Введение

Дело Steward Machine Company v. Davis, 301 U.S. 548 (1937), стало прецедентом, в котором Верховный суд США поддержал положения о пособиях по безработице Закона об общественном обеспечении 1935 года, который учредил федеральную налоговую систему, разработанную для стимулирования штатов к принятию законов о финансировании и выплате пособий по безработице. Это решение ознаменовало признание судом широкого толкования полномочий Конгресса по влиянию на законодательство штатов. Основные возражения против Закона основывались на утверждении, что он выходит за рамки полномочий, предоставленных федеральному правительству Конституцией США, и что он подразумевал принуждение штатов к отказу от полномочий, необходимых для их квазисуверенного статуса, что противоречит Десятой поправке к Конституции.

Использование покупательной способности федерального правительства для регулирования коммерческой экономической деятельности

К 1937 году прочно установилось, что регулирующие налоги, контролирующие коммерческую экономическую деятельность, входят в компетенцию Конгресса США. В деле *Hampton & Co. против Соединенных Штатов* Верховный суд США постановил, что регулирующий налог является действительным, даже если целью получения дохода от него может быть вторичная. Суд также постановил, что налоговый закон не обязательно признается недействительным только потому, что он касается деятельности, которую Конгресс не мог бы регулировать иным образом. В деле *Magnano Co. против Hamilton* Суд заявил:

С момента основания нашего правительства суды поддерживали налоги, даже если они вводились с сопутствующим намерением достижения иных целей, которые, рассматриваемые отдельно, выходили за рамки конституционных полномочий законодателей по их непосредственному осуществлению посредством законодательства. Еще больше подчеркивая широкие полномочия в области налогообложения, Суд в деле *Sonzinsky против Соединенных Штатов* пришел к выводу, что налог не перестает быть действительным лишь потому, что он регулирует, сдерживает или даже однозначно препятствует облагаемой деятельности. В этом деле Суд, рассматривая налог на торговцев огнестрельным оружием, постановил:

Мы не вправе строить предположения относительно мотивов, побудивших Конгресс ввести этот налог, или степени, в которой он может ограничивать облагаемую деятельность. Поскольку он не сопровождается чрезмерным регулированием и функционирует как налог, он входит в сферу национальной налоговой власти.

Расширенный взгляд на общее благосостояние

Верховный суд недавно вынес решение по делу «США против Батлера». Основным вопросом, поставленным в этом деле, было то, противоречат ли некоторые положения Закона об урегулировании сельского хозяйства 1933 года Конституции. Закон предусматривал введение налога на переработчиков сельскохозяйственной продукции, а полученные средства должны были выплачиваться фермерам, сокращающим посевные площади и объемы урожая. Целью закона было повышение цен на отдельные виды сельскохозяйственной продукции за счет сокращения объемов производства. Суд постановил, что так называемый налог не являлся подлинным налогом, поскольку выплаты фермерам были связаны с незаконными и принудительными контрактами, а средства предназначались фермерам, соблюдающим установленные условия. Условие о выплате государственной субсидии фермеру при сокращении запланированных посевов выходило за рамки полномочий федерального правительства. В частности, Суд заявил:

«Этот закон посягает на права, зарезервированные за штатами. Это законодательный план регулирования и контроля сельскохозяйственного производства, вопрос, выходящий за рамки полномочий, делегированных федеральному правительству. Налог, выделение собранных средств и указания по их расходованию – лишь части этого плана. Это лишь средства для достижения неконституционной цели». Хотя Суд отменил закон, он положительно отнесся к расходованию средств на общее благосостояние, как это предусмотрено в разделе 8 статьи I Конституции. Суд отметил, что этот вопрос «является ключевым и определяющим в данном деле». После сопоставления различных расширительных и ограничительных толкований положения о расходах Суд постановил:

«Данное положение предоставляет полномочия, отличные от тех, что перечислены позднее, не ограничивается их значением и, следовательно, Конгресс обладает существенным правом облагать налогами и осуществлять ассигнования, ограниченным лишь требованием, что это должно осуществляться для обеспечения общего благосостояния Соединенных Штатов». Каждое из этих утверждений имеет поддержку лиц, чье мнение заслуживает внимания. Этот Суд рассматривал данный вопрос, но никогда не считал необходимым определить, какая из интерпретаций является верной. Судья Стори в своих комментариях придерживается позиции Гамильтона. Мы не будем анализировать труды общественных деятелей и комментаторов или обсуждать законодательную практику. Изучение всего этого приводит нас к выводу, что интерпретация, предложенная судьей Стори, является правильной. Таким образом, хотя полномочия Конгресса по налогообложению не являются неограниченными, их пределы определяются положением, которое их предоставляет, а не положениями раздела 8, наделяющими и определяющими законодательные полномочия Конгресса. Следовательно, полномочия Конгресса разрешать расходование государственных средств на общественные нужды не ограничиваются прямыми предоставлениями законодательной власти, содержащимися в Конституции. Идея о том, что Конгресс обладает полномочиями, отдельными и отличными от полномочий, предоставленных перечислением, вызывала споры. Тот факт, что Верховный суд отменил закон, несмотря на широкую интерпретацию положения о расходах, отражает смятение в его рассуждениях в критический момент.

Экономические условия

Страна находилась в разгаре Великой депрессии. В своем решении по делу Стьюарда Суд отметил:

В период с 1929 по 1936 год, когда страна переживала циклический экономический спад, число безработных достигло беспрецедентного уровня. Зачастую среднее число превышало 10 миллионов; временами пик достигал 16 миллионов и более. Положения о пособиях по безработице Закона об общественном обеспечении 1935 года установили налог для работодателей, однако если штат создавал утвержденную систему пособий по безработице, налогоплательщик мог зачесть до 90% уплаченного федерального налога в государственный фонд пособий по безработице. По сути, Закон установил налоговую структуру, призванную стимулировать штаты к принятию единообразных законов о финансировании и выплате пособий по безработице. Главным предметом спора в деле Стьюарда было то, оказывал ли налог давление на штаты и соответствовал ли он полномочиям Конгресса. Судья Бенджамин Н. Кардозо вынес решение для резко разделившегося Суда, который в то время менял свой подход к подтверждению федеральных действий, направленных на общее благосостояние:

Вопрос заключается в том, не переступил ли принятый метод через границы дозволенного. Противники закона утверждают, что его основной целью является принуждение законодательных собраний штатов посредством экономического давления к принятию законов о пособиях по безработице по указке центрального правительства.

Разногласия

Суть несогласных мнений заключалась в том, что Закон об обеспечении социального страхования 1935 года превышал полномочия, предоставленные федеральному правительству Конституцией. Наложение налога, избежать которого можно было лишь путем взносов в фонд компенсаций по безработице штата, фактически вынуждало каждый штат принять закон о создании такого фонда. Эти несогласные судьи иногда известны как "Четыре всадника" – консервативные члены Верховного суда, выступавшие против политики "Нового курса" президента Франклина Рузвельта.

Судья МакРейнольдс

Эта часть законодательства о социальном обеспечении, которую мы сейчас рассматриваем, по моему мнению, выходит за рамки полномочий, предоставленных Конгрессу. Она необоснованно вмешивается в упорядоченное самоуправление штатов их собственными гражданами и иным образом противоречит Федеральной Конституции [Статья 1, Раздел 8]. Это не является существенной, всеобъемлющей властью обеспечивать благосостояние Соединенных Штатов, а представляет собой ограничение на право Конгресса привлекать средства посредством налогов, пошлин и сборов. Если бы это было не так, то вся остальная часть Конституции, состоящая из тщательно перечисленных и осторожно оговоренных положений о конкретных полномочиях, оказалась бы бесполезной, если не вводящей в заблуждение. Я не нахожу в Конституции никаких оснований для того, чтобы федеральное правительство стало главным органом, раздающим общественную помощь по всей территории Соединенных Штатов (с. 603).

Судья Сазерленд, присоединившись к судье Ван Девантер

Угроза, скрытая в нынешнем ущемлении административных функций штатов, состоит в том, что за этим последуют дальнейшие, более масштабные ущемления и посягательства на другие сферы их деятельности.

Судья Батлер

Законная схема противоречит Десятой поправке к Конституции. Конституция не предоставляет Соединенным Штатам полномочий выплачивать пособия по безработице или требовать от штатов принятия законов, а также собирать или расходовать средства на эти цели. Упомянутые положения, даже если и не являются принуждением в юридическом смысле, явно разработаны и предназначены для непосредственного воздействия на действия штатов в указанных областях. И, если признать их законными в таком применении, этот механизм "налогов и кредитов" может быть использован для того, чтобы федеральные власти могли побуждать, если не заставлять, штаты принимать законы для любых целей, входящих в сферу компетенции штатов, и в целом контролировать государственное управление законами штатов.