Законодательные комитеты Конгресса США: структура и функции

Введение

Законодательные рабочие группы федерального правительства Соединенных Штатов

Комитет Конгресса – это законодательная подорганизация в Конгрессе Соединенных Штатов, которая выполняет конкретную функцию (а не общие обязанности Конгресса). Членство в комитете позволяет его участникам развивать специализированные знания по вопросам, входящим в их компетенцию. Выступая в роли «малых законодательных собраний», комитеты осуществляют мониторинг текущей деятельности органов государственной власти, выявляют вопросы, подлежащие законодательному рассмотрению, собирают и анализируют информацию, а также разрабатывают рекомендации для вышестоящих органов. Вудро Вильсон однажды писал: «Недалеко от истины будет сказать, что Конгресс на сессии – это Конгресс на всеобщем обозрении, а Конгресс в своих комитетах – это Конгресс на работе». Не предполагается, что член Конгресса будет экспертом во всех вопросах и областях знаний, которые рассматриваются Конгрессом. Комитеты Конгресса предоставляют Конгрессу ценные информационные услуги, проводя расследования и представляя отчеты по специализированным темам. Конгресс распределяет свои законодательные, надзорные и внутренние административные задачи между примерно 200 комитетами и подкомитетами. В рамках своих полномочий эти функциональные подразделения собирают информацию, сравнивают и оценивают законодательные альтернативы, выявляют проблемы политики и предлагают решения, отбирают, определяют и представляют на рассмотрение палаты меры, осуществляют контроль за деятельностью исполнительной власти (надзор) и расследуют сообщения о нарушениях. Расследовательская функция всегда играла ключевую роль. В процессе разработки и формулировки новых законов такие процедуры, как процедура петиции о вынесении вопроса на голосование в Палате представителей (процесс вынесения законопроекта на обсуждение без отчета комитета или обязательного согласия его руководства), настолько сложны и техничны, что комитеты сегодня доминируют в разработке и доработке деталей многих законопроектов, представленных в Конгресс. Из 73 петиций о вынесении вопроса на голосование, представленных в Палату представителей с 1995 по 2007 год, только одна оказалась успешной в обеспечении окончательного голосования «за» или «против» законопроекта. Рост автономии и дублирование функций комитетов привели к фрагментации власти в Сенате и Палате представителей. Такое распределение власти может иногда ослабить законодательную ветвь власти по сравнению с другими двумя ветвями федерального правительства – исполнительной и судебной. В своей часто цитируемой статье «История Палаты представителей», написанной в 1961 году, американский ученый Джордж Б. Галлоуэй (1898–1967) писал: «На практике Конгресс функционирует не как единое учреждение, а как совокупность полуавтономных комитетов, которые редко действуют согласованно». Галлоуэй далее отметил автономию комитетов как фактор, препятствующий принятию последовательной законодательной программы. Эта автономия остается характерной чертой системы комитетов в Конгрессе и сегодня.

A congressional committee is a legislative sub organization in the United States Congress that handles a specific duty (rather than the general duties of Congress). Committee membership enables members to develop specialized knowledge of the matters under their jurisdiction. As "little legislatures", the committees monitor ongoing governmental operations, identify issues suitable for legislative review, gather and evaluate information, and recommend courses of action to their parent body. Woodrow Wilson once wrote, "it is not far from the truth to say that Congress in session is Congress on public exhibition, whilst Congress in its committee rooms is Congress at work." It is not expected that a member of Congress be an expert on all matters and subject areas that come before Congress. Congressional committees provide valuable informational services to Congress by investigating and reporting about specialized subjects. Congress divides its legislative, oversight, and internal administrative tasks among approximately 200 committees and subcommittees. Within assigned areas, these functional subunits gather information; compare and evaluate legislative alternatives; identify policy problems and propose solutions; select, determine, and report measures for full chamber consideration; monitor executive branch performance (oversight); and investigate allegations of wrongdoing. The investigatory functions have always been a key role. In the tabling and wording of new law, procedures such as the House discharge petition process (the process of bringing a bill onto the floor without a committee report or mandatory consent from its leadership) are so laborious and technical that committees, today, dominate the draftsmanship and honing of the detail of many bills laid before Congress. Of the 73 discharge petitions submitted to the full House from 1995 through 2007, only one was successful in securing a definitive yea or nay vote for a bill. The growth in autonomy and overlap of committees has fragmented the power of the Senate and of the House. This dispersion of power may, at times, weaken the legislative branch relative to the other two branches of the federal government, the executive and the judiciary. In his often cited article History of the House of Representatives, written in 1961, American scholar George B. Galloway (1898–1967) wrote: "In practice, Congress functions not as a unified institution, but as a collection of semi autonomous committees that seldom act in unison." Galloway went on to cite committee autonomy as a factor interfering with the adoption of a coherent legislative program. Such autonomy remains a characteristic feature of the committee system in Congress today.

История

В 1932 году движение за реформы временно сократило количество подписей, необходимых для подачи прошений об увольнении в Палате представителей США, с конституционного большинства в 218 до 145, то есть с половины до трети состава Палаты. Эта реформа была отменена в 1935 году в результате ответного удара, возглавленного внутрипалатными олигархами. Таким образом, эпоха Великой депрессии ознаменовала последнее, хотя и кратковременное, масштабное изменение в автономии постоянных комитетов Палаты представителей. Современная структура комитетов берет начало от Закона о реорганизации законодательной деятельности 1946 года – первой и наиболее масштабной реструктуризации системы постоянных комитетов с момента ее создания. Закон 1946 года сократил количество комитетов Палаты представителей с 48 до 19, а комитетов Сената – с 33 до 15. Подсудность всех комитетов была кодифицирована правилами в соответствующих палатах, что способствовало консолидации или упразднению многих существующих комитетов и минимизации юрисдикционных конфликтов. Совместный комитет по организации Конгресса, временный комитет, созданный в 1993 году для проведения политического и исторического анализа системы комитетов, установил, что, хотя Закон 1946 года сыграл важную роль в оптимизации системы комитетов, он не ограничил количество подкомитетов, разрешенных в каждом комитете. В настоящее время правила Палаты представителей США обычно ограничивают количество подкомитетов в каждом комитете пятью, за исключением Комитета по ассигнованиям (12 подкомитетов), Комитета по вооруженным силам (7), Комитета по иностранным делам (7) и Комитета по транспорту и инфраструктуре (6). В Сенате США нет ограничений на количество подкомитетов. Конгресс созывал несколько других временных комиссий для анализа и выработки рекомендаций по реформированию и совершенствованию системы комитетов. Например, Закон о реорганизации законодательной деятельности 1970 года привел к дальнейшим реформам, направленным на повышение прозрачности деятельности Конгресса, укрепление его способности принимать решения и расширение прав меньшинств. Закон 1970 года предусматривал протоколирование результатов голосования в Комитете Палаты представителей в целом; разрешил членам комитетов от меньшинства вызывать своих свидетелей в течение дня слушаний; учредил Комитет Сената по делам ветеранов; и расширил исследовательские возможности двух вспомогательных законодательных органов: Службы исследовательской поддержки Конгресса и Генерального бухгалтерского управления. В период с 1994 по 2014 год общая численность персонала комитетов была сокращена на 35 процентов. Количество слушаний, проводимых в Палате, сократилось с 6000 в год в 1970-х годах до примерно 4000 в 1994 году и чуть более 2000 в 2014 году.

In 1932, a reform movement temporarily reduced the number of signatures required on discharge petitions in the U. S. House of Representatives from a constitutional majority of 218 down to 145, i. e., from one half to one third of the House membership. This reform was abolished in a 1935 counterattack led by the intra House oligarchy. Thus the era of the Great Depression marks the last across the board change, albeit a short lived one, in the autonomy of House standing committees. The modern committee structure stems from the Legislative Reorganization Act of 1946, the first and most ambitious restructuring of the standing committee system since the committee system was first developed. The 1946 act reduced the number of House committees from 48 to 19 and the number of Senate committees from 33 to 15. Jurisdictions of all committees were codified by rule in their respective chambers, which helped consolidate or eliminate many existing committees and minimize jurisdictional conflicts. The Joint Committee on the Organization of Congress, a temporary committee established in 1993 to conduct a policy and historical analysis of the committee system, determined that while the 1946 Act was instrumental in streamlining the committee system, it did fail to limit the number of subcommittees allowed on any one committee. Today, Rules in the U. S. House of Representatives generally limit each full committee to five subcommittees, with the exception of Appropriations (12 subcommittees), Armed Services (7), Foreign Affairs (7), and Transportation and Infrastructure (6). There are no limits on the number of subcommittees in the U. S. Senate. Congress has convened several other temporary review committees to analyze and make recommendations on ways to reform and improve the committee system. For example, the Legislative Reorganization Act of 1970 led to further reforms to open Congress to further public visibility, strengthen its decision making capacities, and augment minority rights. The 1970 Act provided for recorded teller votes in the House's Committee of the Whole; allowed minority party committee members to call their own witnesses during a day of hearings; established the Senate Committee on Veterans' Affairs; and enhanced the research capabilities of two legislative support agencies: the Congressional Research Service and the General Accounting Office. Between 1994 and 2014, overall committee staffing was reduced by 35 percent. The number of hearings held in the House declined from 6,000 hearings per year in the 1970s, to about 4,000 hearings in 1994, and to just over 2,000 hearings in 2014.

Сенатские комитеты

Первый комитет Сената был учрежден 7 апреля 1789 года для разработки правил процедуры Сената. В те ранние годы Сенат функционировал посредством временных специальных комитетов, которые были подотчетны всему Сенату, при этом полный Сенат определял их юрисдикцию и состав. Эта система обеспечивала значительную гибкость, поскольку в случае неэффективности одного комитета, на его место мог быть создан другой. Сенат также мог отказаться от направления дел на рассмотрение в комитеты при принятии решений по законодательству или президентским назначениям. Эти первые комитеты обычно состояли из трех членов для решения текущих вопросов и пяти членов для более важных дел. Крупнейший комитет, созданный во время Первого Конгресса, насчитывал одиннадцать членов и был создан для определения заработной платы президента и вице-президента. Также на первой сессии все члены Сената были разделены на два крупных комитета: половина сенаторов вошла в комитет по подготовке законодательства об учреждении федеральной судебной системы, а другая половина – в комитет по определению наказаний за преступления против Соединенных Штатов. Эта система оказалась неэффективной, поэтому в 1816 году Сенат принял формальную систему из 11 постоянных комитетов, каждый из которых состоял из пяти членов. Три из этих комитетов – Финансовый, по международным делам и Юридический – существуют в основном в неизменном виде и сегодня, в то время как функции остальных трансформировались в функции преемственных комитетов. С внедрением новой системы комитеты получили возможность проводить долгосрочные исследования и расследования, помимо выполнения обычных законодательных обязанностей. По данным Исторического управления Сената, «значение перехода от временных комитетов к постоянным, возможно, в то время не было в полной мере осознано». С ростом ответственности Сената комитеты постепенно стали ключевыми органами выработки политики в Сенате, а не просто техническими помощниками палаты. К 1906 году Сенат содержал 66 постоянных и специальных комитетов – на восемь больше, чем число членов партии большинства. Большое количество комитетов и порядок назначения их председателей позволяют предположить, что многие из них существовали исключительно для предоставления офисных помещений в те дни, когда у Сената еще не было первого постоянного офисного здания – Russell Senate Office Building. Комитетов было так много, что новоизбранный сенатор Роберт Ла Фолетт из Висконсина был назначен председателем Комитета по изучению состояния набережной реки Потомак в Вашингтоне. По словам Ла Фолетта, у него «сразу возникло видение очистки всей набережной реки Потомак. Затем [он] обнаружил, что за всю свою историю комитет никогда не получал законопроекты для рассмотрения и никогда не проводил заседаний». В 1920 году в Справочнике Конгресса было перечислено почти 80 комитетов, включая Комитет по утилизации ненужных бумаг в исполнительных органах. К 27 мая 1920 года здание офисов Сената Рассела было открыто, и поскольку всем членам Сената были выделены отдельные офисные помещения, Сенат тихо упразднил 42 комитета. Сегодня Сенат работает с 21 комитетом (16 постоянных и 5 специальных). Однако эти специальные комитеты носят постоянный характер и рассматриваются как постоянные комитеты в соответствии с правилами Сената.

The first Senate committee was established April 7, 1789, to draw up Senate rules of procedure. In those early days, the Senate operated with temporary select committees, which were responsive to the entire Senate, with the full Senate selecting their jurisdiction and membership. This system provided a great deal of flexibility, as if one committee proved unresponsive, another could be established in its place. The Senate could also forgo committee referral for actions on legislation or presidential nominations. These early committees generally consisted of three members for routine business and five members for more important issues. The largest committee established during the 1st Congress had eleven members, and was created to determine salaries of the president and vice president. Also in the first session, the entire membership of the Senate was divided into two large committees, with half the senators on the committee to prepare legislation establishing the federal judiciary and the other half on the committee to define the punishment of crimes against the United States. This system proved ineffective, so in 1816 the Senate adopted a formal system of 11 standing committees with five members each. Three of those committees, the Finance, Foreign Relations and the Judiciary Committees exist largely unchanged today, while the duties of the others have evolved into successor committees. With the advent of this new system, committees are able to handle long term studies and investigations, in addition to regular legislative duties. According to the Senate Historical Office, "the significance of the change from temporary to permanent committees was perhaps little realized at the time." With the growing responsibilities of the Senate, the committees gradually grew to be the key policy making bodies of the Senate, instead of merely technical aids to the chamber. By 1906, the Senate maintained 66 standing and select committees—eight more committees than members of the majority party. The large number of committees and the manner of assigning their chairmanships suggests that many of them existed solely to provide office space in those days before the Senate acquired its first permanent office building, the Russell Senate Office Building. There were so many committees that freshman Senator Robert La Follette of Wisconsin was assigned chairmanship of the Committee to Investigate the Condition of the Potomac River Front at Washington. According to La Follette, he "had immediate visions of cleaning up the whole Potomac River front. Then [he] found that in all its history, the committee had never had a bill referred to it for consideration, and had never held a meeting." In 1920, the Congressional Directory listed nearly 80 committees, including the Committee on the Disposition of Useless Papers in the Executive Departments. By May 27, 1920, the Russell Senate Office Building had opened, and with all Senate members assigned private office space, the Senate quietly abolished 42 committees. Today the Senate operates with 21 committees (16 standing and 5 select). These select committees, however, are permanent in nature and are treated as standing committees under Senate rules.

Комитет палаты

Первый комитет Палаты представителей был сформирован 2 апреля 1789 года для "разработки и представления таких постоянных правил и регламента работы", а также для определения обязанностей сержанта при оружии по обеспечению соблюдения этих правил. Другие комитеты создавались по мере необходимости, на временной основе, для изучения конкретных вопросов, представляемых на рассмотрение всей Палаты. Палата представителей в основном полагалась на Комитет всего для рассмотрения основной массы законодательных вопросов. В ответ на потребность Палаты в более детальных консультациях по отдельным вопросам были созданы более специализированные комитеты с более широкими полномочиями. Один из первых – комитет из трех человек "для разработки и представления сметы расходов и чистого дохода от налогов" – был создан 29 апреля 1789 года. Комитет по путям и средствам был создан 24 июля 1789 года в ходе дебатов о создании Министерства финансов, вызванных опасениями по поводу предоставления новому ведомству слишком больших полномочий в отношении предложений по доходам. Палата представителей посчитала, что будет лучше подготовлена, если создаст комитет для решения этого вопроса. Этот первый Комитет по путям и средствам состоял из 11 членов и просуществовал всего два месяца. Позже, в 1801 году, он стал постоянным комитетом, и сохраняет этот статус по сей день.

Процедура назначения комитета

Назначение членов комитетов Сената формально осуществляется всем Сенатом, а вся Палата представителей официально назначает членов комитетов Палаты, однако фактический выбор членов производится политическими партиями. Как правило, каждая партия учитывает предпочтения отдельных членов, отдавая приоритет на основе стажа работы. В Сенате места в комитетах распределяются между партиями, как правило, пропорционально их общей численности в Сенате. Состав большинства комитетов Палаты представителей также приблизительно пропорционален силе партии в Палате в целом, за двумя основными исключениями: в Комитете по правилам Палаты представителей партия большинства занимает девять из тринадцати мест, а в Комитете по этике Палаты представителей обе партии представлены равным числом мест. В каждом комитете председателем является член партии большинства, а членом, отвечающим за вопросы меньшинства – член партии меньшинства. Однако в четырех комитетах Сената член партии меньшинства именуется вице-председателем: это Комитет Сената по ассигнованиям, Комитет Сената по делам коренных американцев, Специальный комитет Сената по этике и Специальный комитет Сената по разведке. Председатели и члены, отвечающие за вопросы меньшинства, в каждом комитете также избираются политическими партиями. Анализ писем с запросами о назначении в комитеты Палаты представителей США от 92-го, 93-го, 97-го, 98-го, 100-го и 101-го Конгрессов показал, что наиболее частыми обоснованиями, приводимыми членами, стремящимися к назначению в комитет, были предыдущий профессиональный опыт, географическое положение и избирательные соображения, именно в таком порядке. Около 80 процентов обоснований, содержащихся в этих письмах, относились к одной из этих трех категорий. Члены, запрашивающие назначение в Комитет Палаты представителей по вооруженным силам, как правило, представляют округа с большим военным присутствием, а члены, запрашивающие назначение в Комитет Палаты представителей по внутренним делам, как правило, представляют малонаселенные районы с обширными землями, находящимися в государственной собственности.

Виды комитетов

Существует три основных типа комитетов: постоянные, специальные и совместные. Конференц-комитет – это временный совместный комитет, формируемый для разрешения разногласий между схожими, но конкурирующими версиями законопроекта, принятыми Палатой представителей и Сенатом. Конференц-комитеты разрабатывают компромиссные варианты, которые затем выносятся на утверждение в обе палаты – Палату представителей и Сенат. Помимо конференц-комитетов, большинство совместных комитетов являются постоянными. Однако временные совместные комитеты создавались для решения конкретных задач (например, Объединенный комитет по вопросам ведения войны во время Гражданской войны в США и Объединенный комитет по организации инаугураций для проведения инаугураций президента и вице-президента).