Сенат США: история и принципы формирования

Введение

Сенат США — верхняя палата Конгресса США, которая вместе с Палатой представителей США — нижней палатой — формирует законодательную ветвь федерального правительства Соединенных Штатов. Как и Палата представителей, Сенат был учрежден Конституцией Соединенных Штатов и провел свое первое заседание 4 марта 1789 года в Федеральном зале в Нью-Йорке. История этого органа начинается еще раньше, на Конституционном конвенте 1787 года, в «Вирджинском плане» Джеймса Мэдисона, который предлагал двухпалатное национальное законодательное собрание, и в ходе противоречивого «Коннектикутского компромисса», где при голосовании 5 против 4 штаты с небольшим населением получили непропорционально большое влияние в Сенате.

Конституционное создание

Сенат США, названный в честь древнеримского Сената, был задуман как более взвешенный орган, чем Палата представителей США. Эдмунд Рэндольф призывал его членов быть «менее подверженными влиянию, чем Палата общин, чтобы, если возможно, сдержать пыл демократии». По мнению Джеймса Мэдисона, «преимущество Сената заключается в том, чтобы действовать с большей рассудительностью, последовательностью и мудростью, чем представительный орган». В отличие от двухлетних сроков в Палате представителей, сенаторы избираются на шесть лет, что дает им больше свободы игнорировать общественное мнение в пользу долгосрочных интересов страны. Меньшее число членов и эшелонированные сроки также способствуют формированию в Сенате более тесного сообщества. Несмотря на прошлые обиды на конкретные британские правительства, многие отцов-основателей Соединенных Штатов, собравшиеся на Конституционном конвенте, сохраняли глубокое уважение к британской системе правления. Александр Гамильтон назвал ее «лучшей в мире» и выразил сомнение, что что-либо менее совершенное приживется в Америке. В своей книге «Защита конституций правительства Соединенных Штатов» Джон Адамс утверждал, что «английская конституция, в теории, как в отношении установления баланса, так и в отношении предотвращения его нарушений, является самым грандиозным творением человеческого разума». В целом, они рассматривали Сенат как американский аналог Палаты лордов. Джон Дикинсон считал, что Сенат должен состоять из «самых выдающихся личностей, отличающихся своим положением в обществе и значительным имуществом, и максимально походить на британскую Палату лордов».

Поражение по распределению

Схема распределения мест в Сенате была, безусловно, самой ожесточенной дискуссией на Конституционном конвенте. Гамильтон, присоединившийся к Мэдисону в оппозиции равному избирательному праву, заявил, что равное представительство, несмотря на разницу в численности населения, «слишком сильно противоречит представлениям о справедливости и всякому человеческому чувству». Обращаясь к сторонникам равного представительства, Мэдисон призвал конвент «отказаться от принципа, который был признан несправедливым». Делегаты, представлявшие большинство американцев, могли бы одержать верх, но на Конституционном конвенте каждый штат обладал равным голосом, и любой вопрос мог быть поднят вновь по желанию штата. Первоначально делегации штатов проголосовали 6–5 за пропорциональное представительство, но небольшие штаты, не имевшие претензий на западные земли, вновь открыли этот вопрос и в конечном итоге склонили чашу весов в сторону статус-кво, существовавшего при Статьях Конфедерации (один штат – один голос). При окончательном голосовании пять штатов, поддержавших равное распределение мест в Сенате – Коннектикут, Северная Каролина, Мэриленд, Нью-Джерси и Делавэр – представляли лишь треть населения страны. Четыре штата, проголосовавшие против – Вирджиния, Пенсильвания, Южная Каролина и Джорджия – представляли почти вдвое большее количество людей, чем сторонники. Делегат конвента Джеймс Уилсон писал: «Если бы наши избиратели голосовали так, как их представители, они бы выступили в соотношении 2/3 против равенства и лишь 1/3 – за него». Одной из причин, по которой несколько крупных штатов проголосовали за Коннектикутский компромисс, был страх, что небольшие штаты либо откажутся присоединиться к Союзу, либо, как угрожал Ганнинг Бедфорд-младший из Делавера, «малые найдут себе иностранного союзника, более достойного и добросовестного, который протянет им руку помощи и восстановит справедливость». Историк Сената Дэниел Вирлс указывает на плохое качество изложения основной альтернативы – Вирджинского плана – как на фактор, способствовавший его провалу. Ганнинг Бедфорд-младший из Делавера позже признал, что поддерживал равное представительство лишь потому, что оно отвечало интересам его собственного штата. «Можно ли ожидать, что малые штаты будут действовать из чистого альтруизма? Должны ли мы быть чище остальных людей?» В «Федералисте» № 62 Джеймс Мэдисон, «Отец Конституции», открыто признал, что равное избирательное право в Сенате было компромиссом, «меньшим злом», а не результатом какой-либо политической теории. «Не стоит пытаться оценивать часть Конституции, которая, по общему мнению, является результатом не теории, а «духа согласия, взаимного уважения и уступок, которые особенности нашей политической ситуации сделали необходимыми». С 1789 года разница в численности населения между штатами стала более заметной. Во время Коннектикутского компромисса крупнейший штат, Вирджиния, имел всего в двенадцать раз больше населения, чем самый маленький штат, Делавэр. По состоянию на 2020 год население крупнейшего штата, Калифорнии, в семьдесят раз превышает население самого маленького штата, Вайоминга. В 1790 году для избрания большинства в Сенате требовалось бы теоретически 30% населения, а сегодня – 17%. После того как вопрос о равном представительстве был решен, делегаты перешли к обсуждению размера Сената: на какое количество сенаторов будет иметь право каждый штат? Назначение одного сенатора на штат считалось недостаточным, поскольку это затруднило бы достижение кворума. Обсуждалось предложение делегатов Пенсильвании об избрании каждым штатом трех сенаторов, но в результате больший размер был признан невыгодным. Когда делегаты проголосовали за предложение о двух сенаторах на штат, все штаты поддержали это число.

17891865 год

Первоначально Сенат собирался, практически тайно, на втором этаже Федерального зала в Нью-Йорке в комнате, где не допускались зрители. В течение пяти лет никаких записей о заседаниях Сената не публиковалось. Одним из процедурных вопросов раннего Сената был вопрос о роли вице-президента, президента Сената. Первому вице-президенту разрешалось разрабатывать законопроекты и участвовать в дебатах, но эти права были отняты относительно быстро. Джон Адамс редко пропускал заседания, но более поздние вице-президенты сделали посещение Сената редкостью. Хотя отцы-основатели намеревались, чтобы Сенат был более медленным законодательным органом, в первые годы существования Республики именно Палата представителей тратила больше времени на принятие законов. Банк Соединенных Штатов и законопроект о допущении долгов, предложенные Александром Гамильтоном (в то время он был министром финансов), оба из которых вызывали споры, легко прошли в Сенате, но встретили сопротивление в Палате представителей. В 1797 году Томас Джефферсон положил начало вице-президентской традиции посещать заседания Сената только по особым случаям. Несмотря на частые отсутствия, Джефферсон оставил свой след в Сенате благодаря книге парламентской процедуры, его «Руководству по парламентской практике для использования Сената Соединенных Штатов» 1801 года, которое до сих пор используется. Десятилетия, предшествовавшие Гражданской войне в Америке, считаются «золотым веком» Сената. Поддерживаемый общественным мнением и президентом Джефферсоном, в 1804 году Палата представителей проголосовала за импичмент судьи Верховного суда Сэмюэля Чейза соотношением голосов 73 к 32. Сенат проголосовал против осуждения, 18 голосов против 16. Сенат, казалось, раскрывал лучшие качества Аарона Берра, который в качестве вице-президента председательствовал на процессе импичмента. По окончании процесса Берр сказал:

Даже многие критики Берра признали, что он вел себя с большим достоинством и справедливо вел процесс. В течение следующих нескольких десятилетий репутация Сената в Соединенных Штатах возросла. Джон Кэлхун, Даниэль Вебстер, Томас Харт Бентон, Стивен Дуглас и Генри Клей затмили нескольких президентов. Сэр Генри Мэн назвал Сенат «единственным по-настоящему успешным институтом, созданным с начала наступления современной демократии». Уильям Эварт Гладстон сказал, что Сенат был «самым замечательным из всех изобретений современной политики». Среди величайших дебатов в истории Сената были дебаты Вебстера и Хейна в январе 1830 года, в которых столкнулись секционные интересы Новой Англии, представляемые Даниэлем Вебстером, и Юга, представляемые Робертом Й. Хейном. В течение десятилетий, предшествовавших Гражданской войне, дебаты о рабстве поглотили Сенат, в то время как Палата представителей последовательно выступала против рабства. С момента запрета рабства к северу от линии Мейсона-Диксона прилагались значительные усилия для поддержания равного числа рабовладельческих и свободных штатов, чтобы сохранить способность южных штатов поддерживать рабство. В Миссурийском компромиссе 1820 года, заключенном при посредничестве Генри Клея, Мэн был принят в Союз как свободный штат, чтобы сбалансировать Миссури. Компромисс 1850 года, заключенный при посредничестве Генри Клея и Стивена Дугласа, также, возможно, помог отсрочить Гражданскую войну.

18651913 год

В эпоху после Гражданской войны Сенат занимался важными национальными вопросами, такими как Реконструкция и денежно-кредитная политика. Учитывая сильные политические партии Третьей партийной системы, влиятельные политики контролировали достаточную поддержку в законодательных собраниях штатов, чтобы быть избранными сенаторами. В эпоху беспрецедентной промышленной экспансии предприниматели пользовались престижем, ранее принадлежавшим только победившим генералам, и многие из них были избраны в Сенат. В период с 1890 по 1910 год палатой управляла небольшая группа республиканцев во главе с Нельсоном Олдричем (Род-Айленд), Орвилом Х. Платтом (Коннектикут), Джоном Койтом Спунером (Висконсин), Уильямом Бойдом Эллисоном (Айова) и лидером национальной партии Марком Ханной (Огайо). Олдрич разработал все ключевые налоговые и тарифные законы начала XX века, включая систему Федерального резерва. Среди демократов выделялся Артур Пу Горман из Мэриленда. С 1871 по 1898 год Сенат не ратифицировал ни одного договора. Сенат отклонил серию взаимных торговых соглашений, заблокировал сделки по аннексии Доминиканской Республики и Датских Западных Индий, отверг арбитражное соглашение с Великобританией и добился пересмотра договора о строительстве Панамского канала. Наконец, в 1898 году Сенат едва не отказался ратифицировать договор, завершивший Испано-американскую войну.

19131945 годы

Сенат претерпел несколько значительных изменений во время президентства Вудро Вильсона, наиболее существенным из которых была ратификация 17-й поправки в 1913 году, установившей порядок избрания сенаторов прямым голосованием, а не назначением законодательными собраниями штатов. Другим изменением, произошедшим в период президентства Вудро Вильсона, стало ограничение использования процедурных препон (филибустеров) посредством голосования за прекращение прений (кложур). Филибустер впервые был применен в ранней Республике, но оставался редкостью на протяжении большей части XIX века. Его ограничение стало ответом на филибъстер, направленный против вооружения торговых судов во время Первой мировой войны. В то время общественное мнение, Палата представителей, подавляющее большинство сенаторов и сам президент выступали за вооружение торговых судов, однако менее двадцати сенаторов во главе с Уильямом Дженнингсом Брайаном боролись за сохранение американских судов безоружными. Вильсон назвал эту группу «шайкой упрямцев». Пост лидера большинства в Сенате также был учрежден во время президентства Вильсона. До этого времени лидером в Сенате обычно являлся председатель комитета или человек, обладавший выдающимся красноречием, стажем или богатством, например, Даниэль Вебстер и Нельсон Олдрич. Однако, несмотря на эту новую формальную структуру руководства, лидер Сената изначально практически не обладал властью, за исключением приоритета в получении слова председательствующим. Поскольку Демократическая партия была расколота на северное либеральное и южное консервативное крылья, лидер демократов имел еще меньше влияния, чем указывал его титул. Ребекка Фелтон была приведена к присяге в качестве сенатора от штата Джорджия 21 ноября 1922 года и прослужила всего один день, став первой женщиной, занявшей место в Сенате. Джозеф Т. Робинсон из Арканзаса, лидер демократов с 1923 по 1937 год, считал своим долгом не руководить демократами, а содействовать проведению политики президента в Сенате, независимо от того, кто занимал этот пост. Во время президентства Кулиджа и Гувера он оказывал им помощь в принятии республиканского законодательства. Робинсон способствовал прекращению государственной эксплуатации Масл-Шолс, содействовал принятию тарифа Гувера и воспрепятствовал проведению сенатского расследования в отношении энергетического треста. Робинсон изменил свою позицию по программе помощи фермерам в связи с засухой, когда Гувер предложил более умеренный вариант. Альбен Баркли назвал уступки Робинсона «самым унизительным зрелищем, которое можно представить в разумном законодательном органе». Когда Франклин Рузвельт стал президентом, Робинсон был столь же предан ему, как и Кулиджу и Гуверу. Робинсон проводил законопроекты в первые сто дней президентства Рузвельта с такой скоростью, что Уилл Роджерс пошутил: «Конгресс больше не принимает законы, они просто машут им, когда они проносятся мимо». В 1932 году Хэтти Карауэй из Арканзаса стала первой женщиной, избранной в Сенат. В 1937 году Сенат отклонил план Рузвельта по «расширению судебной системы» и успешно добился сокращения дефицита бюджета.

С 1945 года

Самой печально известной сенатской драмой начала 1950-х годов стали расследования сенатора от штата Висконсин Джозефа Маккарти в отношении предполагаемых коммунистов. После многих лет беспрекословного влияния Маккарти потерял позиции из-за недостатка доказательств своих обвинений, которые становились все более надуманными и доходили до вопросов о компетентности высшего руководства армии США. В 1954 году Сенат вынес Маккарти выговор. В ранней истории Сената лидер большинства обладал небольшим количеством формальных полномочий. Однако в 1937 году было принято правило, предоставляющее лидеру большинства право первого выступления. Благодаря этому правилу лидер большинства в Сенате получил значительно больший контроль над повесткой дня и очередностью рассмотрения законопроектов. В период пребывания Линдона Б. Джонсона на посту лидера Сената лидер получил новые полномочия в отношении назначения членов комитетов. В 1971 году Паулетт Деселл была назначена сенатором Джейкобом К. Джавицем первой женщиной-пажем в Сенате. В 2009 году Кэти Альварес стала первой женщиной-законодательным клерком Сената.

Ссылки, связанные с примечаниями

108-й Конгресс, 2-я сессия → Документ Сената 108–222 ; ; ;
Том 1: Путь к власти (1982) (1-е издание). ; ; Том 2: Средства восхождения (1990) (1-е издание). ; ; Том 3: Мастерство в Сенате (2002) (1-е издание). ; ; ; Том 4: Передача власти (2013) (1-е издание). ; ; ; (полный комплект & только Том 4); (Том 4). ; ; ;
(автор из Университета Кеннесоу). → Джонсон учился в школе стажеров Капитолия США (до 11 класса); окончил Техническую школу МакКинли (1974); Корнеллский университет (B. S.; 1978); Университет Боуи (M. S.).

Институциональные исследования

Брэди, Дэвид У. и Мэтью Д. Маккабинс, ред. Партия, процесс и политические изменения в Конгрессе: новые перспективы истории Конгресса (2002).
Купер, Джон Милтон-младший. Разбивая сердце мира: Вудро Вильсон и борьба за Лигу Наций (Cambridge U. Press, 2001).
Фейнман, Рональд Л. Сумерки прогрессивизма: западные республиканские сенаторы и «Новый курс» (Johns Hopkins University Press, 1981).
Фельдман, Гейб. «Смерть сенатора: ожидаемая продолжительность жизни и причины смерти сенаторов США XX века». Американский журнал общественного здравоохранения, 93.5 (2003): 771–771. Онлайн.
Финли, Кит М. Задержка мечты: южные сенаторы и борьба против гражданских прав, 1938–1965 (LSU Press, 2008).
Гудвин, Джордж. «Система старшинства в Конгрессе». Американский политический научный обзор, 53.2 (1959): 412–436.
Гулд, Льюис Л. Самый эксклюзивный клуб: история Сената США в новейшее время (2005) – последняя масштабная научная работа.
Хармон, Ф. Мартин. Президенты против сенаторов: конфликты и соперничество, определившие Америку (2021). Выдержка.
Эрнон, Джозеф Мартин. Профили характеров: гордыня и героизм в Сенате США, 1789–1990 (Sharpe, 1997).
Хойбек, К. Х. Путь к массовой демократии: первоначальные намерения и семнадцатая поправка (Transaction Books, 1995).
Хант, Ричард. (1998). «Использование записей Конгресса в учебном процессе». OAH Magazine of History, 12 (Лето): 34–37.
Джонсон, Роберт Дэвид. Прогрессивные сторонники мира и американская внешняя политика (Harvard U. Press, 1995). В 1920-е и 1930-е годы.
Когер, Грегори. «Реформа процедуры прений и партийное управление в Сенате, 1918–1925». Journal of Politics, 68.3 (2006): 708–719.
Мальсбергер, Джон У. От противодействия к умеренности: трансформация консерватизма в Сенате, 1938–1952 (Susquehanna U. Press, 2000).
Паулос, Майкл Гарольд и Конден Смит Хансен. Слушания по делу Рида Смута: расследование в отношении мормонского сенатора и трансформация американской религии (2022) – первый мормонский сенатор.
Ричи, Дональд А. Галерея прессы: Конгресс и вашингтонские корреспонденты (Harvard UP, 1991).
Ричи, Дональд А. Конгресс США: руководство для студентов (Oxford UP, 2001).
Ричи, Дональд А. Репортажи из Вашингтона: история вашингтонского пресс-корпуса (Oxford UP, 2005).
Ротман, Дэвид Дж. Политика и власть: Сенат США, 1869–1901 (Harvard UP, 1966) – богатая деталями научная история. Онлайн.
Свифт, Элейн К. Создание американского Сената: институциональные изменения в Конгрессе, 1787–1841 (U. of Michigan Press, 1996).
Вирлс, Дэниел и Вирлс, Стивен. Изобретение Сената США (Johns Hopkins UP, 2004). Выдержка.
Зелизер, Джулиан Э. На Капитолийском холме: борьба за реформу Конгресса и ее последствия, 1948–2000 (2006). Онлайн.