Доктрина «Скрытого положения о торговле» в конституционном праве США

Положение о скрытом регулировании торговли в США: защита от протекционизма штатов, ограничения межгосударственной торговли. Анализ и обоснование решений судов.

26 мин чтения

100%

Источник: Dormant Commerce Clause — Wikipedia

Сравнивайте с английским: нажмите на абзац — оригинал откроется в окне. Кнопка EN под абзацем показывает его прямо в тексте.

Содержание

Введение

Доктрина конституционного права США
Доктрина о недействующей торговле, или негативная коммерческая статья, в американском конституционном праве, является юридической доктриной, которую суды в Соединенных Штатах вывели из Коммерческой статьи в статье I Конституции США. Основной целью доктрины является запрет государственного протекционизма. Доктрина о недействующей торговле используется для запрещения государственного законодательства, которое дискриминирует или чрезмерно обременяет межгосударственную или международную торговлю. Суды сначала определяют, дискриминирует ли государственное регулирование само по себе межгосударственную торговлю или имеет ли оно цель или эффект дискриминации в отношении межгосударственной торговли. Если закон является дискриминационным, государство обязано обосновать как местные преимущества, вытекающие из закона, так и продемонстрировать, что у государства нет других средств для достижения законной местной цели. Например, законно для штата Мичиган требовать, чтобы на этикетках продуктов питания специально указывались определенные части животных, если они присутствуют в продукте, поскольку закон штата применяется как к продуктам питания, произведенным в Мичигане, так и к продуктам питания, импортированным из других штатов и зарубежных стран; закон штата нарушил бы Коммерческую статью, если бы он применялся только к импортируемым продуктам питания или если бы он в ином случае признавался благоприятствующим отечественным продуктам по сравнению с импортными. Аналогично, закон Калифорнии требует, чтобы продаваемое молоко содержало определенный процент молочных твердых веществ, который не требуется федеральным законом, что допускается в соответствии с доктриной о недействующей торговле, поскольку более строгие требования Калифорнии применяются одинаково как к молоку, произведенному в Калифорнии, так и к импортному молоку, и, следовательно, не дискриминирует и не создает необоснованных препятствий для межгосударственной торговли. Доктрина была впервые сформулирована председателем Верховного суда Джоном Маршаллом в 1820-х годах.

Происхождение доктрины

Идея о том, что регулирование межгосударственной торговли может в некоторой степени быть исключительной федеральной властью, обсуждалась еще до принятия Конституции. 15 сентября 1787 года отцы-основатели Конституции в Филадельфии обсуждали вопрос о том, следует ли гарантировать штатам право взимать пошлины за тоннаж без вмешательства Конгресса, чтобы штаты могли финансировать очистку портов и строительство маяков. Джеймс Мэдисон полагал, что само существование положения о торговле (Commerce Clause) помешает штатам вводить какие-либо пошлины за тоннаж: "[Мэдисон] все больше убеждался, что регулирование торговли по своей природе неделимо и должно полностью находиться в ведении одного органа власти". Маршалл писал, что власть регулировать межгосударственную торговлю "никогда не может осуществляться непосредственно народом, а должна быть передана представителям или оставаться неиспользованной". В согласии с этим, судья Уильям Джонсон еще более категорично заявил, что Конституция "полностью поддерживает исключительное предоставление Конгрессу власти над торговлей". Позднее, в деле *Уилсон против компании Black Bird Creek Marsh*, Маршалл писал: "Мы не считаем, что [штатный] закон, разрешающий компании Black Bird Creek Marsh Company возвести плотину через ручей, при всех обстоятельствах данного дела, может быть признан противоречащим власти регулировать торговлю в ее неактивном состоянии или какому-либо закону, принятому по этому вопросу". Если Маршалл предполагал, что власть над межгосударственной торговлей является исключительной федеральной властью, то доктрина "скрытого (или неиспользованного) положения о торговле" (Dormant Commerce Clause) в конечном итоге развивалась иначе: она рассматривает регулирование, которое не дискриминирует и не создает необоснованных препятствий для межгосударственной торговли, как совместную власть, а не исключительную федеральную, а регулирование, которое это делает, – как исключительную федеральную власть. Таким образом, современная доктрина утверждает, что власть Конгресса в отношении межгосударственной торговли является в некоторой степени исключительной, но "не абсолютно исключительной". Этот подход берет начало в деле 1851 года *Кули против Совета надзирателей*, в котором судья Бенджамин Р. Кертис, изложив позицию суда, писал: "Абсолютно утверждать или отрицать, что природа этой [торговой] власти требует исключительного законодательства со стороны Конгресса, означает упустить из виду природу объектов этой власти и утверждать относительно всех их то, что на самом деле применимо лишь к части". Первое четкое решение Верховного суда, отменившее закон штата на основании доктрины "скрытого положения о торговле", было вынесено в 1873 году в деле *Reading Railroad против Пенсильвании*.

The idea that regulation of interstate commerce may to some extent be an exclusive Federal power was discussed even before adoption of the Constitution. On September 15, 1787, the Framers of the Constitution debated in Philadelphia whether to guarantee states the ability to lay duties of tonnage without Congressional interference so that the states could finance the clearing of harbors and the building of lighthouses. James Madison believed that the mere existence of the Commerce Clause would bar states from imposing any duty of tonnage: "[Madison] was more and more convinced that the regulation of Commerce was in its nature indivisible and ought to be wholly under one authority." Marshall wrote that the power to regulate interstate commerce "can never be exercised by the people themselves, but must be placed in the hands of agents, or lie dormant." In concurrence, Justice William Johnson was even more emphatic that the Constitution is "altogether in favor of the exclusive grants to Congress of power over commerce." Later, in the case of Willson v. Black Bird Creek Marsh Co., Marshall wrote: "We do not think that the [state] act empowering the Black Bird Creek Marsh Company to place a dam across the creek, can, under all the circumstances of the case, be considered as repugnant to the power to regulate commerce in its dormant state, or as being in conflict with any law passed on the subject." If Marshall was suggesting that the power over interstate commerce is an exclusive federal power, the Dormant Commerce Clause doctrine eventually developed very differently: it treats regulation that does not discriminate against or unduly burden interstate commerce as a concurrent power, rather than an exclusive federal power, and it treats regulation that does so as an exclusive federal power. Thus, the modern doctrine says that congressional power over interstate commerce is somewhat exclusive but "not absolutely exclusive". The approach began in the 1851 case of Cooley v. Board of Wardens, in which Justice Benjamin R. Curtis wrote for the Court: "Either absolutely to affirm, or deny that the nature of this [commerce] power requires exclusive legislation by Congress, is to lose sight of the nature of the subjects of this power, and to assert concerning all of them, what is really applicable but to a part." The first clear holding of the Supreme Court striking down a state law under the Dormant Commerce Clause came in the 1873 case Reading Railroad v. Pennsylvania.

Влияние доктрины

Судья Энтони Кеннеди писал: "Основное обоснование запрета дискриминации заключается в недопущении законов штатов или муниципальных образований, целью которых является местный экономический протекционизм, законов, способных вызвать зависть и ответные меры, предотвращению которых была направлена Конституция". Для определения того, нарушает ли закон так называемый "спящий" аспект положения о торговле, суд в первую очередь выясняет, содержит ли он дискриминацию в отношении межгосударственной торговли. В данном контексте "дискриминация" означает просто дифференцированное отношение к экономическим интересам внутри штата и за его пределами, которое приносит выгоду первым и создает бремя для вторых. Таким образом, в деле, касающемся "спящего" положения о торговле, суд изначально рассматривает вопрос о том, дискриминирует ли закон субъектов, находящихся за пределами штата, или оказывает ли он предпочтительное влияние на экономические интересы внутри штата по сравнению с интересами за его пределами. Законы, мотивированные "простым экономическим протекционизмом", подлежат "практически автоматическому признанию недействительными", что может быть преодолено только путем доказательства того, что штат не имеет других средств для достижения законной местной цели. С другой стороны, когда закон "направлен на решение законных местных проблем, с последствиями для межгосударственной торговли, которые носят лишь случайный характер", то есть, когда продвигаются иные законодательные цели и отсутствует явная дискриминация в отношении межгосударственной торговли, суд придерживается гораздо более гибкого подхода, основные черты которого были изложены в деле Pike v. Bruce Church, Inc. Если закон не является откровенно или намеренно дискриминационным или протекционистским, но все же оказывает некоторое влияние на межгосударственную торговлю, суд оценивает его с использованием принципа сопоставления интересов. Суд определяет, перевешивает ли бремя, возлагаемое законом на межгосударственную торговлю, местные преимущества. Если это так, закон обычно признается неконституционным. В деле Pike суд пояснил, что государственное регулирование, оказывающее лишь "случайное" воздействие на межгосударственную торговлю, "будет поддерживаться, если только бремя, возлагаемое на такую торговлю, не будет явно чрезмерным по сравнению с предполагаемыми местными выгодами". При сопоставлении бремени и выгод суд должен учитывать как "характер местного интереса, так и возможность его продвижения с меньшим воздействием на межгосударственную деятельность". Таким образом, регулирование, направленное на обеспечение общественного здравоохранения и безопасности или на достижение других законных государственных интересов, но оказывающее влияние на межгосударственную торговлю как сопутствующий эффект, подлежит проверке, аналогичной проверке на рациональную обоснованность, – минимальному уровню контроля. В деле USA Recycling, Inc. v. Town of Babylon, 66 F.3d 1272, 1281 (C.A.2 (N.Y.), 1995), суд пояснил:

Justice Anthony Kennedy has written that: "The central rationale for the rule against discrimination is to prohibit state or municipal laws whose object is local economic protectionism, laws that would excite those jealousies and retaliatory measures the Constitution was designed to prevent." In order to determine whether a law violates a so called "dormant" aspect of the Commerce Clause, the court first asks whether it discriminates on its face against interstate commerce. In this context, "discrimination" simply means differential treatment of in state and out of state economic interests that benefits the former and burdens the latter. Thus, in a dormant Commerce Clause case, a court is initially concerned with whether the law facially discriminates against out of state actors or has the effect of favoring in state economic interests over out of state interests. Discriminatory laws motivated by "simple economic protectionism" are subject to a "virtually per se rule of invalidity", which can only be overcome by a showing that the State has no other means to advance a legitimate local purpose. On the other hand, when a law is "directed to legitimate local concerns, with effects upon interstate commerce that are only incidental", that is, where other legislative objectives are credibly advanced and there is no patent discrimination against interstate trade, the Court has adopted a much more flexible approach, the general contours of which were outlined in Pike v. Bruce Church, Inc. If the law is not outright or intentionally discriminatory or protectionist, but still has some impact on interstate commerce, the court will evaluate the law using a balancing test. The Court determines whether the interstate burden imposed by a law outweighs the local benefits. If such is the case, the law is usually deemed unconstitutional. In Pike, the Court explained that a state regulation having only "incidental" effects on interstate commerce "will be upheld unless the burden imposed on such commerce is clearly excessive in relation to the putative local benefits". When weighing burdens against benefits, a court should consider both "the nature of the local interest involved, and whether it could be promoted as well with a lesser impact on interstate activities". Thus regulation designed to implement public health and safety, or serve other legitimate state interests, but impact interstate commerce as an incident to that purpose, are subject to a test akin to the rational basis test, a minimum level of scrutiny. In USA Recycling, Inc. v. Town of Babylon, 66 F.3d 1272, 1281 (C. A.2 (N. Y. ), 1995), the court explained:

Если государственная деятельность представляет собой "регулирование" межгосударственной торговли, то суд должен перейти ко второму вопросу: регулирует ли деятельность беспристрастно, оказывая лишь "случайное" воздействие на межгосударственную торговлю, или дискриминирует межгосударственную торговлю. В том смысле, в котором мы используем этот термин здесь, "дискриминация" означает просто дифференцированное отношение к экономическим интересам внутри штата и за его пределами, которое приносит выгоду первым и создает бремя для вторых. Сторона, оспаривающая законность государственного закона или муниципального постановления, несет бремя доказывания того, что он дискриминирует или создает какое-либо бремя для межгосударственной торговли. Hughes v. Oklahoma, 441 U.S. 322, 336, 99 S.Ct. 1727, 1736, 60 L.Ed.2d 250 (1979). Если дискриминация установлена, бремя переходит на штат или местное правительство, чтобы доказать, что местные преимущества закона перевешивают его дискриминационные последствия, и что штат или муниципалитет не располагает недискриминативной альтернативой, которая могла бы адекватно защитить соответствующие местные интересы. Если оспаривающая сторона не может доказать, что закон дискриминирует, то она должна продемонстрировать, что закон возлагает на межгосударственную торговлю бремя, которое "очевидно чрезмерно по сравнению с предполагаемыми местными выгодами".

Государственное налогообложение

На протяжении многих лет Верховный суд последовательно придерживался позиции, что формулировка положения о торговле содержит дополнительное, неявное запрещение определенного государственного налогообложения, даже когда Конгресс не принимал закон по данному вопросу. Недавно, в деле 2015 года *Comptroller of the Treasury of Maryland v. Wynne*, Суд рассмотрел необычную практику штата Мэриленд, заключающуюся в налогообложении личного дохода, полученного в Мэриленде, и дохода его граждан, полученного за пределами Мэриленда, без предоставления налогового зачета за подоходный налог, уплаченный другим штатам. Суд признал такую двойную налоговую систему нарушением недействующего положения о торговле.

Формалистический подход

Как и в случае применения Судом недействующей коммерческой клаузы к дискриминационному регулированию, суд до Нового курса пытался применить формалистический подход к государственному налогообложению, которое, как утверждается, препятствует межгосударственной торговле. История этого вопроса изложена в деле Oklahoma Tax Commission v. Jefferson Lines, Inc., 514 U. S. 175 (1995):

Положение было сформулировано проще, чем достижение его цели, однако понимание Судом недействующей Коммерческой клаузы претерпело некоторые изменения. На ранних этапах Суд придерживался мнения, что межгосударственная торговля полностью не подлежит государственному налогообложению "в любой форме", "даже если такая же сумма налога взималась бы с (внутригосударственной) торговли". Со временем эта позиция уступила место менее категоричному, но формальному подходу, в соответствии с которым, например, Суд признавал недействительным государственный налог, взимаемый с валового дохода от межгосударственной торговли, или на "перевозимый груз" в межгосударственной торговле, но допускал налог, размер которого определялся исключительно валовым доходом от межгосударственной торговли, при условии, что налог формально взимался с франшиз или "взамен всех налогов на имущество (налогоплательщика)". Отклоняясь от этого формального подхода в 1927 году, судья Стоун отметил, что он "слишком механистичен, слишком неопределенен в применении и слишком далек от реальности, чтобы быть полезным".

Упадок формализма

Сопровождая революцию в подходе к юриспруденции в отношении полномочий Конгресса, Суд периода Нового курса начал менять свой подход и к государственному налогообложению. Решение по делу Jefferson Lines продолжается:

В 1938 году старый формализм начал уступать место мнению судьи Стоуна в деле Western Live Stock v. Bureau of Revenue, 303 U. S. 250, которое рассматривало франшизный налог штата Нью-Мексико, исчисляемый исходя из валовых поступлений, применительно к поступлениям от рекламодателей из других штатов в журнале, издаваемом налогоплательщиками в Нью-Мексико, но распространяемом как внутри, так и за пределами штата. Хотя решение могло быть обосновано и на основании предыдущей практики, судья Стоун добавил нотку прагматизма, который, за исключением кратковременного перерыва, с тех пор стал нашим стремлением в этой области права. Суд пояснил, что "[целью положения о коммерции не было освобождение тех, кто занимается межгосударственной торговлей, от справедливой доли бремени государственных налогов, даже если это увеличивает стоимость ведения бизнеса]". В переходный период некоторые налоги были признаны законными на основании тщательного анализа фактического экономического воздействия налога, а другие рассматривались в зависимости от вида налога, независимо от того, оказывал ли он негативное влияние на торговлю. При таком формалистическом подходе налог мог быть признан недействительным, а затем повторно принят с точно таким же экономическим эффектом, но под другим названием, и тогда он выдерживал проверку. Абсурдность этого подхода проявилась в двух делах Railway Express. В первом случае налог, установленный штатом Вирджиния на американские предприятия, осуществляющие деятельность в штате, был признан недействительным, поскольку это был налог на привилегию ведения бизнеса в межгосударственной торговле. Однако во втором случае Вирджиния пересмотрела формулировку своего закона, чтобы ввести "франшизный налог" на "нематериальные активы" в форме стоимости "действующего предприятия", исчисляемой исходя из валовых поступлений. Суд подтвердил пересмотренный закон, поскольку он не нарушал запрет на налоги на привилегии, хотя экономическое воздействие старого и нового налогов было по существу идентичным. Реальной экономической разницы между законами в делах Railway Express I и Railway Express II не было. Суд давно признал, что межгосударственная торговля должна оплачивать свои расходы. Однако в соответствии с правилом Spector экономические реалии в деле Railway Express I стали неактуальными. Правило Spector (против налогов на привилегии) стало действовать лишь как правило формулировки, и служило лишь для отвлечения судов и сторон от исследования того, приводил ли оспариваемый налог к результатам, запрещенным Положением о коммерции. Смертельный звон формализму прозвучал в деле Complete Auto Transit, Inc. v. Brady, 430 U. S. 274 (1977), которое одобрило налог на привилегию, установленный штатом Миссисипи на компанию из Мичигана, занимающуюся доставкой автомобилей дилерам в Миссисипи. Суд пояснил:

In 1938, the old formalism began to give way with Justice Stone's opinion in Western Live Stock v. Bureau of Revenue, 303 U. S. 250, which examined New Mexico's franchise tax, measured by gross receipts, as applied to receipts from out of state advertisers in a journal produced by taxpayers in New Mexico but circulated both inside and outside the State. Although the assessment could have been sustained solely on prior precedent, Justice Stone added a dash of the pragmatism that, with a brief interlude, has since become our aspiration in this quarter of the law. The Court explained that "[i]t was not the purpose of the commerce clause to relieve those engaged in interstate commerce from their just share of state tax burden even though it increases the cost of doing the business." During the transition period, some taxes were upheld based on a careful review of the actual economic impact of the tax, and other taxes were reviewed based on the kind of tax involved, whether the tax had a nefarious impact on commerce or not. Under this formalistic approach, a tax might be struck down, and then re passed with exactly the same economic incidence, but under another name, and then withstand review. The absurdity of this approach was made manifest in the two Railway Express cases. In the first, a tax imposed by the state of Virginia on American business concerns operating within the state was struck down because it was a business privilege tax imposed on the privilege of doing business in interstate commerce. But then, in the second, Virginia revised the wording of its statute to impose a "franchise tax" on "intangible property" in the form of "going concern" value as measured by gross receipts. The Court upheld the reworded statute as not violative of the prohibition on privilege taxes, even though the impact of the old tax and new were essentially identical. There was no real economic difference between the statutes in Railway Express I and Railway Express II. The Court long since had recognized that interstate commerce may be made to pay its way. Yet under the Spector rule, the economic realities in Railway Express I became irrelevant. The Spector rule (against privilege taxes) had come to operate only as a rule of draftsmanship, and served only to distract the courts and parties from their inquiry into whether the challenged tax produced results forbidden by the Commerce Clause. The death knell of formalism occurred in Complete Auto Transit, Inc v. Brady, 430 U. S. 274 (1977), which approved a Mississippi privilege tax upon a Michigan company engaged in the business of shipping automobiles to Mississippi dealers. The Court there explained:

Основанием для апелляции является исключительно решения этого Суда, согласно которым налог на "привилегию" заниматься определенной деятельностью в штате не может применяться к деятельности, являющейся частью межгосударственной торговли. См., например, Spector Motor Service v. O'Connor, 340 U. S. 602 (1951); Freeman v. Hewit, 329 U. S. 249 (1946). Это правило учитывает лишь тот факт, что налоговая нагрузка приходится на "привилегию ведения бизнеса"; оно считает не имеющим значения любое рассмотрение практического эффекта налога. Это правило отражает лежащую в основе философию, согласно которой межгосударственная торговля должна пользоваться своего рода иммунитетом от государственного налогообложения в форме "свободной торговли". Complete Auto Transit является последним в ряду дел, которые постепенно отвергли подход "per se" к оспариванию государственных налогов в соответствии с Положением о коммерции. Отменяя предыдущие решения, которые признавали налоги на привилегии недействительными сами по себе, Суд отметил следующее, что стало центральным элементом судебной практики по государственному налогообложению в соответствии с Положением о коммерции:

Мы вновь отмечаем, что не утверждается, что деятельность недостаточно связана со штатом для оправдания налога, или что налог не имеет разумного отношения к предоставляемым налогоплательщику выгодам, или что налог дискриминирует межгосударственную торговлю, или что налог не распределяется справедливо. Эти четыре фактора – связь, отношение к выгодам, дискриминация и распределение – стали рассматриваться как четыре фактора Complete Auto Transit, которые неоднократно применялись в последующих делах. Complete Auto Transit следует рассматривать как кульминацию развивающегося подхода Суда к Положению о коммерции, не только в налогообложении, но и во всех его аспектах. Применение Complete Auto Transit к государственному налогообложению остается высокоспециализированным и технически сложным процессом, требующим применения принципов Положения о коммерции к пониманию специализированного налогового законодательства.

Налогообложение международной торговли

В дополнение к выполнению четырех критериев, установленных в деле Complete Auto Transit, Верховный суд постановил, что государственные налоги, обременяющие международную торговлю, не должны создавать существенный риск двойного налогообложения и не должны препятствовать федеральному правительству "выступать единым голосом при регулировании торговых отношений с иностранными государствами". В деле Kraft General Foods, Inc. v. Iowa Department of Revenue and Finance, 505 U.S. 71 (1992), Верховный суд рассмотрел случай, когда штат Айова облагал налогом дивиденды от иностранных дочерних компаний, не предоставляя зачет по налогам, уплаченным иностранным правительствам, но предоставляя такой зачет по дивидендам от отечественных дочерних компаний, работающих за пределами Айовы. Такое дифференцированное отношение возникло в связи с тем, что Айова приняла определение "чистого дохода", используемое Налоговой службой США. Для целей федерального подоходного налога дивиденды от отечественных дочерних компаний могут быть освобождены от налогообложения в материнской компании, чтобы избежать двойного налогообложения. Верховный суд штата Айова отклонил иск, основанный на Положении о торговле, поскольку Kraft не смогла доказать, "что предприятия Айовы получают коммерческое преимущество перед международной торговлей в силу налоговой системы Айовы". Рассматривая оспаривание Положения о равной защите, Верховный суд штата Айова постановил, что использование определений дохода, принятых федеральным правительством, было удобным для штата и "рационально связано с целью повышения административной эффективности". Верховный суд отклонил утверждение о том, что административное удобство является достаточным оправданием для возложения более высокой налоговой нагрузки на международную торговлю, чем на межгосударственную торговлю. Верховный суд постановил, что "предпочтение штата внутренней торговле перед международной торговлей противоречит Положению о торговле, даже если экономика самого штата не является прямым бенефициаром этой дискриминации".

Требования к местной обработке

Дискриминация в потоке межгосударственной торговли возникла в самых разных ситуациях. Ряд важных судебных дел был посвящен требованиям к местной переработке. При требовании к местной переработке муниципалитет стремится обязать переработку сырья на местном уровне перед его отправкой в межгосударственную торговлю.

Нет местного преференциального обработки

Основная идея местного постановления о переработке заключалась в предоставлении приоритетного доступа местным переработчикам местного сырья. Примеры решений Верховного суда в этом направлении изложены в его решении по делу Carbone. К ним относятся: Minnesota v. Barber, 136 U.S. 313 (1890) (отмена закона штата Миннесота, требовавшего, чтобы любое мясо, продаваемое в штате, независимо от места его происхождения, проверялось инспектором в штате); Foster Fountain Packing Co. v. Haydel, 278 U.S. 1 (1928) (отмена закона штата Луизиана, запрещавшего экспорт креветок, если головы и панцири не были удалены в пределах штата); Johnson v. Haydel, 278 U.S. 16 (1928) (отмена аналогичного закона штата Луизиана в отношении устриц); Toomer v. Witsell, 334 U.S. 385 (1948) (отмена закона штата Южная Каролина, требовавшего от рыбаков креветок разгружать, упаковывать и маркировать свой улов перед отправкой в другой штат); Pike v. Bruce Church, Inc., supra (отмена закона штата Аризона, требовавшего, чтобы все выращенные в Аризоне дыни сорта канталупа упаковывались в штате перед экспортом); South Central Timber Development, Inc. v. Wunnicke, 467 U.S. 82 (1984) (отмена нормативного акта Аляски, требовавшего, чтобы вся древесина, заготовленная на Аляске, перерабатывалась в штате перед экспортом). Суд определил "протекционистское" законодательство штата как "регулирующие меры, разработанные для поддержки экономических интересов штата путем создания препятствий для конкурентов из других штатов". New Energy Co. of Indiana v. Limbach, 486 U.S. 269, 273–74 (1988).

Углерод: местное право переработки, выгодное частному лицу

В 1980-х годах, стимулируемые акцентом RCRA на комплексном местном планировании, многие штаты и муниципалитеты стремились стимулировать инвестиции в более дорогостоящие технологии утилизации, такие как заводы по переработке отходов в энергию, современные полигоны, компостирование и переработка. Некоторые штаты и местные органы власти стремились привлечь частные инвестиции в эти дорогостоящие технологии, гарантируя долгосрочный приток клиентов. Около десяти лет использование регулирования для направления частной коммерции на определенные частные объекты утилизации было существенно ограничено в результате решения по делу "Карбоне", обсуждаемого ниже. Законы о контроле потока отходов обычно имели различные варианты реализации. Общей чертой было решение о финансировании местной инфраструктуры путем гарантии минимального объема бизнеса для частных полигонов, мусоросжигательных заводов, компостеров или других дорогостоящих объектов утилизации. В некоторых регионах выбор механизма контроля потока отходов определялся законами штата об облигациях или вопросами муниципального финансирования. Например, если округ или другой муниципалитет выпустил облигации общего обязательства для строительства дорогостоящего мусоросжигательного завода, законы штата могли потребовать специальной процедуры утверждения. В случае получения одобрения, сами облигации учитывались бы при расчете государственных кредитных лимитов или могли повлиять на кредитный рейтинг государственного органа: в любом случае, возможность выпуска облигаций для других целей могла быть ограничена. Однако, гарантируя клиентуру для частного объекта, построенного и финансируемого частным лицом, частная организация могла самостоятельно выпускать собственные облигации, опираясь на гарантии по утилизации отходов со стороны государства. Частный характер схем контроля потока отходов может быть частично объяснен стремлением использовать определенные виды государственных финансовых инструментов. Это также можно объяснить значительной поддержкой на национальном уровне, как в национальном законодательстве, так и в федеральной исполнительной политике, для достижения экологических целей с использованием частных ресурсов. Иронично, но эти государственно-частные усилия часто принимали форму местных требований к переработке, которые в конечном итоге противоречили положениям о торговле. Город Кларкстаун решил, что хочет обеспечить утилизацию отходов посредством местной частной перегрузочной станции. Эта станция должна была перерабатывать отходы, а затем направлять их на полигон, указанный городом. Постановление имело следующие особенности:

In the 1980s, spurred by RCRA's emphasis on comprehensive local planning, many states and municipalities sought to promote investment in more costly disposal technologies, such as waste to energy incinerators, state of the art landfills, composting and recycling. Some states and localities sought to promote private investment in these costly technologies by guaranteeing a longterm supply of customers. For about a decade, the use of regulation to channel private commerce to designated private disposal sites was greatly restricted as the result of the Carbone decision discussed below. Flow control laws typically came in various designs. One common theme was the decision to fund local infrastructure by guaranteeing a minimum volume of business for privately constructed landfills, incinerators, composters or other costly disposal sites. In some locales, choice of the flow control device was driven by state bonding laws, or municipal finance concerns. If a county or other municipality issued general obligation bonds for construction of a costly incinerator, for example, state laws might require a special approval process. If approval could be obtained, the bonds themselves would be counted against governmental credit limitations, or might impact the governmental body's credit rating: in either instance the ability to bond for other purposes might be impaired. But by guaranteeing customers for a privately constructed and financed facility, a private entity could issue its own bonds, privately, on the strength of the public's waste assurance. The private character of flow control regimens can thus be explained in part by the desire to utilize particular kinds of public financing devices. It can also be explained by significant encouragement at the national level, in national legislation as well as in federal executive policy to achieve environmental objectives utilizing private resources. Ironically, these public private efforts often took the form of local processing requirements which ultimately ran afoul of the commerce clause. The Town of Clarkstown had decided that it wanted to promote waste assurance through a local private transfer station. The transfer station would process waste and then forward the waste to the disposal site designated by the town. The ordinance had the following features:

Перевозка отходов в городе Кларкстаун осуществлялась частными перевозчиками, подчиняющимися местным правилам. Схема включала следующие аспекты: город способствовал финансированию частной перегрузочной станции посредством соглашения об обеспечении потока отходов с частной компанией. Таким образом, указанный объект принадлежал частной компании. Город Кларкстаун обязывал частных перевозчиков доставлять свои твердые отходы для местной переработки на указанную перегрузочную станцию, даже если конечным пунктом назначения твердых отходов был полигон за пределами штата. Основным обоснованием для направления отходов штата на указанную частную перегрузочную станцию были финансовые соображения; это рассматривалось как способ получения доходов для финансирования станции. Постановление города Кларкстаун было разработано и написано в полном соответствии с устоявшейся практикой Верховного суда, который исторически признавал требования к местной переработке недействительными. Иными словами, создавалось впечатление, что авторы постановления изучили научный труд о положениях о торговле и намеренно выбрали механизм, который традиционно запрещался. Длительная практика Верховного суда признавала требования к местной переработке недействительными при их применении к товарам или услугам в межгосударственной торговле. Как указал суд в деле "Карбоне":

Мы рассматриваем так называемое постановление о контроле потока отходов, которое требует, чтобы все твердые отходы перерабатывались на указанной перегрузочной станции перед выездом из муниципалитета. Заявленная цель постановления состоит в том, чтобы сохранить сборы за переработку, взимаемые на перегрузочной станции, для амортизации стоимости объекта. Поскольку оно достигает этой цели, лишая конкурентов, включая фирмы из других штатов, доступа к местному рынку, мы считаем, что постановление о контроле потока отходов нарушает положения о торговле. Суд однозначно расценил это решение как нечто невыдающееся, а не как смелый шаг. Как отметил суд: "Дело, рассматриваемое сегодня, хотя, возможно, и является небольшой новой главой в этом ряду решений, тем не менее, опирается на хорошо устоявшиеся принципы нашей юриспруденции о положениях о торговле". И суд дал понять, что проблема с постановлением Кларкстауна заключалась в том, что оно создавало требование к местной переработке, защищающее местную частную перерабатывающую компанию:

В этом свете постановление о контроле потока отходов является лишь еще одним примером требований к местной переработке, которые мы давно признали недействительными. Основной недостаток законов такого рода заключается в том, что они запрещают импорт услуг по переработке. Инспекторам мяса, очистителям креветок или пастеризаторам молока из других штатов отказывают в доступе к местному спросу на их услуги. Другими словами, нарушающие местные законы накапливают местный ресурс — будь то мясо, креветки или молоко — в пользу местных предприятий, которые его перерабатывают. 511 U. S. at 392–393.

Нормативное регулирование в области охраны здоровья и безопасности

История практики применения положения о коммерции демонстрирует существенную разницу в подходах, когда штат стремится реализовать свои полномочия в области общественного здравоохранения и безопасности, с одной стороны, и когда он пытается регулировать поток торговли – с другой. Точную границу между этими двумя интересами – правом штатов осуществлять регулятивный контроль над общественным здоровьем и безопасностью и интересом федерального правительства в беспрепятственной межгосударственной торговле – не всегда легко определить. Один из судов выразился следующим образом:

Неудивительно, что стремление суда сохранить национальный рынок неоднократно приводило к конфликту с традиционным правом штатов «законодательство по всем вопросам, касающимся здоровья, жизни и безопасности их граждан». *Huron Portland Cement Co. v. City of Detroit*, 362 U.S. 440, 443 (1960). В этих случаях Верховный суд «испытывал (мягко говоря) трудности с разработкой набора правил, позволяющих сохранить национальный рынок, не вторгаясь при этом в полицейские полномочия штатов, каждое из которых, несомненно, оказывает определенное влияние на торговлю в стране». *Camps Newfound/Owatonna v. Town of Harrison*, 520 U.S. 564, 596 (1997) (отдельное мнение судьи Скалиа) (ссылаясь на *Okla. Tax Comm'n v. Jefferson Lines*, 514 U.S. 175, 180–83 (1995)); см. в целом Boris I. Bittker, Regulation of Interstate and Foreign Commerce § 6.01[A], at 6–5 («Границы [запретной] зоны [штата] окутаны туманом и всегда были таковыми»). Эти правила «изложены просто, хотя и не всегда просто применяются». *Camps Newfound/Owatonna*, 520 U.S. at 596 (отдельное мнение судьи Скалиа). Часто приводимым примером уважения к полномочиям органов государственной власти штатов и местного самоуправления является дело *Exxon Corp. v. Maryland*, 437 U.S. 117 (1978), в котором штат Мэриленд запретил производителям нефтепродуктов осуществлять деятельность розничных автозаправочных станций в штате. «Тот факт, что бремя, возлагаемое государственным регулированием, падает на некоторые межгосударственные компании, сам по себе не устанавливает основания для утверждения о дискриминации в отношении межгосударственной торговли», – написал Суд. «Положение о коммерции защищает межгосударственный рынок, а не отдельные межгосударственные компании, от запретительных или обременительных правил». Аналогично, в деле *Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co.*, 449 U.S. 456 (1981), Суд поддержал закон штата, запрещающий невозвратные пластиковые контейнеры для молока, но разрешающий другие невозвратные контейнеры для молока. Суд установил, что бремя, возлагаемое на производителей пластиковой упаковки из других штатов, не было «явно чрезмерным» по сравнению с интересом штата в содействии сохранению ресурсов. И Суд продолжил: «В деле *Exxon* Суд подчеркнул, что положение о коммерции защищает межгосударственный рынок, а не отдельные межгосударственные компании, от запретительных или обременительных правил. Недискриминационное регулирование, служащее существенной государственной цели, не является недействительным только потому, что оно приводит к перемещению части бизнеса из преимущественно межгосударственной отрасли в преимущественно внутригосударственную. Только если бремя на межгосударственную торговлю явно перевешивает законную цель штата, такое регулирование нарушает положение о коммерции. Когда государственный закон, касающийся вопросов безопасности, применяется в равной степени к межгосударственной и внутригосударственной торговле, суды, как правило, не склонны признавать его недействительным, даже если он может оказывать некоторое влияние на межгосударственную торговлю. В деле *Bibb v. Navajo Freight Lines*, 359 U.S. 520, 524 (1959), Верховный суд Соединенных Штатов заявил: «Эти меры безопасности имеют сильную презумпцию действительности, когда они оспариваются в суде. Если существуют альтернативные способы решения проблемы, мы не должны решать, какой из них наилучшим образом соответствует достижению законной государственной цели. Решения в области политики принимаются законодательными органами штатов, если федеральное правительство не вмешивается в эту сферу. Если мы не можем прийти к выводу, что «общий эффект закона как меры безопасности в сокращении аварий и жертв настолько незначителен или проблематичен, что не перевешивает национальный интерес в сохранении межгосударственной торговли свободной от вмешательства, которое серьезно препятствует ей», мы должны поддерживать закон».

Not surprisingly, the Court's effort to preserve a national market has, on numerous occasions, come into conflict with the states' traditional power to "legislat[e] on all subjects relating to the health, life, and safety of their citizens." Huron Portland Cement Co. v. City of Detroit, 362 U. S. 440, 443 (1960). On these occasions, the Supreme Court has "struggled (to put it nicely) to develop a set of rules by which we may preserve a national market without needlessly intruding upon the States' police powers, each exercise of which no doubt has some effect on the commerce of the Nation." Camps Newfound/Owatonna v. Town of Harrison, 520 U. S. 564, 596 (1997) (Scalia, J., dissenting) (citing Okla. Tax Comm'n v. Jefferson Lines, 514 U. S. 175, 180–83 (1995)); see generally Boris I. Bittker, Regulation of Interstate and Foreign Commerce § 6.01[A], at 6–5 ("[T]he boundaries of the [State's] off limits area are, and always have been, enveloped in a haze."). Those rules are "simply stated, if not simply applied." Camps Newfound/Owatonna, 520 U. S. at 596 (Scalia, J., dissenting). A frequently cited example of the deference afforded to the powers of state and local government may be found in Exxon Corp. v. Maryland, 437 U. S. 117 (1978), where the State of Maryland barred producers of petroleum products from operating retail service stations in the state. "The fact that the burden of a state regulation falls on some interstate companies does not, by itself establish a claim of discrimination against interstate commerce," the Court wrote. The "Clause protects interstate market, not particular interstate firms, from prohibitive or burdensome regulations." Similarly, in Minnesota v. Clover Leaf Creamery Co., 449 U. S. 456 (1981) the Court upheld a state law that banned nonreturnable milk containers made of plastic but permitted other nonreturnable milk containers. The Court found that the existence of a burden on out of state plastic industry was not 'clearly excessive' in comparison to the state's interest in promoting conservation. And the court continued:In Exxon, the Court stressed that the Commerce Clause protects the interstate market, not particular interstate firms, from prohibitive or burdensome regulations. A nondiscriminatory regulation serving substantial state purpose is not invalid simply because it causes some business to shift from a predominantly out of state industry to a predominantly in state industry. Only if the burden on interstate commerce clearly outweighs the State's legitimate purpose does such a regulation violate the commerce clause. When a state statute regarding safety matters applies equally to interstate and intrastate commerce, the courts are generally reluctant to invalidate it even if it may have some impact on interstate commerce. In Bibb v. Navajo Freight Lines 359 U. S. 520, 524 (1959), the United States Supreme Court stated: 'These safety measures carry a strong presumption of validity when challenged in court. If there are alternative ways of solving a problem, we do not sit to determine which of them is best suited to achieve a valid state objective. Policy decisions are for the state legislature, absent federal entry into the field. Unless we can conclude on the whole record that "the total effect of the law as a safety measure in reducing accidents and casualties is so slight or problematical as not to outweigh the national interest in keeping interstate commerce free from interferences which seriously impede it" we must uphold the statute.

Исключения

Существуют два значительных исключения из доктрины бездействующей статьи Конфедерации, которые могут позволить законам штатов или действиям, иным образом нарушающим эту доктрину, выдержать судебную проверку.

Разрешение Конгресса

Первое исключение возникает, когда Конгресс издал закон по данному вопросу. См. дело Western & Southern Life Ins. v. State Board of California. В этом случае недействующая статья о торговле (Dormant Commerce Clause) перестает быть "недействующей", и вопрос становится вопросом регулирования торговли (Commerce Clause), требующим определения того, одобрил ли Конгресс, отменил приоритетом федерального закона (preempted) или не затронул закон штата, являющийся предметом спора.

Исключение от участия в рынке

Второе исключение – это «исключение, связанное с участием в рынке». Оно возникает, когда государство действует «на рынке», как предприятие или потребитель, а не как «регулятор рынка». Например, когда государство заключает контракты на строительство здания или продает карты государственных парков, а не принимает законы, регулирующие строительство, или диктует цену карт государственных парков, оно действует «на рынке». Как и любое другое предприятие в таких случаях, государство может отдавать предпочтение определенным клиентам или поставщикам или избегать их. Верховный суд сформулировал доктрину участника рынка в деле Hughes v. Alexandria Scrap Corp., 426 U.S. 794 (1976), которое подтвердило программу штата Мэриленд, предлагавшую премии переработчикам металлолома за уничтожение брошенных автомобильных корпусов. См. также Wisconsin Dep't of Indus., Labor & Human Relations v. Gould Inc., 475 U.S. 282, 289 (1986); Reeves, Inc. v. Stake, 447 U.S. 429, 437 (1980). Поскольку штат Мэриленд требовал от переработчиков из других штатов, но не от местных, представлять обременительную документацию для получения премий, штат фактически отдавал предпочтение местным переработчикам. Суд постановил, что поскольку штат лишь обуславливал расходование государственных средств, программа Мэриленда не повлияла на рынок иначе, чем если бы Мэриленд была частной компанией, повышающей цену на автомобильные корпуса. Поскольку штат не «регулировал» рынок, его экономическая деятельность не подпадала под действие принципов недискриминации, лежащих в основе недействующей статьи о торговле, и штат мог налагать различные требования к оформлению документов на переработчиков из других штатов. «Ничто в целях, преследуемых статьей о торговле, не запрещает штату, при отсутствии действий Конгресса, участвовать в рынке и осуществлять право отдавать предпочтение своим гражданам перед другими». Другое важное дело – White v. Massachusetts Council of Constr. Employers, Inc., в котором Верховный суд постановил, что город Бостон может требовать от своих строительных подрядчиков нанимать не менее пятидесяти процентов своей рабочей силы из числа жителей Бостона. 460 U.S. at 214–15. Поскольку все сотрудники, на которых распространялось это требование, «в значительной, хотя и неформальной степени, работали на город», Бостон считался просто отдающим предпочтение своим жителям за счет расходования муниципальных средств. Верховный суд заявил: «когда государство или местное правительство выходит на рынок как участник, оно не подпадает под ограничения статьи о торговле». Ibid. at 208. Ничто в Конституции не препятствует местному правительству нанимать местную компанию именно потому, что она местная. Другие важные дела, излагающие принцип исключения, связанного с участием в рынке, – Reeves, Inc. v. Stake и South Central Timber Development, Inc. v. Wunnicke. В деле Reeves государственным цементным кооперативам было разрешено устанавливать ограничительные правила (например, правила, запрещающие продажу за пределы штата). В этом случае, спонсируемое правительством предприятие действовало ограничительно, как индивидуальное предприятие, и это действие было признано конституционным. South Central Timber важно, поскольку оно ограничивает рыночное исключение. South Central Timber устанавливает, что доктрина участника рынка ограничивается тем, что позволяет штату налагать ограничения на торговлю на рынке, участником которого он является, но не позволяет ему выходить за его пределы. Штат не может налагать условия, которые оказывают существенное регулирующее воздействие за пределами этого конкретного рынка. «Исключение, связанное с участием в рынке» из недействующей статьи о торговле не дает штатам неограниченных полномочий по поддержке местных интересов, поскольку по-прежнему применяются ограничения, установленные другими законами и конституционными ограничениями. В деле United Building & Construction Trades Council v. Camden, город Камден, штат Нью-Джерси, принял постановление, требующее, чтобы не менее сорока процентов сотрудников подрядчиков и субподрядчиков на городских проектах были жителями Камдена. Верховный суд установил, что, хотя закон не был признан недействительным из-за недействующей статьи о торговле, он нарушил пункт о привилегиях и иммунитетах статьи IV Конституции. В своем мнении судья Рехнквист разграничивает доктрину участника рынка и доктрину о привилегиях и иммунитетах. Аналогичным образом, Конгресс сам по себе имеет право в рамках статьи о торговле регулировать и наказывать штаты, действующие как «участники рынка», но не имеет права принимать законы, нарушающие статью IV. В XXI веке недействующая статья о торговле часто становится предметом судебных разбирательств в делах, возникающих в связи с законами штатов, регулирующими некоторые аспекты деятельности в Интернете. Из-за межгосударственного и часто международного характера интернет-коммуникаций законы штатов, касающиеся тем, связанных с Интернетом, таких как спам, онлайн-продажи или онлайн-порнография, часто могут вызывать вопросы, связанные с недействующей статьей о торговле.

The second exception is "market participation exception". This occurs when the state is acting "in the market", like a business or customer, rather than as a "market regulator". For example, when a state is contracting for the construction of a building or selling maps to state parks, rather than passing laws governing construction or dictating the price of state park maps, it is acting "in the market". Like any other business in such cases, a state may favor or shun certain customers or suppliers. The Supreme Court introduced the market participant doctrine in Hughes v. Alexandria Scrap Corp., 426 U. S. 794 (1976), which upheld a Maryland program that offered bounties to scrap processors to destroy abandoned automobile hulks. See also Wisconsin Dep't of Indus., Labor & Human Relations v. Gould Inc., 475 U. S. 282, 289 (1986); Reeves, Inc. v. Stake, 447 U. S. 429, 437 (1980). Because Maryland required out of state processors, but not in state processors, to submit burdensome documentation to claim their bounties, the state effectively favored in state processors over out of state processors. The Court held that because the state was merely attaching conditions to its expenditure of state funds, the Maryland program affected the market no differently than if Maryland were a private company bidding up the price of auto hulks. Because the state was not "regulating" the market, its economic activity was not subject to the anti discrimination principles underlying the dormant Commerce Clause—and the state could impose different paperwork burdens on out of state processors. "Nothing in the purposes animating the Commerce Clause prohibits a State, in the absence of congressional action, from participating in the market and exercising the right to favor its own citizens over others." Another important case is White v. Massachusetts Council of Constr. Employers, Inc., in which the Supreme Court held that the City of Boston could require its building contractors to hire at least fifty percent of their workforce from among Boston residents. 460 U. S. at 214–15. Because all of the employees covered by that mandate were "in a substantial if informal sense, 'working for the city,' " Boston was considered to be simply favoring its own residents through the expenditures of municipal funds. The Supreme Court stated, "when a state or local government enters the market as a participant it is not subject to the restraints of the Commerce Clause." Id. at 208. Nothing in the Constitution precludes a local government from hiring a local company precisely because it is local. Other important cases enunciating the market participation exception principle are Reeves, Inc. v. Stake, and South Central Timber Development, Inc. v. Wunnicke, The Reeves case outlines the market participation exception test. In this case state run cement co ops were allowed to make restrictive rules (e. g. rules not to sell out of state). Here, this government sponsored business was acting restrictively like an individually owned business and this action was held to be constitutional. South Central Timber is important because it limits the market exception. South Central Timber holds that the market participant doctrine is limited in allowing a State to impose burdens on commerce within the market in which it is a participant, but allows it to go no further. The State may not impose conditions that have a substantial regulatory effect outside of that particular market. The "market participation exception" to the dormant Commerce Clause does not give states unlimited authority to favor local interests, because limits from other laws and Constitutional limits still apply. In United Building & Construction Trades Council v. Camden, , the city of Camden, New Jersey had passed an ordinance requiring that at least forty percent of the employees of contractors and subcontractors on city projects be Camden residents. The Supreme Court found that while the law was not infirm because of the Dormant Commerce Clause, it violated the Privileges and Immunities Clause of Article IV of the Constitution. Justice Rehnquist's opinion distinguishes the market participant doctrine from the privileges and immunities doctrine. Similarly, Congress has the power itself under the Commerce Clause to regulate and sanction states acting as "market participants", but it lacks power to legislate in ways that violate Article IV. In the 21st century, the dormant Commerce Clause has been a frequent legal issue in cases arising under state laws regulating some aspects of Internet activity. Because of the interstate, and often international, nature of Internet communications, state laws addressing internet related subjects such as spam, online sales or online pornography can often trigger Dormant Commerce Clause issues.

Критика доктрины

"Негативный" или "дремлющий" аспект торговой клаузулы был предметом научных дискуссий на протяжении многих десятилетий. Судьи Верховного суда Антонин Скалия и Кларенс Томас отвергли концепцию "дремлющей" торговой клаузулы. Они полагают, что такая доктрина несовместима с оригинальным толкованием Конституции – настолько, что считают ее "судебной фальсификацией". Если предполагалось запретить штатам какое-либо регулирование торговли, трудно объяснить, почему этот запрет не был сформулирован столь же тщательно и четко, как запреты, касающиеся других полномочий. [T] Законодательство Конгресса и штатов соответствовало этому толкованию с момента основания правительства. Решения этого суда, на мой взгляд, при внимательном изучении также подтверждают придерживаемую мной точку зрения. Однако это заявление Тейни 1847 года было сделано до того, как доктрина претерпела изменения в деле 1851 года *Cooley v. Board of Wardens*, в котором судья Бенджамин Р. Кертис от имени Суда заявил, что торговая клаузула не всегда требует "исключительного законодательства Конгресса".