Дело Chevron: о пределах полномочий агентств и толковании законов.

Введение

Chevron U. S. A., Inc. против Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U. S. 837 (1984), стало знаковым решением Верховного суда США, установившим правовой критерий для определения того, когда федеральные суды США обязаны учитывать толкование закона или статута правительственным агентством. В рамках этого решения была сформулирована доктрина, известная как "принцип уважения к Chevron" (Chevron deference). Принцип уважения к Chevron состоит из двухступенчатого теста, благоприятствующего правительственным агентствам: во-первых, установил ли Конгресс свою позицию по конкретному вопросу напрямую, и во-вторых, "основан ли ответ агентства на допустимой интерпретации статута". Дело касалось юридического оспаривания изменения в толковании правительством США слова "источник" в Законе о чистом воздухе 1963 года. Закон не содержал четкого определения того, что представляет собой "источник" загрязнения воздуха. Агентство по охране окружающей среды (EPA) первоначально определяло "источник" как охватывающее, по сути, любое существенное изменение или дополнение к заводу или фабрике. В 1981 году EPA изменило свое определение, ограничив его целым заводом или фабрикой. Это позволило компаниям строить новые объекты, не проходя через длительную процедуру повторного рассмотрения в EPA, если они одновременно модернизировали другие части своего завода для сокращения выбросов, чтобы общее изменение выбросов завода было равно нулю. Совет по защите природных ресурсов, экологическая правозащитная организация, успешно оспорила законность нового определения EPA. Дело Chevron является одним из важнейших решений в административном праве США и было процитировано в тысячах дел с момента его вынесения в 1984 году. Спустя тридцать девять лет, в мае 2023 года, Верховный суд принял к рассмотрению дело Loper Bright Enterprises v. Raimondo, No. 22-451, для пересмотра принципа Chevron. Ожидается, что решение будет принято в первой половине 2024 года.

Фон дела

В 1977 году Конгресс США принял законопроект, вносящий поправки в Закон о чистом воздухе 1963 года, требуя, чтобы любой проект, создающий крупный "стационарный источник" загрязнения воздуха, проходил сложный новый процесс одобрения, проводимый EPA, называемый "обзор новых источников". Первоначально EPA интерпретировала слово "источник" в новом законе так, что оно охватывало практически любое значительное дополнение или изменение на фабрике или заводе. Это означало, что даже отдельное здание или оборудование, такое как дымовая труба или котел, могло считаться "источником" загрязнения воздуха в соответствии с законом. В 1981 году, после того как Рональд Рейган стал президентом, EPA изменила свою интерпретацию слова "источник" в законе, ограничив его значением целого завода или фабрики, а не отдельного здания или оборудования. Согласно этой новой интерпретации, изменения на заводе или фабрике должны были проходить процедуру "обзора новых источников" только в том случае, если они увеличивали общие выбросы загрязняющих веществ всего завода или фабрики. Любая компания, желающая построить проект на заводе, который приводил бы к новым выбросам загрязняющих веществ, могла избежать процедуры "обзора новых источников", одновременно внося другие изменения в завод для сокращения общих выбросов на ту же величину. Новая интерпретация EPA позволила компаниям принимать промышленные решения более свободно, пока общее воздействие их заводов или фабрик на загрязнение воздуха не увеличивалось. Это упростило строительство промышленных проектов, даже если они приводили к новым выбросам загрязняющих веществ. В конце 1981 года экологическая организация Natural Resources Defense Council (NRDC) подала ходатайство о пересмотре в Апелляционный суд США по округу Колумбия, оспорив законность новой интерпретации EPA. В 1982 году Апелляционный суд округа Колумбия вынес решение в пользу NRDC. В заключении, написанном судьей апелляционного суда США (и будущим судьей Верховного суда) Рут Бадер Гинзбург, суд постановил, что новая интерпретация EPA термина "источник" противоречит предыдущим решениям суда по толкованию этого термина и что новая интерпретация EPA является недействительной. Chevron Corporation, на которую повлияло новое регулирование EPA и которая вступила в дело, обжаловала решение Апелляционного суда в Верховный суд.

In 1977, the U. S. Congress passed a bill that amended the Clean Air Act of 1963 to require any project that would create a major "stationary source" of air pollution to go through an elaborate new approval process conducted by the EPA called "new source review". At first, the EPA interpreted the word "source" in the new law to cover nearly any significant addition or change at a factory or plant. This meant that even a single building or machine, such as a smokestack or a boiler, could be a "source" of air pollution under the law. In 1981, after Ronald Reagan became President, the EPA changed its interpretation of the word "source" in the law to mean only an entire plant or factory, not an individual building or machine. Under this new interpretation, a change at a plant or factory needed to go through the "new source review" process only if it increased the total air pollution emissions of the entire plant or factory. Any company that wished to build a project at a plant that would create new air pollution could avoid the "new source review" process by simultaneously making other changes to the plant in order to reduce its overall emissions by the same amount. The EPA's new interpretation allowed companies to make industrial decisions more freely as long as the total impact of their plants or factories on air pollution did not increase. It made building industrial projects easier, even if the projects created new air pollution. In late 1981, the environmentalist advocacy group Natural Resources Defense Council (NRDC) filed a petition for review in the U. S. Court of Appeals for the District of Columbia Circuit challenging the legality of the EPA's new interpretation. The D. C. Circuit ruled in the NRDC's favor in 1982. In an opinion written by U. S. circuit judge (and future Supreme Court justice) Ruth Bader Ginsburg, the D. C. Circuit ruled that the EPA's new interpretation of "source" conflicted with the Circuit's prior cases interpreting the term and that the EPA's new interpretation was invalid. Chevron Corporation, which had been affected by the EPA's new regulation and had intervened in the case, appealed the D. C. Circuit's decision to the Supreme Court.

Решение

25 июня 1984 года Верховный суд единогласно вынес решение в пользу EPA, отменившее решение Окружного суда округа Колумбия. В заключении, написанном судьей Джоном Полом Стивенсом, Суд постановил, что неоднозначность термина "источник" в Законе о чистом воздухе указывает на то, что Конгресс делегировал Агентству по охране окружающей среды полномочия принимать "политическое решение" и выбирать значение этого термина. Суд упрекнул Окружной суд округа Колумбия за попытку установить государственную политику в отношении регулирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферу. Суд подчеркнул, что судебная власть США не является политической ветвью власти, и что федеральные судьи США не являются выборными должностными лицами. Суд отметил, что когда Конгресс принимает закон, содержащий двусмысленность, эта двусмысленность может представлять собой неявное делегирование полномочий от Конгресса исполнительному органу, осуществляющему применение этого закона. Суд пояснил, что такие делегирования полномочий ограничивают возможность федерального суда пересматривать толкование закона агентством. Решение Суда сформулировало двухэтапный анализ, который федеральные суды должны использовать при рассмотрении оспаривания толкования закона агентством. Этот двухэтапный анализ теперь известен как "доктрина Chevron". На первом этапе доктрина Chevron требует от суда оценить, является ли закон неоднозначным. Если закон однозначен, суд должен следовать ему. Если же закон неоднозначен, суд должен перейти ко второму этапу. На втором этапе доктрина Chevron требует от суда оценить, является ли предложенное исполнительным агентством толкование закона "обоснованным" или "допустимым". Если это так, суд должен принять толкование агентства. Если нет, только тогда суд может проводить собственное толкование закона.

Важность

Chevron, вероятно, является наиболее часто цитируемым делом в американском административном праве, но некоторые ученые полагают, что решение оказало незначительное влияние на судебную практику Верховного суда и лишь уточнило существующий подход суда. Принцип, согласно которому судебная власть должна учитывать интерпретацию федеральным агентством неоднозначного языка в законодательстве Конгресса, относящегося к компетенции агентства, часто называют принципом уважения к Chevron (Chevron deference). Несколько решений Агентства по охране окружающей среды (EPA) в отношении правил выбросов, а также позиция Федеральной комиссии по связи (FCC) в отношении сетевого нейтралитета были основаны на делах, рассмотренных с применением принципа уважения к Chevron. В 2002 году Chevron смогла воспользоваться принципом уважения к Chevron для победы в другом деле, Chevron U. S. A., Inc. против Echazabal, в Верховном суде. В единогласном решении Суд применил принцип уважения к Chevron и признал разумным положение Комиссии по равным возможностям трудоустройства, которое позволяло работодателю отказать в найме соискателю, если инвалидность соискателя на работе представляла бы "прямую угрозу" для его собственного здоровья. Три решения Верховного суда в XXI веке могут ограничить сферу действия административных агентств, которым оказывается уважение Chevron, решениями агентств, имеющими "юридическую силу". Эта новая доктрина иногда называется "Chevron step zero". Таким образом, например, нормативный акт, изданный в соответствии с положениями о "уведомлении и обсуждении" § 553 Закона об административной процедуре, скорее всего, получит уважение Chevron, но письмо, отправленное агентством, например, письмо "без возражений" Комиссии по ценным бумагам и биржам США (SEC), – нет. Однако действие агентства, которое не получает уважения Chevron, все же может получить определенную степень уважения в соответствии со старым стандартом, установленным в деле Skidmore v. Swift & Co., 323 U. S. 134 (1944). Большинство в деле Christensen v. Harris County (2000) предложило применять принцип уважения Chevron к официальным документам агентства, имеющим юридическую силу, а Skidmore – к менее официальным документам агентства, чтобы провести четкую границу в вопросе о "юридической силе" в соответствии с "нулевым шагом Chevron". В деле King v. Burwell (2015) Верховный суд предположил, что принцип уважения Chevron может быть неуместен в отношении нормативных актов "глубокого экономического и политического значения", намекая на возможность существенного ограничения или даже отмены этой доктрины. Дело West Virginia v. EPA установило первое значительное применение доктрины "важных вопросов" Верховным судом, что, как считается, еще больше ослабляет принцип уважения Chevron. В соответствии с доктриной "важных вопросов", правила и решения, принимаемые агентствами исполнительной власти, которые не определены в их полномочиях, предоставленных Конгрессом, и могут повлечь за собой значительные экономические или политические издержки, поднимают важные вопросы о полномочиях агентства и, следовательно, могут быть признаны незаконными. Судья Робертс написал в большинстве мнений по делу West Virginia: "[Н]аша практика учит, что существуют исключительные случаи, когда история и широта полномочий, которые утверждает агентство, а также экономическое и политическое значение этого утверждения дают повод для осторожности, прежде чем заключать, что Конгресс намеревался предоставить такие полномочия". В контексте дела West Virginia доктрина "важных вопросов" была применена к правилу, принятому EPA, которое требовало от действующих электростанций внедрения мер "вне границ" электростанции для сокращения выбросов, поскольку внедрение этих мер считалось дорогостоящим. Доктрина "важных вопросов" была далее использована в деле Biden v. Nebraska, которое установило, что Министерство образования не имеет полномочий отменять сотни миллиардов долларов федеральных студенческих кредитов в соответствии с Законом о героях. Верховный суд заслушал аргументы по делу Loper Bright Enterprises v. Raimondo в январе 2024 года. Дело касается оплаты наблюдателей из Национальной службы морского рыболовства, которые сопровождают рыбаков во время их выходов в море, оплату которых, согласно правилам Службы, должны нести сами рыбаки. Рыбак оспорил это правило, которое в нижестоящих судах было подтверждено на основании принципа уважения Chevron, но юристы, выступающие против использования Chevron, утверждали, что его можно использовать для оспаривания законности правила. В ходатайстве о выдаче сертификата в Суд конкретно ставился вопрос о том, следует ли отменить принцип Chevron. Последствия для медицины и общественного здравоохранения в случае отмены или сужения принципа Chevron Верховным судом будут заключаться в неопределенности и нестабильности для агентств и отраслей, что приведет к юридическим оспариваниям любых решений FDA, EPA и Центров Medicare и Medicaid Services (CMS).

Chevron is probably the most frequently cited case in American administrative law, but some scholars suggest that the decision has had little impact on the Supreme Court's jurisprudence and merely clarified the Court's existing approach. The ruling that the judiciary should defer to a federal agency's interpretation of ambiguous language from Congressional legislation relevant to the agency is often referred to as the Chevron deference. Several of the EPA's rulings for emissions regulations, as well as the Federal Communications Commission's stance on net neutrality have been based on cases decided on the Chevron deference. In 2002 Chevron was able to invoke Chevron deference to win another case, Chevron U. S. A., Inc. v. Echazabal, , before the Supreme Court. In a unanimous decision, the Court applied Chevron deference and upheld as reasonable an Equal Employment Opportunity Commission regulation, which allowed an employer to refuse to hire an applicant when the applicant's disability on the job would pose a "direct threat" to the applicant's own health. Three 21st century decisions of the Supreme Court may limit the scope of administrative agency actions that receive Chevron deference to agency decisions that have the "force of law". This new doctrine has sometimes been referred to as "Chevron step zero". Thus, for example, a regulation promulgated under the "notice and comment" provisions of § 553 of the Administrative Procedure Act would be likely to receive Chevron deference, but a letter sent by an agency, such as a US Securities and Exchange Commission (SEC) "no action" letter, would not. However, an agency action that does not receive Chevron deference may still receive some degree of deference under the old standard of Skidmore v. Swift & Co., 323 U. S. 134 (1944). The majority in Christensen v. Harris County (2000) suggested that Chevron deference should apply to formal agency documents which have the force of law while Skidmore should apply to less formal agency documents in an attempt to draw a bright line for the question of "force of law" under Chevron step zero. In King v. Burwell (2015), the Supreme Court has suggested that Chevron deference may be inappropriate in regulatory actions of "deep economic and political significance", hinting at the possibility of substantially limiting, or even eliminating, the doctrine. West Virginia v. EPA, , established the first significant use of the major questions doctrine by the Supreme Court which is seen to further weaken the Chevron deference. Under the major questions doctrine, rules and decisions made by executive branch agencies that are not explicitly defined by their Congressional mandate and may incur a significant economic or political cost raise major questions of the agency's authority, and thus can be deemed unlawful. Roberts wrote in the majority of West Virginia, "[O]ur precedent teaches that there are extraordinary cases in which the history and the breadth of authority that the agency has asserted and the economic and political significance of that assertion provide a reason to hesitate before concluding that Congress meant to confer such authority." Within the context of West Virginia, the major questions doctrine was applied to rule making by the EPA to require existing power plants to implement "outside the fence" measures, beyond the scope of the power plant, to reduce emissions, as implementing these measures was considered costly. The major questions doctrine was further evoked in Biden v. Nebraska, , which determined that the Department of Education did not have the authority to cancel hundreds of billions of dollars in federal student loans under the HEROES Act. The Supreme Court heard arguments in the case Loper Bright Enterprises v. Raimondo in January 2024. The case deals with payment of observers from the National Marine Fisheries Service that travel with fishermen during their outings, which under the Service's rules, must be paid by the fishermen. The fisherman challenged this rule, which in lower courts was upheld based on the Chevron deference, but has been argued by lawyers that oppose the use of Chevron as a means to challenge the validity of the rule. The petition for certiorari to the Court specifically questioned whether Chevron should be overturned. The implications for medicine and public health if the Supreme Court was to overturn or narrow Chevron would be uncertainty and instability for agencies and industries, inviting legal challenges to any and all FDA, EPA and Centers for Medicare & Medicaid Services (CMS) determinations.

Федеральный

Палата представителей Соединенных Штатов в 115-м Конгрессе приняла законопроект 11 января 2017 года под названием "Закон о регуляторной подотчетности 2017 года", который, если он станет законом, изменит доктрину уважения к мнению Chevron. Судья Верховного суда Нил Горсуч (сын Энн Горсуч, которая была главой EPA во время событий, приведших к решению Chevron) также высказывался против уважения к мнению Chevron, и многие обозреватели полагают, что Горсуч может вынести решение против этого принципа в Верховном суде. В деле Верховного суда США "Город Арлингтон, Техас против FCC" несогласие председателя Верховного суда Робертса, к которому присоединились судьи Кеннеди и Алито, выражало возражение против чрезмерного уважения к мнению агентств:

> Мое несогласие с решением суда принципиально. Оно легко объясняется: суд не должен проявлять уважение к агентству, пока сам не решит, что агентство заслуживает такого уважения.

> В буквальном смысле, после того как этот суд определил значение закона и вынес окончательное решение, исполнительному органу было позволено (и он воспользовался этим), чтобы предписать нам отменить наше решение, как некоему сверхвысокому апелляционному суду. Если это не является неконституционным пересмотром судебного толкования закона политической ветвью власти, то я признаюсь, что начинаю сомневаться, не забыли ли мы, что это такое. Суд не проявил уважения к толкованию агентства.

Аризона

На уровне штата Аризона законодательно отменила принцип Chevron в отношении большинства своих агентств. В апреле 2018 года губернатор штата Даг Дюси подписал закон HB 2238, который гласит, в частности:

"В разбирательстве, возбужденном регулируемой стороной или против нее, суд должен разрешать все правовые вопросы, включая толкование конституционного или законодательного положения, или правила, принятого агентством, без учета каких-либо предыдущих решений агентства по данному вопросу. " Законопроект прямо исключает апелляции в сфере здравоохранения и действия агентств, созданных Корпоративной комиссией штата. При толковании государственного закона или правила государственный суд или должностное лицо, рассматривающее административное дело в соответствии с общим законодательством, не может руководствоваться толкованием такого закона или правила административным органом, а вместо этого должно толковать такой закон или правило de novo. Данная поправка также прекратила практику учета толкований собственных правил агентствами, положив конец принципу Auer в штате.

Миссисипи

Верховный суд штата Миссисипи юридически отменил принцип применения прецедента Chevron на уровне штата в деле King v. Военный департамент штата Миссисипи (2018).

Северная Каролина

Верховный суд штата Северная Каролина отказался от применения принципа Chevron, однако государственные органы по-прежнему имеют право на уважение, сопоставимое с уважением по принципу Skidmore. Тем не менее, некоторые суды низшей инстанции продолжают предоставлять органам власти уважение в соответствии с Chevron.

Огайо

Верховный суд штата Огайо в 2023 году в деле TWISM Enterprises v. State Board of Registration отказался от применения принципа Chevron на уровне штата.

Висконсин

Верховный суд штата Висконсин судебным решением отменил принцип Chevron в отношении решений государственных органов в деле Tetra Tech, Inc. против Департамента доходов штата Висконсин (2016). В 2018 году губернатор Скотт Уокер подписал закон, запрещающий судам учитывать толкования государственных органов, тем самым законодательно закрепив отмену этого принципа в Висконсине.