal on March 21, and the Senate proposed a budget on March 23, while the President's budget was not submitted until April 10. After both houses pass a budget resolution, selected Representatives and Senators negotiate a conference report to reconcile differences between the House and the Senate versions. The conference report, in order to become binding, must be approved by both the House and Senate. The budget resolution serves as a blueprint for the actual appropriation process and provides Congress with some control over the appropriation process. All new discretionary spending requires authority through enactment of appropriation bills or continuing resolutions. Each function within the budget may include "budget authority" and "outlays" that fall within the broad categories of discretionary spending or direct spending.

Распределение

Распределение в соответствии с пунктом 302(a) определяет общую сумму средств, доступных для ассигнований. Как правило, оно включается в доклад, сопровождающий бюджетное постановление, или, если бюджетное постановление не принимается, каждая палата может самостоятельно определить свое распределение 302(a). Этот процесс был несколько изменен Законом о бюджетном контроле 2011 года, действующим до 2021 финансового года, который устанавливает два общих лимита для расходов на оборону и не связанные с обороной, которым должно соответствовать распределение 302(a). В соответствии с Законом о двухпартийном бюджете 2018 года и Законом о двухпартийном бюджете 2019 года, также действующими до 2021 финансового года, председателям бюджетных комитетов было предоставлено право определять распределения 302(a). Распределения в соответствии с пунктом 302(b) определяют, как средства распределяются между отдельными подкомитетами по ассигнованиям, в соответствии с 12 законопроектами об ассигнованиях. Распределения 302(b) принимаются полной Палатой представителей и Комитетом по ассигнованиям Сената. Как правило, для разрешения разногласий между законопроектами об ассигнованиях Палаты представителей и Сената требуется согласительная комиссия. После принятия законопроекта согласительной комиссии обеими палатами Конгресса он направляется Президенту, который может подписать его или наложить вето. В случае подписания законопроект становится законом. В противном случае Конгресс должен принять новый законопроект, чтобы избежать приостановки работы как минимум части федерального правительства. В последние годы Конгресс не всегда успевал принять все законопроекты об ассигнованиях до начала финансового года. В этом случае Конгресс может принять резолюции о продлении финансирования, обеспечивающие временное финансирование государственных операций. Отсутствие ассигнований приводит к частичной приостановке работы правительства, как, например, приостановка работы федерального правительства в октябре 2013 года. На практике разделение между разработкой политики и финансированием, а также между ассигнованиями и разрешительными процедурами, не является четким. Авторизация многих программ давно истекла, однако они продолжают получать финансирование, в то время как другие программы, имеющие авторизацию, не получают средств вообще. Кроме того, в законопроекты об ассигнованиях включаются положения, определяющие политику, то есть законодательный текст, изменяющий действующее законодательство.

The 302(a) allocation specifies the total amount of money available to appropriates. They are generally included in the report accompanying the budget resolution, or if a budget resolution is not passed, each chamber may determine its own 302(a) allocation. This process was modified somewhat by the Budget Control Act of 2011, which is in effect though FY2021, which sets two overall caps for defense and nondefense spending that the 302(a) allocation must adhere to. The Bipartisan Budget Act of 2018 and the Bipartisan Budget Act of 2019, also in effect through FY2021, gave the Chairs of the Budget Committees authority to determine 302(a) allocations. The 302(b) allocations specify how funds are divided among the individual appropriations subcommittees, corresponding to the 12 appropriations bills. 302(b) allocations are adopted by the full House and Senate Appropriations Committees. A conference committee is typically required to resolve differences between House and Senate appropriation bills. Once a conference bill has passed both chambers of Congress, it is sent to the President, who may sign the bill or veto it. If he signs, the bill becomes law. Otherwise, Congress must pass another bill to avoid a shutdown of at least part of the federal government. In recent years, Congress has not passed all of the appropriations bills before the start of the fiscal year. Congress may then enact continuing resolutions that provide for the temporary funding of government operations. Failure to appropriate funds results in a partial government shutdown, such the federal government shutdown in October 2013. In practice, the separation between policy making and funding and the division between appropriations and authorization activities are imperfect. Authorizations for many programs have long lapsed, yet still receive appropriated amounts, while other programs that are authorized receive no funds at all. In addition, policy language, which is legislative text changing permanent law, is included in appropriation measures.

Счета о примирении

В бюджетном постановлении также может быть предусмотрено, что может быть представлен законопроект о согласовании, который подлежит ограничениям по содержанию, но в Сенате не может быть заблокирован процедурой филибастеров.

Распределение

Распределение – это процесс, посредством которого Управление по бюджету и управлению определяет объем финансирования для конкретных ведомств и программ в рамках ограничений, установленных законами об ассигнованиях, после их принятия.

Обязательные расходы

Прямые расходы, также известные как обязательные расходы, – это расходы, установленные законом, но не требующие ежегодного или периодического утверждения в рамках законопроекта об ассигнованиях. Большая часть обязательных расходов состоит из трансфертных платежей и выплат, на которые работники заработали право, таких как пособия по социальному обеспечению, Medicare и Medicaid. Многие другие расходы, например, заработная плата федеральных судей, также являются обязательными, но составляют относительно небольшую долю федеральных расходов. Бюджетное управление Конгресса (CBO) регулярно оценивает стоимость программ обязательных расходов.

Наименование Сумма за 2019 финансовый год
Управление социального обеспечения 1,041 триллиона долларов
Medicare 645 миллиардов долларов
Medicaid 419 миллиардов долларов
Дополнительный доход для обеспечения минимального уровня жизни, жилищная помощь и другие программы 672 миллиарда долларов

Конгресс может влиять на расходы по программам с правом на получение выплат, изменяя критерии отбора или структуру программ. Некоторые программы, поскольку положения, разрешающие их, включены в законопроекты об ассигнованиях, называются "ассигнованными программами с правом на получение выплат". Это скорее условность, чем принципиальное различие, поскольку финансирование таких программ, как продовольственная помощь, будет продолжаться даже в случае вето законопроекта об ассигнованиях или его непринятия.