Введение
1984 британско-китайский договор о передаче Гонконга
Китайско-британская совместная декларация – это договор между правительствами Соединенного Королевства и Китая, подписанный в 1984 году, определяющий условия передачи Гонконга под контроль Китая и принципы управления территорией после 1 июля 1997 года. Гонконг являлся колонией Британской империи с 1842 года, после Первой опиумной войны, и его территория дважды расширялась: сначала в 1860 году с присоединением полуострова Коулун и острова Каменщиков, а затем в 1898 году, когда Великобритания получила 99-летнюю аренду на Новые территории. Дата передачи в 1997 году ознаменовала окончание срока этой аренды. В договоре правительство Китая изложило основные принципы управления Гонконгом после передачи. На территории должен был быть создан специальный административный район, обладающий самоуправлением и высокой степенью автономии, за исключением вопросов внешней политики и обороны. Гонконг должен был сохранить существующие системы управления и экономики, отличные от системы материкового Китая, в соответствии с принципом "одна страна, две системы". Этот план был детализирован в Основном законе Гонконга (региональной конституции после передачи), а политика центрального правительства в отношении территории должна была оставаться неизменной в течение 50 лет после 1997 года. Китай заявил, начиная с 2014 года, что считает договор исчерпавшим свое действие и утратившим юридическую силу, в то время как Соединенное Королевство настаивает на том, что документ остается юридически обязательным. После введения Китаем в 2020 году законодательства о национальной безопасности в Гонконге и решения Национального народного конгресса 2021 года об одобрении пересмотра местных избирательных законов, сокращающего число мест в региональном законодательном органе, избираемых населением, Великобритания заявила, что Китай находится в состоянии "непрерывного несоблюдения" положений Совместной декларации. Китай считает документ недействительным с 30 июня 1997 года, в то время как Великобритания продолжает считать его действующим и эффективным.
Фазы колониальной экспансии
Гонконг стал британской колонией в 1842 году после поражения династии Цин в Первой опиумной войне. Изначально территория состояла лишь из острова Гонконг, а в 1860 году, после очередного поражения Цин во Второй опиумной войне, была расширена за счет полуострова Коулун и острова Каменщиков. После этого британское правительство сопротивлялось требованиям колониальных чиновников и торговцев о дальнейшей экспансии в Китай, приняв решение прекратить территориальные приобретения в регионе. Однако, когда Германия, Япония и Россия вынудили Китай предоставить концессии в конце 1890-х годов, Великобритания рассматривала возможность дальнейшего расширения Гонконга для укрепления обороны колонии от возможных нападений со стороны этих великих держав. Когда Франция получила в аренду Гуанчжоувань, расположенный всего в 338 км от Гонконга, Великобритания вступила в переговоры с династией Цин о приобретении Новых территорий в качестве компенсаторной концессии в 1898 году. Британский переговорщик полагал, что срок аренды в 99 лет достаточно ясно указывает на то, что уступленная территория станет постоянным владением, и она была предоставлена без арендной платы.
Возможные пересмотры арендной сделки
Губернатор Гонконга Фредерик Лугард впервые предложил пересмотреть договор аренды, превратив его в официальную уступку, в 1909 году в обмен на возвращение Вэйхайвэя Китаю. Хотя Колониальное управление и Иностранная канцелярия рассматривали это предложение, оно так и не было представлено китайскому правительству до передачи Вэйхайвэя Республике Китай в 1930 году. Рассматривались альтернативные планы, включавшие предоставление Китаю значительного займа и урегулирование земельных споров на границе с Бирмой, но эти идеи также не продвинулись дальше обсуждения. Начало Второй мировой войны и последовавшая за ней японская оккупация Гонконга пресекли дальнейшие дебаты о получении уступки. Британское правительство первоначально готовилось к возможности отказа от Гонконга после войны, но в ходе конфликта стало склоняться к сохранению колонии. Гонконг вернулся под британский контроль в 1945 году. В первые послевоенные годы националистическое правительство продолжило диалог с британцами о будущем Гонконга, который включал обсуждение полной ретроцессии и предложения по превращению колонии в международный город. Однако победа коммунистов в гражданской войне в Китае сделала передачу Гонконга националистам все более маловероятной, и прежний порядок вещей был сохранен.
Сосуществование с Народной Республикой
Хотя коммунистические войска подошли к границе с Гонконгом, они не пытались силой захватить колонию. Первоначальное взаимодействие между колониальными властями и новыми властями Китая было в основном дружественным и носившее характер сотрудничества. Несмотря на то, что долгосрочной целью коммунистов было поглощение территории, они решили не предпринимать никаких действий по этому вопросу в ближайшем будущем. Китай был доволен политическим статусом колонии на тот момент, пока не предпринимались попытки внедрения демократических преобразований на территории; они просто негативно относились к идее потенциально независимого Гонконга. В 1972 году Китай успешно обратился в Организацию Объединенных Наций с просьбой исключить Гонконг из списка несамоуправляющихся территорий и заявил, что колония является «китайской территорией под британским управлением». Соединенное Королевство не высказало никаких возражений, и местное население не посчитало этот шаг значительным, однако подразумеваемым следствием этого изменения стало то, что только Коммунистический Китай будет определять будущее территории, исключая жителей Гонконга. Послевоенный Гонконг пережил быстрый экономический рост в 1950-х годах, индустриализировавшись и превратившись в экспортно-ориентированную экономику, основанную на производстве. Это развитие продолжалось в последующие десятилетия, поддерживаемое развитой торговой сетью, надежными банковскими и финансовыми системами, а также образованной и растущей рабочей силой, пополнявшейся продолжающейся иммиграцией из материкового Китая. С началом Культурной революции в материковом Китае в 1966 году местные коммунисты в Гонконге начали серию демонстраций против колониального правления, которые переросли в беспорядки в Гонконге 1967 года. Однако эти беспорядки не получили поддержки местного населения, и последовавшее восстановление общественного порядка, напротив, привело к росту популярности колониального правительства среди жителей территории. К концу 1970-х годов Гонконг стал одним из крупнейших торговых портов и финансовых центров в мире.
Приближается конец срока
Местные инвесторы начали выражать обеспокоенность в середине 1970-х годов относительно долгосрочной устойчивости дальнейших инвестиций в недвижимость. Колониальное правительство не могло юридически выдавать новые земельные концессии в Новых Территориях после 1997 года и должно было урегулировать вопрос неопределенности с китайским правительством. Во время официального визита в Пекин в марте 1979 года губернатор Мюррей МакЛехоуз поднял этот вопрос перед вице-премьером Дэн Сяопином. МакЛехоуз предложил отказаться от даты 1997 года для земельных концессий и заменить эти контракты на те, которые действовали бы до тех пор, пока британская администрация продолжала существовать в колонии. Дэн отклонил это предложение, но сообщил губернатору, что, хотя суверенитет над Гонконгом принадлежит Китаю, территория обладает особым статусом, который будет и впредь уважаться. МакЛехоуз заверил общественность в безопасности дальнейших инвестиций. Рынок отреагировал оптимистично: стоимость акций возросла, а дальнейшие инвестиции в недвижимость повысили стоимость земли в Гонконге до самого высокого уровня в мире. Непосредственно перед началом официальных переговоров с Китаем по Гонконгу парламент принял важную реформу британского законодательства о гражданстве – Закон о британском гражданстве 1981 года. До принятия этого закона все граждане Британской империи (включая жителей Гонконга) имели единое гражданство. Граждане Соединенного Королевства и колоний (CUKC) ранее имели неограниченное право въезжать и проживать в Великобритании до 1962 года, хотя иммиграция лиц не европейской расы систематически препятствовалась. Иммиграция из колоний и других стран Содружества постепенно ограничивалась парламентом с 1962 по 1971 год в период деколонизации, когда к британским подданным, происходящим из-за пределов Британских островов, впервые был применен иммиграционный контроль при въезде в Великобританию. Закон 1981 года переклассифицировал CUKC в различные группы гражданства в зависимости от их происхождения и места рождения, и подавляющее большинство британских подданных в Гонконге стали гражданами британских зависимых территорий (BDTC) с правом постоянного проживания только в Гонконге. Только те, кто был переклассифицирован как граждане Великобритании, имели автоматическое право на проживание в Соединенном Королевстве.
Переговоры
Формальные переговоры начались в сентябре 1982 года с прибытия в Пекин премьер-министра Великобритании Маргарет Тэтчер и губернатора Гонконга Эдварда Юдэ для встречи с премьером Госсовета КНР Чжао Цзыяном и верховным руководителем Дэн Сяопином. На начальном этапе переговоров, с октября 1982 года по июнь 1983 года, основным предметом разногласий был вопрос о суверенитете. Цели китайского правительства были четко обозначены с самого начала. Китай намеревался восстановить как суверенитет, так и управление Гонконгом в 1997 году. Он был готов сделать это силой, если потребуется, но предпочитал сохранить стабильный социально-экономический уклад территории, чтобы максимально увеличить экономические выгоды от передачи. Предлагаемый план предусматривал создание специального административного района, управляемого местными жителями, и сохранение существующих государственных и экономических структур в течение 50 лет. Для реализации этого плана уже были разработаны конституционные механизмы, и китайская сторона не допустит ничего меньшего, чем полный возврат Гонконга.
Суверенитет после 1997 года
Во время своего первого визита в Пекин Тэтчер подтвердила непреходящую силу британских договорных прав на Гонконг. Британцы начали переговоры, рассчитывая добиться продления аренды Новых Территорий, сохранив при этом суверенитет над уступленными территориями. Несмотря на то, что Великобритания только что успешно защитила свои владения на Фолклендских (Мальвинских) островах в войне против Аргентины, близость Гонконга к материковому Китаю делала военную оборону территории невозможной. Тэтчер впоследствии рассказывала, что Дэн Сяопин прямо сказал ей: «Я мог бы войти и захватить все это сегодня же», на что она ответила: «Я ничего не смогу сделать, чтобы вас остановить, но весь мир увидит, каков Китай на самом деле». Китайская сторона отвергла претензии на суверенитет и настаивала на том, что не связана неравноправными договорами XIX века, по которым Гонконг был передан Великобритании. Даже если бы обе стороны признали юридическую силу Нанкинского договора и Пекинской конвенции, подавляющая часть территории колонии все равно вернулась бы в Китай по истечении срока аренды Новых Территорий. Поскольку основная часть промышленности была сосредоточена именно там, отделение арендованной территории и возврат лишь этой части колонии Китаю было экономически и логистически нереальным. Переговоры зашли в тупик, пока Великобритания не согласилась отказаться от суверенитета над всей территорией.
Британская попытка продлить администрацию
На втором этапе переговоров британцы попытались добиться продления своего управления Гонконгом после 1997 года в обмен на признание китайского суверенитета. Китайская сторона вновь категорически отклонила это предложение как неприемлемое. Продолжающийся тупик в переговорах вызвал падение доверия инвесторов, что привело к резкому снижению цен на местную недвижимость и, в конечном итоге, к обвалу курса гонконгского доллара в так называемую "Чёрную субботу" в сентябре 1983 года. Переговоры велись полностью без какого-либо существенного участия жителей Гонконга. На ранних этапах британские официальные лица использовали аналогию "трёхногого стула", чтобы описать сценарий, при котором Гонконг выступал бы стороной в переговорах вместе с Великобританией и Китаем. Китайское правительство отвергло эту идею, заявив, что оно уже представляет интересы жителей Гонконга. Местные жители опасались передачи Гонконга под китайское управление и подавляющим большинством высказывались за сохранение Гонконга в качестве британской территории; современные опросы общественного мнения показывают, что 85 процентов населения поддерживали этот вариант. Министерство иностранных дел отказалось от проведения всеобщего референдума о будущем колонии из-за резкой оппозиции со стороны Китая и опасений, что информирование общественности о сложности вопроса окажется слишком трудным. Несмотря на неоднократные призывы неофициальных членов Исполнительного и Законодательного советов к британским переговорщикам настаивать на максимально возможном продлении британского управления, им не удалось добиться успеха. К ноябрю 1983 года британцы признали, что после 1997 года они больше не будут обладать какой-либо властью над Гонконгом.
Гражданство и Совместная контактная группа
В 1984 году переговоры были сосредоточены на вопросах гражданства и роли Совместной группы по связям. Британские переговорщики и члены Исполнительного совета Гонконга стремились обеспечить сохранение статуса жителей Гонконга как граждан Британских зависимых территорий (БДТК) после передачи суверенитета, но китайская сторона не допустила этого и даже потребовала немедленно прекратить выдачу статуса БДТК. Хотя в британском парламенте обсуждалось предоставление всем жителям британского гражданства для граждан, проживающих за пределами Великобритании, которое могло быть передано детям в течение двух поколений после 1997 года, эта идея не была реализована, и Совместная декларация предусматривала создание нового статуса. Изначально китайская сторона хотела, чтобы Совместная группа по связям выступала в качестве надзорного комитета в течение переходного периода управления Гонконгом до даты передачи. Однако, по настоянию губернатора Юде и членов Исполнительного совета, полномочия группы были ограничены и сведены к строго консультативной роли. В июне 1984 года была создана двусторонняя рабочая группа для разработки текста договора и его приложений. Работа была завершена за три месяца, и 26 сентября 1984 года проект Совместной декларации был парафирован британским послом в Китае Ричардом Эвансом и китайским вице-министром иностранных дел Чжоу Нань. Окончательная версия была подписана 19 декабря 1984 года премьер-министром Тэтчер и премьером Госсовета Чжао в Большом зале народа в Пекине. Договор вступил в силу после обмена ратификационными грамотами 27 мая 1985 года и был зарегистрирован в Организации Объединенных Наций обоими правительствами 12 июня 1985 года.
Содержание
Совместная декларация состоит из основного текста, Приложения I, в котором излагаются основные принципы политики китайского правительства в отношении Гонконга, Приложения II, касающегося планов работы Совместной китайско-британской группы по связи, Приложения III, разъясняющего положения о защите прав по договорам аренды земли, выданным колониальным правительством, и двух меморандумов от каждой стороны, описывающих временные правила определения гражданства для местных жителей.
Основный текст
В основном тексте договора правительство Китая заявило о своем намерении возобновить осуществление своего суверенитета над всей территорией Гонконга (включая уступленные районы острова Гонконг и полуострова Коулун, а также арендованные Новые Территории) 1 июля 1997 года, а правительство Великобритании согласилось передать контроль над территорией в эту дату. Китай изложил свои основные принципы управления возвращенной территорией, заявив о намерении учредить специальный административный район, обладающий автономией в решении местных вопросов. Экономическая, социальная, государственная и правовая системы должны были остаться в основном неизменными по сравнению с существовавшими при колониальном управлении. Гонконг должен был остаться отдельной таможенной территорией со свободным движением капитала. Гражданские и имущественные права должны были оставаться защищенными после передачи суверенитета. В течение переходного периода с даты вступления договора в силу до 30 июня 1997 года Соединенное Королевство продолжало нести ответственность за управление Гонконгом с целью поддержания его экономического благосостояния и социальной стабильности.
Приложение I: Основные китайские политики в отношении Гонконга
Первое приложение к договору подробно описывает основные принципы политики китайского правительства в отношении Гонконга. В Приложении I перечислены 14 принципов, которые закладывают основу для формирования правительства после передачи власти. Эта часть Совместной декларации обеспечивает экономическую и административную преемственность в процессе передачи суверенитета. Исполнительная, законодательная и судебная власть передаются от центрального правительства специальному административному региону, которому предоставляется "высокая степень автономии" в осуществлении этих полномочий во всех областях, за исключением обороны и внешних сношений. Регион сохраняет возможность поддерживать отдельные экономические и культурные связи с иностранными государствами. Социалистическая система, практикуемая в материковом Китае, не будет распространяться на Гонконг, а капиталистическая экономика территории и гражданские свободы ее жителей (такие как свобода слова, собраний и вероисповедания) будут защищены и останутся неизменными в течение 50 лет. Территории будет разрешено сохранять отдельные финансовые рынки; гонконгский доллар останется региональной валютой. В сферах гражданской авиации и морского судоходства Гонконг продолжит функционировать как отдельная от материкового Китая территория. Образование и поддержание общественного порядка будут находиться в ведении регионального правительства. Право на постоянное проживание в Гонконге и вопросы иммиграции остаются отделенными от материкового Китая, и регион сможет выдавать собственные паспорта. Все эти принципы будут более подробно изложены в Основном законе Гонконга, который определит правовую основу функционирования нового специального административного района.
Приложение II: Китайско-британская совместная контактная группа
Второе приложение к договору предусматривало создание китайско-британской совместной группы связи, состоящей из дипломатов обеих сторон, для содействия непрерывному диалогу по реализации Совместной декларации и обеспечению плавного перехода власти. Эта группа предназначалась исключительно в качестве канала тесной коммуникации между сторонами и не обладала полномочиями контролировать или участвовать в управлении территорией. Совместной группе связи были поставлены две конкретные задачи на период между ее созданием и передачей суверенитета. В первой половине этого периода она должна была рассмотреть меры, необходимые для сохранения статуса Гонконга как отдельной таможенной территории и обеспечения преемственности его международных прав и обязательств. Во второй половине периода, непосредственно перед передачей власти, группа связи должна была рассмотреть меры, необходимые для обеспечения успешного перехода в 1997 году, и оказать содействие будущему региональному правительству в налаживании отношений и заключении соглашений с другими странами и международными организациями в экономических и культурных целях. Мандат группы истек 1 января 2000 года.
Приложение III: Земельные договоры
Третье приложение к договору касалось действительности договоров аренды земли, заключенных колониальным правительством Гонконга. Все действующие договоры аренды земли продолжают признаваться правительством САР после передачи суверенитета. Все договоры аренды без права пролонгации, срок действия которых истек до 30 июня 1997 года, могли быть продлены на срок не позднее 30 июня 2047 года. Новые договоры аренды, заключенные колониальным правительством после вступления договора в силу, не могли быть заключены на срок, превышающий 2047 год, и подлежали ограничению в 50 гектаров в год в отношении общего объема земли, которую правительство могло передавать в аренду для целей, отличных от жилищного строительства. Для надзора за реализацией данного приложения до передачи суверенитета в 1997 году была создана Земельная комиссия, состоящая из равного числа представителей британского и китайского правительств.
Меморандумы о гражданстве
Меморандумы, приложенные к договору, содержат переходные положения о гражданстве для местных жителей, включая условие о создании нового гражданства для жителей Гонконга, которое не давало права на постоянное проживание в Соединенном Королевстве. Закон о Гонконге 1985 года учредил статус британского гражданина (заморского) для выполнения этого требования. Все граждане Британских зависимых территорий (BDTC), связанные с Гонконгом и не имеющие связи с другими Британскими зависимыми территориями, лишились этого статуса в день передачи в 1997 году. Гонконгцы китайского происхождения стали гражданами Китая и могли сохранить британское гражданство только при условии регистрации в качестве BN(O) до передачи. Несмотря на то, что после передачи им разрешалось использовать британские паспорта для международных поездок, гражданам Китая, зарегистрированным как BN(O), было прямо запрещено обращаться за британской консульской защитой в Гонконге или любой другой части территории Китая. Жители, не являвшиеся этническими китайцами, не зарегистрировавшиеся в качестве BN(O) и рисковавшие остаться без гражданства на эту дату, автоматически становились британскими гражданами за границей. Некоторые политические аналитики считали, что необходимо срочно заключить соглашение, опасаясь, что без договора экономика Гонконга рухнет в 1980-х годах. Проблему усугубляли также вопросы, связанные с правом собственности на землю в арендованных Новых Территориях. Хотя обсуждения будущего Гонконга начались в конце 1970-х годов, окончательные сроки подписания Совместной декларации были больше обусловлены факторами, связанными с недвижимостью и экономикой, чем геополитическими потребностями. Хотя китайское правительство отменило последние британские демократические реформы, касающиеся выборов в Законодательный совет, общее управление регионом практически не изменилось. Большинство организаций, имевших королевское покровительство, отказались от него до передачи, однако строгого требования к переименованию не было; Королевский яхт-клуб Гонконга и Гонконгский филиал Королевского азиатского общества сохранили приставку "Королевский" в своих названиях. Названия улиц колониальной эпохи и королевские шифры на почтовых ящиках правительство не удаляет, и они остаются прежними. После азиатского финансового кризиса 1997 года меры, принятые в Гонконге, были осуществлены при полном сотрудничестве центрального правительства Китая. Это не означало, что китайское правительство диктовало, что делать, и поэтому по-прежнему соблюдались положения Декларации. Несмотря на эту автономию, правительство Специального административного района Гонконг иногда обращалось за вмешательством к центральному правительству Китая. Например, в 1999 году правительство Гонконга попросило Государственный совет Китая запросить толкование Постоянного комитета Национального народного конгресса относительно одного из положений Основного закона. Первоначальное решение, вынесенное Высшим судом Гонконга, правительство Гонконга посчитало проблематичным, поскольку оно могло бы позволить до 1,6 миллионам иммигрантов с материка въехать в Гонконг. Китайские власти удовлетворили просьбу, и решение суда Гонконга было отменено, предотвратив возможную иммиграцию. Давление со стороны правительства материкового Китая проявлялось и в других случаях. Например, в 2000 году, после избрания Чэнь Шуйбяня, сторонника независимости Тайваня, президентом Тайваня, высокопоставленный представитель материкового Китая в Гонконге предупредил журналистов не публиковать эту новость. Другой высокопоставленный чиновник посоветовал бизнесменам не вести дела с тайваньцами, выступающими за независимость. Ву Бангго, председатель Постоянного комитета Национального народного конгресса, заявил на конференции в Пекине в 2007 году, что "Гонконг обладает значительной автономией только потому, что центральное правительство решило предоставить эту автономию".
Спор о сохранении обязательного статуса договора
Правительство Китая и правительство Гонконга с 2014 года заявляют, что они считают Совместную декларацию утратившей всякую юридическую силу после передачи суверенитета, и что основные принципы политики центрального правительства, изложенные в документе, являлись односторонним заявлением, не имеющим юридически обязывающей силы. Эти заявления напрямую противоречат 50-летнему периоду неизменной политики в Гонконге, к которому центральное правительство взяло на себя обязательства в рамках Совместной декларации. Бывший председатель Законодательного совета и член Постоянного комитета Рита Фан утверждала, что надзорная ответственность Соединенного Королевства за выполнением Совместной декларации прекратилась с роспуском китайско-британской совместной группы связи в 2000 году. Соединенное Королевство, Соединенные Штаты и G7 настаивают на том, что Совместная декларация остается в силе и имеет юридическую силу. Министерство иностранных дел Великобритании назвало исчезновения сотрудников книжного магазина Causeway Bay Books в 2015 году, принятие закона о национальной безопасности Гонконга в 2020 году, дисквалификацию оппозиционных кандидатов в Законодательный совет в 2020 году и избирательную реформу в 2021 году серьезными нарушениями договора. С 2021 года Великобритания считает, что Китай находится в состоянии систематического несоблюдения Совместной декларации. Китай отвергает обвинения в нарушении Совместной декларации как иностранное вмешательство и неоколониальные попытки вмешательства, считая вопросы Гонконга внутренними делами. Представители китайского министерства иностранных дел неоднократно заявляли, что Соединенное Королевство не имеет надзорных полномочий в отношении Гонконга после передачи в 1997 году и что договор является историческим документом, утратившим юридическую силу. Главное региональное ведомство центрального правительства, Контактный офис по делам Гонконга, заявил в апреле 2020 года, что он освобожден от ограничений, налагаемых Основным законом на вмешательство органов власти материкового Китая в местные дела. После введения Китаем законодательства о национальной безопасности в Гонконге в 2020 году Великобритания расширила права на проживание и создала новый путь к получению гражданства для жителей Гонконга, имеющих статус британских граждан (заморских). Правительство Китая резко раскритиковало эти изменения как "вопиющее вмешательство" и впоследствии отозвало признание паспортов BN(O) в качестве действительных проездных документов в 2021 году. Соединенные Штаты приняли Закон об автономии Гонконга в ответ на закон о национальной безопасности и ввели экономические санкции в отношении 34 лиц, которые, по мнению Государственного департамента и Министерства финансов США, внесли существенный вклад в нарушение Совместной декларации. В список санкционированных лиц вошли глава исполнительной власти Кэрри Лам, высшие должностные лица правительства Гонконга и члены Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей. В марте 2024 года лояльное Пекину законодательное собрание Гонконга оперативно приняло статью 23 – новый закон о безопасности, вводящий суровые новые наказания, в том числе пожизненное заключение, за новые преступления, такие как внешнее вмешательство и мятеж. Критики утверждают, что этот закон еще больше подрывает гражданские свободы, закрепленные в Совместной декларации.